关于农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实践与思考

马德华

（四川省泸州市龙马潭区农林局 农经站，四川 泸州 646000）

摘 要：2012年9月，龙马潭区作为先期试点县区开始了农村土地承包经营权确权登记工作。通过确权登记颁证，给农地办好“身份证”，给农民吃上定心丸，这是明晰土地承包经营权属、化解纷争的根本措施，对推动农村经济社会持续健康发展，具有十分重要的意义。

关键词：土地承包；确权登记；权属纠纷

中图分类号：F301.22 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）20-0051-02

一、龙马潭区确权登记颁证工作概况

龙马潭区幅员面积约334平方公里，辖12个乡镇街，其中农业乡镇9个，农业村（社区）64个，是泸州市的主城区之一。截至2015年5月，全区农村土地确权工作完成了新建机房并搭建涵盖区、乡镇二级的农村土地承包信息数据库和农村土地承包经营权确权管理信息系统平台工作；同时区域内 57个村（社区）全面开展了确权登记工作，完成确权登记外业调查的村民小组1 246个，占可开展土地确权村民小组数的97%。其中，确权到农户的村民小组1 012个，进行集体登记的村民小组234个。全区已完成确权公示的村民小组共1 002个，占可公示村民小组数的80.42%。现正对已完成确权公示的乡镇开展颁证前到户核对、完善土地承包合同及登记簿资料工作。龙马潭区农村土地确权登记工作开展近3年，虽然取得了阶段性的工作成效，但也存在不少问题。

二、龙马潭区确权登记颁证工作存在问题

（一）涉及规划区频繁征占地，镇、村干部有顾虑

区内的鱼塘、安宁、罗汉、石洞等乡镇地处城郊，近年来随着城镇化建设发展，征占地较频繁。确权登记颁证后，农民的土地承包经营权必然较以前更加完善、清晰，农民真正实现对土地承包经营权物权化管理，也为农民维护土地承包合法权益提供了原始依据和物权保障。鉴于此，涉及规划区范围的镇、村、组干部对确权登记颁证工作都有顾虑，担心确权后对今后征地工作带来困扰。

（二）历史遗留问题同法律法规对确权颁证的约束冲突

二轮土地承包以来，留下了较多遗留问题，如部分村组违背《农村土地承包法》的规定，仍按“增人增地、减人减地”的村规民约老办法调整承包地；如有的农户因进城务工或不愿承担农税提留，二包时自愿将承包地退回村民小组的在本次确权工作中又想要回原承包地；二包到户时习惯面积差异过大，不同意按每户实测面积确权颁证到户，要求按人均面积确权颁证，多出的实测土地面积要登记给集体等问题。面对这些纷繁复杂的具体问题，需要村、组干部按照法律法规和有关政策向农户作大量深入细致的协调工作。但在实践中，有些负责此项工作的村组干部，甚至是镇干部，没有按要求做足工作，导致技术作业公司人员迟迟不能进场，或是进场后由于农户不认可做了很多无用功。

（三）人地矛盾十分突出，多次征地后需作相应调整

该区二包时村民小组1 455个，随着城镇化发展建设，后续有86个原村民小组被统征。因城市规划建设涉及多次部分征占地的村民小组更多，人地矛盾十分突出。很多村组存在因多次征占地导致农户人地不均要求调整土地后再确权（如石洞镇河咀村、特兴镇奎丰村）；征占地的村民小组中存在部分人要确权，部分人不愿确权，意见分歧大，协调工作做起来很困难；自己掏钱购买养老保险就地农转非的要求确权而不被其他村民认可等问题。这给确权工作全面推进带来较大难度。

（四）外出人员多，土地权属确认很难及时落实

从村、组反映的情况看，很多村民小组有近1/4农户举家外出，部分村民小组有半数以上农户举家外出，户主常年不在家，无法联系，无法处理；在家的大多为老人，他们中有的不识字，有的岁数太大，导致原承包地的指认、公示确认找不到人签字，有的甚至无法联系到人。

（五）委托他人指界有出入，公示不认可

从部分已进行确权公示的村组了解到，一些外出打工的农户图省事，在组长通知到场指界时，随便委托他人代指自己的承包地。因委托人对土地四至界限不明确而指认错误，公示时农户才发现有问题，于是要求作业公司人员重新勘界。

三、龙马潭区确权登记颁证工作实践探索

（一）关于共有人问题

确权工作开展前，一般认为以承包农户二包时的承包地人员或现拥有承包地的人员确定为共有人应比较合乎民意。按照 “三个阶段、九步工作法”，龙马潭区在第一阶段的动员培训时，通过深入试点村组宣传发现，由于本区很多乡镇地处城郊，优势明显，土地潜在收益大；同时，由于人多地少的客观现状，人地矛盾十分突出。表现出来就是很多家庭二包以来都存在新增人口无地的现象，而讨论只将有地人员确为共有人，立即有相当部分农户明显抱有抵触情绪。经广泛征求承包农户的意愿，再结合各村群众大会和议事会反馈回来的意见，龙马潭区及时调整，统一按“农业家庭户为单位，其共有人为该家庭现有的全部人员。即家庭现有人员中，不管是否在二轮承包时划有承包地均为该家庭土地承包经营权 的共有人。”这样一调整便消除了很多农户心中的隐忧，积极配合工作组人员，提供自己的户籍信息资料。

