推进国家治理体系现代化的行动逻辑解析

2015-11-16曾保根

天津行政学院学报 2015年5期

曾保根

摘要：推进国家治理体系现代化，成为我国启动新一轮全面深化改革的重要路径，成为发展中国特色社会主义制度的客观诉求。然而，推进国家治理体系现代化是一项复杂的系统工程，其涵盖了四重递进的行动逻辑关系。其中，明晰国家治理的基本内涵是前提，廓清国家治理体系的范畴边界是基础，勾勒国家治理体系现代化的实践图景是核心，构建国家治理体系现代化的评判标准是关键。对国家治理体系现代化的四重行动逻辑进行解析，有助于学术界达成理论共识，进行知识积累；有助于党和国家持续稳步地推进国家治理体系现代化。

关键词：国家治理体系；现代化；行动逻辑

中图分类号：D63文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2015）05-0011-06

经过三十多年的改革开放，我国在政治、经济和社会领域取得了举世瞩目的改革成效。不仅国内生产总值（GDP）跃居世界第二位，而且基本解决了十三亿人口的温饱问题，这在世界脱贫史上是个奇迹。然而，伴随改革开放逐步驶入深水区，各种改革矛盾也渐显端倪。习近平指出：相比我国经济社会发展要求，相比人民群众期待，相比当今世界日趋激烈的国际竞争，相比实现国家长治久安，我们在国家治理体系和治理能力方面还有许多不足，有许多亟待改进的地方[1]。当前我国改革开放已经步入攻坚期，上述矛盾成为我国改革开放推向纵深发展过程中必须“啃”掉的“硬骨头”。

党的十八届三中全会提出了推进国家治理体系现代化的伟大目标，并把它视为国家全面深化改革的总目标之一。由此可见，党和国家期望通过构建一种全新的国家治理体系以及转变国家治理模式来破除现有改革阻力和固有弊端。然而，推进国家治理体系现代化是一项复杂的系统行动过程，其潜藏着四重递进的行为逻辑关系。首先，我们应该熟知“国家治理”这一核心概念的基本内涵；其次，应该熟知国家治理体系包括哪些基本范畴，我们应该如何设计一套行之有效的国家治理体系，以便于更好地服务于国家治理；再次，应该设想我国的国家治理体系现代化应该是一幅什么样的实践图景？最后，只有尽可能对上述核心词汇的理论认知达成普遍共识，方能更好地进行知识积累，从而真正有助于推进国家治理体系现代化。

一、明晰国家治理的基本内涵

在整个逻辑关系链条中，“国家治理”一词是开启国家治理体系现代化的密钥。明确且清晰地界定“国家治理”这一概念的基本内涵，是构建科学合理的国家治理体系的前提条件，是推进国家治理体系现代化的逻辑起点。只有学术界和实践部门对“国家治理”一词的基本内涵达成高度共识，求同存异，方能有助于学术界持续深入地开展研究，为理论界贡献知识增量；同时，也有利于实践部门在操作过程中凝练思想、统一步调，从而更好地贯彻落实国家治理主旨。

在政治学、公共管理学和社会学等学科领域，我们经常看到“国家统治、国家管理、国家治理、政府治理、社会治理”等词汇，这些词汇的出现频率较高，是上述学科领域的研究重点，有些亦是研究热点。然而，人文社会科学时常出现“各抒己见，百家争鸣”的局面。不同学科的学者对同一词汇往往赋予不同的内涵解读；即便是同一学科领域的不同学者，往往对同一概念也存在理论分歧。总体看来，学术界普遍认同“政府治理”和“社会治理”是国家治理的组成部分，前者内属于后者，是一种互为包含关系。王浦劬曾经指出：国家治理是总体治理，政府治理、社会治理是国家治理的分支领域和子范畴[2]。然而，学术界对国家统治、国家管制、国家治理三者之间的基本内涵未能达成共识。追根溯源，理论争议根源于不同学者对“治理”基本内涵所适用的解读依据不同，从而形成了以下三种截然不同的话语体系。

