黑龙江省农地制度存在的缺陷及对策建议

沈洪涛　西宝　梁雪峰

摘 要：2015年，为了在经济发展新常态下实现中国农业农村的新发展，中央一号文件从加快转变农业发展方式、深入推进新农村建设、全面深化农村改革等方面，对农业农村工作进行了安排部署，提出“推进农村集体产权制度改革农地制度作为一项最基础性的制度安排，从根本上改善农业经济的效率和农民收入水平。通过对黑龙江省现行农地制度进行深入研究，分析农地产权制度、经营制度、流转制度以及征地制度等方面存在的一些缺陷，最后提出完善黑龙江省农地制度的一些对策建议。

关键词：农地制度；政策缺陷；改革建议

中图分类号：F3 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）20-0049-02

2015年，如何在经济发展新常态下实现中国农业农村的新发展，中央一号文件从加快转变农业发展方式、深入推进新农村建设、全面深化农村改革等方面，对农业农村工作进行了安排部署，提出“推进农村集体产权制度改革。对土地等资源性资产，重点是抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作，扩大整省推进试点范围，总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围。稳步推进农村土地制度改革试点。在确保土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的前提下，分类实施农村土地征收、集体经营性建设用地入市及宅基地制度改革试点。”黑龙江省作为农业大省，是中国重要的商品粮生产基地，在保障全国粮食安全方面占据重要位置。2013年，国务院批复了《黑龙江省“两大平原”现代农业综合配套改革试验总体方案》，要求以转变农业发展方式为主线，以提高农业综合生产能力和农民收入为目标。主动适应经济发展新常态，加快转变农业发展方式，促进农民增收，农地制度改革是核心议题之一。

一、黑龙江省现行农地制度的主要缺陷

（一）农地所有权模糊

我国的农地制度主要包括产权制度、经营制度、流转制度，其中产权制度是核心。农地产权制度主要表现为集体所有权制度和集体成员的承包经营权制度两个方而。虽然我国《土地管理法》明确规定了农村土地属于农民集体所有，由村集体经济组织或村民委员会经营和管理，但究竟由乡集体、村集体还是村民小组组织代表农民集体难以确定[1]85-87

。而民法则在第74条规定集体土地有两个层次的权属主体，即乡农民集体和行政村集体。可见，乡、行政村、村民小组3个不同层级的集体在土地权属上的法律界定并不十分清晰，尤其是村民小组的土地权利。产权主体的不明晰使得代表农民群体利益的集体经济组织同其他组织进行谈判的能力进一步弱化，往往会使农民的土地财产权益得不到保障。就集体土地权能本身来看，现今我国农民并未对集体土地拥有真正的处分权，最终处分农民集体土地所有权的权利实际由国家掌控[2]80

。此外，省份不同，耕地在行政村和村民小组之间的分配比例也不同，比如华北地区的耕地主要要归行政村所有，而黑龙江省的耕地主要归村民小组所有。

（二）农地经营使用权不稳定

农地所有权制度的模糊性也导致了农户通过承包而获得的集体土地经营使用权的不确定。目前我国农地使用权的广度没有法律定义，农地承包经营权实际上只是一种耕种权，虽然一些法规条文规定了农民的土地可以在发包方同意的情况下允许土地使用权依法有偿转让，但这种权利在实践中却受到严格的限制，一般情况下，农村集体是不能处置或买卖农地的，而是先由地方政府征用之后（农地由农村集体所有转变为国家所有），再由地方政府在市场上将土地出售给土地使用者，这就导致了土地使用上的随意性。由于农地承包经营权产生于承包关系，凭借承包合同和以合同为依据而发放的承包经营权证来公示和证明。所以承包合同的签订情况、承包经营权证的发放情况决定着承包经营权的效力和稳定性。从2012年土地承包经营权证的发放情况看，一般省份的承包土地发证率都在90%以上，海南省甚至达到了100%，而黑龙江省只有86.25%。农地使用权的不稳定使农户无法形成稳定的预期，使用权的起点和期限不明确导致了农户在承包期内掠夺式经营等短期化行为，而集体则由于所有权的弱化无法对农地合理利用进行有效管理和服务。