（二）关于离异妇女承包地权属问题

实践中常常会遇到此类问题。诸如，妇女离婚后嫁到另一个村去了，现在新居住地没有分到地，原来在夫家有承包地，现在想要叫夫家分一份承包地给她，夫家又不同意签分户协议，也不明确具体地块，乡镇、村组不好操作。为此，龙马潭区一方面组织人员到乡镇、村组进行相关政策宣讲，结合实例，再次普及土地承包法，对个别涉例群众晓之以理，推心置腹摆道理，直陈侵害妇女权益的利害关系。另一方面，出台指导性处理意见提供给开展土地确权的镇、村、组工作人员参考。即离婚后再婚的，其户口已迁出本集体经济组织又在新居住地的集体经济组织分得了承包地的，原集体经济组织应当收回原承包地；如果在新居住地的集体经济组织未分得承包地的，除本人自愿放弃承包地外，原集体经济组织不得收回其承包地，并依法进行登记发证。承包期内，农户夫妻离婚，双方办理了户口分割手续，要求分割承包地的，只要离去方户口未迁入设区的市转为非农业户口的，应准许办理承包地分割手续，发包方按分割后的承包地进行登记发证。endprint

（三）关于历史遗留纠纷问题

农村土地承包经营权确权登记颁证，让广大农民认识到了土地的价值，由此而来的矛盾纠纷上访不断增多并呈上升的趋势。很多乡镇都存在这样的历史遗留问题：在土地承包法实施以前，因提留农税高，个别农户为了不交提留统筹，把地交回集体（没有书面申请的）。现在开展确权颁证工作了，农户便说村民小组在他不知道的情况下强行收了他的地，要求索回原承包地并确权。针对此种情况，为不激化矛盾，龙马潭区仍是从两方面做工作：一方面抓政策法规宣传；另一方面调动村民小组议事会的主观能动性，由他们充分讨论形成议事会决议，再来妥善处理此种纠纷。个别涉及农户在议事会成员还原的事实真相面前，最后接受了议事会决议，不再上访。龙马潭区工作指导组结合本次确权中发生的诸如此类的纠纷上访例子，向各乡镇、村（社区）干部现身说法，指出“不按要求召开土地确权村民会议、将承包地直接进行集体土地登记”，就等于给今后工作埋下了隐患。它将给后续经办此业务的工作人员带来极大困扰。通过耐心讲解，使先前对土地确权工作抱消级想法的乡镇、村（社区）干部的思想有了较大转变。

（四）流转土地权属问题

在实践中发现，有些农户由于在外打工或经商的原因，无力耕种自己的承包地，而有人愿意来流转土地进行规模经营，本是两全其美的事，但部分农户出于顾虑，宁愿让地闲置，也不进行流转，给流转经营者带来了新的担忧。为此，龙马潭区专门就自愿整社或整村土地全部流转的问题出台指导性意见：整社或整村进行的土地流转一般都是租赁或入股形式，发包方和承包方的承包关系不变，应按照流转前的承包经营情况予以确权。吃了定心丸，农户敢于流转，也敢于规模经营了。

四、规范推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作的建议

（一）高度重视，加强领导

农村土地承包经营权确权登记工作是一项政策性强、工作量极大的全新工作，是新形势下稳定农村土地制度、促进规模经营、化解农村社会矛盾的基础工作。没有各级党委、政府的高度重视和统一领导，没有各相关部门的配合支持是难以完成的。

（二）夯实细节，减少纠纷

农村土地承包经营权确权登记颁证不仅是对现有土地承包关系的巩固和完善，还是强化农民对承包地的占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能等各项财产权利的有效实现途径，是一项关乎农民切身利益的民生工程。这就要求确权颁证工作必须做细做实才能最大程度减少纷争，得到农户的认可。从实践情况出发，建议：（1）作为实施主体的县区主要应做好确权相关法律法规政策方面的宣传、指导、咨询服务。（2）负责土地确权的镇、村干部应准确理解和把握政策界限，面对面向群众作好解释，打消个别群众的心结，妥善解决工作中出现的矛盾纠纷。（3）提高农户的主观能动性，积极参与确权颁证工作。这是有力推动工作进展，也是较大程度避免未来产生纠纷隐患的关键。（4）档案管理与确权工作同步推进。农村土地承包经营权确权登记档案是确权登记工作过程形成的原始记录，是调处农村土地承包经营权纠纷、依法维护农民土地承包权益的原始依据。作为农村土地承包经营权确权登记工作的重要部分，镇、村（社区）要高度重视档案资料收集、整理工作。对于因涉及国家征占地的原因和农户自愿要求将土地登记为集体的或者自愿不确权的，各乡镇、村（社区）要收集好相关的第一手原始印证材料，以便统一归档保存。从目前的情况看，大部分乡镇还需进一步完善。

（三）运用成果，促进规范

以本次农村土地确权登记为契机，根据登记过程中形成的影像、图表和文字等材料成果，按照统一的标准建立农村土地承包信息数据库和农村土地承包管理信息系统，实现农村土地承包管理信息化。积极探索多种形式的土地流转方式，强化农村土地流转规范化管理。加快农业适度规模经营，推进城乡统筹发展。

总之，农村土地承包经营权确权登记颁证是一项不能一蹴而就的工作，必须夯实基础，才能真正做到确实权，颁铁证。

参考文献：

[1] 农业部办公厅关于印发《农村土地承包经营权登记试点工作规程（试行）》的通知，农办经[2012]19号.

[责任编辑 仲 琪]endprint