第一种话语体系以刘建军、丁志刚、唐皇凤等学者为代表，他们援引《现代汉语词典》、《辞海》或《新华字典》等工具书的概念界定，认为治理的内涵是“统治、管理、控制或处理”。丁志刚认为：治理既包括统治的意思，也包括管理的意思[3]。刘建军认为：只要有国家，则必然有国家治理，国家治理体系并不是现代性的产儿[4]。唐皇凤在其撰写的多篇文章中，认为我国存在“传统治理体系”，国家治理体系现代化就是一个从传统治理体系转型为现代治理体系、稳步推进现代国家建设的历史过程[5]。持有这种观点的学者倾向于将国家统治、国家管制、国家管理等概念纳入国家治理的概念范畴，认为国家治理不仅涵盖国家统治，也包括国家管制。该观点的潜在假设在于，它认为国家治理伴随国家出现之后就长期存在，并不是新鲜事物。该观点最大的理论陷阱在于忽略了国家统治、国家管制以及国家治理三者之间最本质的内涵差异和基本特征。第二种话语体系以俞可平、徐湘林等大多数学者为代表，他们倾向于采用20世纪90年代以来西方发达国家提出的“治理”概念。这种话语体系认为，“治理（Governance）”一词的原意具有“引导、控制和操纵”的意思；但是，该理论更加强调，自20世纪90年代以来，西方学者赋予治理理念以新的内涵，其涵义远远超越了传统经典解释，它与传统治理概念有着极大差异和本质区别，它是一个时髦的新词汇，国家治理应该符合现代意义上的治理内涵。第三种话语体系以徐勇、蓝志勇、胡伟等学者为代表。他们认为，治理是个既古老又现代的词汇。称其“古老”，是指不论是在中国还是国外，治理一词很早就已经存在，具有悠久的存在时限；称其“现代”，是指治理已经远远超越了传统内涵，具有传统治理理念所不具备的诸多特征，具有显著的现代性，顺应了时代发展潮流。

相比于国家统治和国家管制，国家治理的内涵应该呈现以下五方面的鲜明特征。第一，产生时间较短。从时间节点上看，我们要探讨的治理理念应该是近二十年的新词汇；“国家治理”一词绝不是国家产生之后便随之出现的产物，因而不存在“传统治理体系”一说。第二，治理主体多元化。国家治理主体不仅仅指党、人大、政府、政协、各民主党派等官方组织，还包括社会组织、民间团体、公民自治组织等非官方组织。第三，治理客体的公共性。国家治理理念不仅应该强调国家的政治职能和经济职能，而且更加强调社会公共事务管理职能，更加强调政府的公共责任与义务，更加强调政府的各种责任担当。可见，国家治理的客体更为宽泛。第四，治理依据多样化。国家治理依据不仅包括具有强制约束力的国家法律法规，也包括各种非强制性的社会契约，甚至还包括某些社会习俗和乡规民约，等等。第五，治理手段多样化。除必要的行政手段和经济手段外，国家治理更多地需要运用思想手段、道德手段、协商手段等。

二、廓清国家治理体系的范畴边界

当明晰“国家治理”的基本涵义之后，随之就应该廓清“国家治理体系”的范畴与边界，亦即国家治理体系的组成部分及其构成要素问题。习近平指出：国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度[1]。很明显，习近平代表党和国家，将国家治理体系的组成要素解读为一系列的国家制度体系构建，将国家治理体系界定为一种紧密相联、相辅相成的制度体系。尽管习近平对“国家治理体系”的发言讲话已经成为当前党和国家全面深化改革的方针政策，成为具备刚性约束力的指导性纲领，成为当前学术界展开深入研究的理论指导依据；但国家治理的制度体系到底包括哪些组成要素，及其组成要素之间的相互结构关系等，都是当前理论界争论的焦点。

俞可平认为，国家治理体系是一个制度体系，分别包括国家的行政体制、经济体制和社会体制[6]。许耀桐认为，国家治理体系包括社会组织系统、政治权力系统、市场经济系统、宪法法律系统、思想文化系统五大系统[7]。张健认为，国家治理体系包括“一纲两目”，即“政党政治”总纲，“制度构建”和“制度执行”两目。通过“一纲两目”顶层设计，实现“四大领导”、“五大议程”、“六位一体”和“三层能力”[8]。郑吉峰认为，国家治理体系的基本结构包括价值（民主、法治和科学）、制度（行政体制、经济体制和社会体制）和政策（政策制定和政策执行）[9]。陶希东则认为国家治理体系包括治理结构体系（“党、政、企、社、民、媒”六位一体）、治理功能体系（动员、组织、监管、服务、配置五大功能）、治理制度体系（法制、激励、协作三大基本制度）、治理方法体系（法律、行政、经济、道德、教育、协商六大方法）、治理运行体系（自上而下、自下而上、横向互动三大运行方式）五大基本内容[10]。可见，学术界对国家治理体系的外延边界仍然持有不同看法。

在汲取现有研究成果理论精华的基础上，笔者尝试运用“体制、法制和机制”三位一体的制度分析框架，将国家治理体系的组成要素提炼为以下三层结构。一是国家治理体系核心层的体制创新。它包括政治体制、经济体制、行政体制以及社会体制四重体制的全面优化改革。政治体制改革旨在不改变现有政党领导体制和“议行合一”权力配置结构的前提下，更好地促使国家权力得到合理分工，优化国家权力的运行方式，最终形成在共产党的正确领导下，党组织、国家机构以及各民主党派亲密协同治理的政治格局。而行政体制改革、经济体制改革与社会体制改革旨在更好地妥善处理政府权力与市场经济和社会发展之间的治理边界，在政府、市场和社会三者之间重塑一种良性的协同合作治理关系。倘若处于制度金字塔顶层的政治体制不率先优化改革的话，行政体制、经济体制和社会体制三个领域的改革往往会阻力重重，进度缓慢，事倍功半。二是国家治理体系中观层的法制创新。“有法可依，有法必依”是依法治国的法制方针。在整个国家治理体系当中，需要明确规范国家治理的理念、主体、客体、功能、手段等，以法律法规方式对相关事宜做出权威界定，提升国家治理行为的法律约束力，增强其法律效力，促使治理行为做到“有法可依”和“有法必依”。三是国家治理体系微观层的机制创新。体制和法制是构成制度体系的两个静态结构要素，是抽象的行政立法行为。然而，即便有至善至美的体制安排和法制设计，也还远远不够。体制和法制还得依赖相关的运行操作机制，方能得到贯彻落实。在国家治理体系中，采取何种权力运作机制、决策机制、监管机制、评估机制、协商机制、激励机制等，都将直接影响体制和法制的实施效果。机制创新是推进体制和法制的流程保障，是贯彻和践行体制和法制的坚实后盾。

三、勾勒国家治理体系现代化的实践图景

明晰国家治理的基本内涵以及廓清国家治理体系的边界外延之后，接下来需要对国家治理体系现代化的实践图景进行勾勒。换句话说，我们构想的国家治理体系现代化究竟是一幅什么样的实践蓝图？人们对其持着什么样的心理预期和社会憧憬？蓝志勇将“国家治理体系现代化”描述为“技术使用普遍化，人际关系平等化，政治生活法理化，生产方式工业化和市场化，生活形态都市化，分配方式均富化，社会阶层流动化，宗教世俗化，教育普及化，知识科学化，信息传播化，人口控制社会化”[11]。毋庸置疑，学术界某些观点极具前瞻性、代表性和指导性；但总体看来，现有研究成果不够系统，甚至某些观点存在逻辑结构和逻辑层次的紊乱。有鉴于此，我们应该用一套更为系统的话语体系和逻辑结构，从民主、法治和高效廉洁三个方面，对国家治理体系现代化的未来图景进行预测和勾勒，观点简述如下。

第一，推进国家治理体系现代化应该契合民主发展理念。我国《宪法》规定：人民是国家的主人。《宪法》还规定：公务员是人民的公仆，其宗旨是全心全意为人民服务。这就意味着政府在未来治理过程中必须体现以下特质。一是努力构建民本型政府。这需要各级政府彻底摒弃官僚作风，不再把广大人民群众看作消极的管理对象，而应该切实将人民群众视为国家主人，将公务员定位为“人民公仆”，心中时刻装着人民，心里时刻想着人民，严格恪守一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去的群众路线，努力构建民本型政府。二是努力建构服务型政府。行政领导和行政人员还应牢牢树立全心全意为人民服务的公仆意识，立党为公，执政为民，想民众之所想，急民众之所急，逐步强化政府的公共服务职能，力所能及地为民众提供各种公共服务，努力构建服务型政府。三是努力构建民主协商型政府。参政议政的广度和深度是广大民众履行民主权利的重要途径，是检测一国民主程度的试金石。推进国家治理体系现代化，需要健全和完善选举制度，逐步提升直接选举的层次和范围，让广大人民群众的真实意愿能够顺畅地上升为国家意志。同时，各级政府机关在民主决策过程中还应尽可能与广大民众保持持续深入的沟通协调，更多地倾听民众的心声，主动接受广大民众的民主监督，从而努力构建民主协商型政府。

第二，推进国家治理体系现代化应该契合依法治国精髓。依法行政和依法治国是世界政治民主不可逆转的发展趋势。这就意味着，国家治理体系现代化必须符合依法治国和依法行政的法治精髓。

一是努力构建法治型政府。法治型政府与人治型政府相对应。目前，我国某些地区或某些政府机关，确实或多或少地存在人治型管理现象，这说明我国治理行为在一定程度上还存在滞后性和非理性，这与国家治理体系现代化背道而驰。国家治理体系现代化要求各级政府必须严格恪守“有法可依，有法必依”的法制方针，在管理过程中，时刻坚持以国家法律法规和党的方针路线为准绳，而不是以某些领导的个人意愿为依据，努力构建法治型政府。二是努力构建责任型政府。通常情况下，政府机关及其公务员需要向人民群众承担政治责任、行政责任、社会责任和道德责任等。根据民主代议制理论，政府机关的合法性来源于人民群众的授权，来源于人民群众的权力让渡，国家政府机关必须直接和间接地向人民群众承担政治责任；同时，政府机关如果在管理过程中侵犯了人民群众的合法权益，需要向人民群众承担行政责任；政府机关还应该为人民的生存权和发展权承担相应的社会托底责任；还应该肩负起代表社会公共利益、促进社会公平正义等道义责任，从而努力构建责任型政府。三是努力构建诚信政府。政府是否诚信将直接影响甚至决定着政府形象，决定着国家治理行为的效率，影响着国家治理目标。鉴于当前我国存在的某些政府诚信缺失问题，党和政府应该坚定信念，本着解放思想、实事求是的信念，开诚布公，公开透明，努力构建诚信政府。

第三，推进国家治理体系现代化应该契合高效廉洁精神。追求高效和廉洁，是推进国家治理体系现代化的双重目标，它要求政府在未来治理过程中要朝以下方向迈进。一是努力构建高效型政府。官僚气息弥漫、办事拖拉、效率低下等，长期被认为是政府部门的一大通病，未来需要我国构建高效型政府。高效型政府不仅意味着建设高效率的政府，而且还意味着建设高效能的政府。高效率的政府侧重于按政府投入与政府产出进行测算，这还远远不够，我们还得评估政府产出与人民群众的需求之间的契合程度。倘若不符合人民群众实际需要的政府产出，即便效率再高，也毫无价值。二是努力构建精简型政府。建立一个精干高效的精简型政府，不仅是马克思、恩格斯、列宁等马克思主义先驱的夙愿，也是毛泽东、邓小平等老一辈党和国家领导人的愿景，同时还是人类社会的必然发展趋势。我国不仅要注重精简政府的机构数量；也需要精简行政人员数量；更需要整合优化政府职能，妥善处理政府与市场、社会之间的权限边界，做到有所为、有所不为，努力构建精简的小政府。三是努力构建廉洁型政府。廉洁型政府是对政府机关和公务员队伍在道德方面提出的更高要求，一方面，要求行政人员在市场经济建设中培育防腐拒变的道德情操；另一方面，要求行政机关和行政人员杜绝奢靡浪费，厉行节约，提倡节俭，努力构建廉洁型政府。

四、构建国家治理体系现代化的评价标准

构建一套行之有效的评价标准，用于评判国家治理体系是否实现“现代化”，这是推进国家治理体系现代化的关键所在，也是其落脚点。俞可平认为，衡量一个国家的治理体系是否现代化，至少有五个标准：一是公共权力运行的制度化和规范化；二是民主化；三是法治；四是效率；五是协调[12]。很明显，这是从定性层面对国家治理体系现代化提出的一种颇具建设性的评价标准。笔者认为，仅有定性评价标准是不够的，还应该构建相应的定量评价指标，评判现代化应该要有一套定性评价标准与定量评估指标相结合的评判体系。

第一，构建国家治理体系现代化的定性评价标准。定性评价标准不一定非得事无巨细，也不可能面面俱到，它可以是相对抽象的定义或词汇。不过，定性评价标准应该兼具统领性和指导性，应该明确国家治理的目标导向，明确国家治理体系的建设主旨和基本要求，应该成为我国全面深化改革的重要指路明灯。一是推进国家治理现代化，必须契合国家治理的科学发展规律。契合科学的内在发展规律，是评判“现代化”的重要标准。马克思主义告诉我们，任何事物发展都具有其内在发展规律，国家治理与国家治理体系也不例外。“科学性”这一词语虽然非常宏观，也极为抽象；但它应该成为构建定性评价标准的重要指挥棒，“现代化”的定性评价标准一定要符合国家治理理念的内在科学发展规律。任何有悖于科学发展规律的评价标准，或许在短期内能够起到某些作用，但最终会被历史所抛弃。我们只有积极探寻国家治理体系现代化的发展规律，找出其内在发展的科学性，以便更加有针对性地构建科学合理的定性评价标准。二是推进国家治理现代化，应该顺应时代治理潮流。从20世纪80年代中期开始，英、美等发达资本主义国家先后推行新公共管理改革，积极探索国家治理的新路径（如治理主体多元化、行政职能市场化、行政权力分散化、公共服务社会化、政府治理网络化、治理手段多样化等），不仅获得很大成功，而且掀起了新一轮的世界行政改革潮流。在此宏大的世界改革背景下，我国应该主动顺应时代治理潮流，因地制宜地借鉴世界有益的治理理念、治理举措和治理方略，剔除糟粕，留存精华，为我所用。国家治理行为是一项兼具政治性、公共性和社会性的管理行为。虽然一国治理行为呈现显著的阶级特质，具有明显的政治性；但随着社会文明程度的逐步提高，国家治理行为的政治性功能逐渐淡化，而公共性和社会性等功能越来越凸显。从纯技术层面看，世界发达国家一些有益的治理理念和治理方略值得我国借鉴。

第二，制定国家治理体系现代化的量化评价指标。必要的量化评价指标，理应成为评判国家治理体系现代化的关键指标。诚然，制定相关量化考核评估指标的难度很大；但这并不应该成为否决出台量化评估指标的原因。新中国成立后，国家刚完成社会主义改造，就在1954年召开的第一届全国人民代表大会上提出了实现“四个现代化”的伟大设想，随后设计了“四个现代化”的评价指标。在后续的几十年中，国家不断地总结经验和汲取教训，并逐步健全完善“四个现代化”的评价指标体系。国家治理体系现代化亦是如此，我们不能奢求一开始就能设计和出台一套至善至美的量化评估指标体系，它应该是一个持续的、动态的完善过程，在国家治理的实践过程中，不断地得到修正和完善。在短期内，我国可以尝试围绕“效率”和“顾客满意度”等两个维度，构建相应的量化指标体系。一是构建效率评估指标。如政府部门或专门的评估机构可以设计质量指标、数量指标、费用指标、时效指标等，就其中的某一指标或多个指标进行量化评估。二是构建“顾客满意度”评估体系。我们运用目前较为成熟的顾客满意度评估体系，主要由广大人民群众来评估考核国家治理体系现代化的状况。相对而言，从政府部门和广大民众这两类评估主体对国家治理体系现代化进行考核评估，更具科学性和合理性。

五、结语

推进国家治理体系现代化并非遥不可及，但也不能一蹴而就，它应该是一个循序渐进的良性运行过程。从理论层面看，对推进国家治理体系现代化的理论逻辑进行解构，起到抛砖引玉之功效，促进学术界对该领域展开持续深入的学术探讨，促使该领域尽可能达成理论共识，从而为政府实践部门提供些许理论支撑和智力支持。从实践层面看，对推进国家治理体系现代化的行动逻辑进行解构，有助于政府实践部门了解和熟知整个现代化复杂系统工程的内在行动逻辑关系，了解和熟知每个发展阶段需要破解的实践难题，从而统一思想，坚定不移地推进国家治理体系现代化。

参考文献：

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[3]丁志刚.如何理解国家治理与国家治理体系[J].学术界，2014，（2）.

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[5]唐皇凤.中国国家治理体系现代化的路径选择[J].福建论坛（人文社会科学版），2014，（2）.

[6]俞可平.国家治理体系的内涵本质[J].理论导报，2014，（4）.

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[9]郑吉峰.国家治理体系的基本结构与层次[J].重庆社会科学，2014，（4）.

[10]陶希东.国家治理体系应包括五大基本内容[J].理论参考，2014，（2）.

[11]蓝志勇，魏明.现代国家治理体系：顶层设计、实践经验与复杂性[J].公共管理学报，2014，