（三）农地流转制度不完善

我国农地流转事实上是农地使用权的流转，更严格意义上说应该是农地的承包经营权流转，其含义是拥有农地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，也即保留承包权，转让使用权。目前，黑龙江省农村土地流转的制度建设还在推进中，许多地方尚未建立农村土地流转的管理机构和市场化的中介组织，农村土地流转基本上是在一种信息不对称的双边垄断市场中运行，此种状况严重制约着农村土地流转的有序进行，流转纠纷成为普遍现象。黑龙江省统计局发布的统计数据显示，2009年全省共有123.797 0万农户参与了农村土地流转，所占比重为29.6%，在黑龙江省的13个地区中仅有3个地区达到40%以上，也就是说，在流转比例较高的地区仍有60%以上的耕地还保持传统的农户分散经营状态。该省农地流转存在的主要问题有：一是从土地流转角度看，农民拥有的经营权不完整，财产权能较弱。首先，土地的转让权受限，农地仅能够在农业用途范围内进行转让；其次，农民的承包经营权受到其社区成员身份的限制，当农户转为城市户口迁入城市社区时就要将承包地还给集体，不再拥有承包经营权；再次，由于社区并没有固定的边界，社区成员经常的变动，农民的土地承包经营权的排他性较弱；最后，农地的抵押权和继承权缺失，《担保法》明确规定耕地、宅基地、自留地等是不得作为抵押的财产，而现行法律中并没有明确规定土地承包经营权可以继承。二是土地经营权所存在的问题还导致土地流转价格低。现阶段，我国还未能赋予农民长期而稳定的土地使用权，土地频繁性的调整一方面使得土地经营权无法持续性地流转，缩短流转年限，另一方面会降低土地收益，影响土地价格。由于土地承包经营权流转市场的缺失，土地无法按照市场价格流转，价格往往远低于市场；农地流转缺乏有效的引导和管理，大部分是农户间自发进行的流转；出于对农民承包地财产权益的保护，大部分农民仅愿进行短期流转；虽然企业付给的租金较高，但由于要求的流转期限较长，农民很少将土地流转给企业。endprint

（四）城市化过程中农地征用问题严重化

20世纪90年代中期以来，随着城市化进程加速和城市土地出让市场化，地方政府通过扩大农地转非农地的规模以增加预算外财源的动机和行为有增无减。特别是地方政府出于在区域竞争中突出政绩的需要，过度扩张城市，建设各类开发区，不断加大土地征用和供给规模。各地普遍采取征地后一次性支付补偿金的方式，然后让农民自谋职业。由于补偿金偏低，加上在城市就业上存在明显的劣势，引起了大量农民失地、失业和社会不稳定的现象。

二、完善黑龙江省农地制度的政策建议

（一）明确集体土地产权主体

土地制度变革的目标及方向上，应坚持“以民为本”、“地权归农”，保护农民土地权利的基本原则。从当前黑龙江省经济社会发展阶段来看，在现有格局不变的前提下，按照现代产权理论，将现行农地的财产权松绑，构建一个以集体土地所有权、农户承包权、农地经营权三权分离为主要内容的农地财产权新框架。明确集体土地所有权，稳定农户土地承包权并使之物权化，保护农户的土地经营使用权利，确保农地财产权各方法律关系清晰、权利与义务对等。做好确权登记工作，开展农村承包地、宅基地和房屋的确权、颁证、登记，赋予农民“三权三证”。土地确权应广泛吸纳农民参与，由相关村民共同决定某块地的归属并由相关村民签字认可，然后再由政府发证并绘制相应图表，从而保证证实相符。除土地确权外，农民土地股份合作制也是明晰土地产权的一种形式，农民将其土地折量入股，土地的使用权和处分权由集体经济组织行使，农民拥有土地收益权。由于农民拥有的股份是明确的，其享有的附于股份上的收益也是明确的[3]4-10。

（二）赋予农民完整的土地财产权

赋予农民更多财产权利主要包括两个方面，一是赋予农民更加充分而稳定的土地承包经营权，二是赋予农民更加完整的宅基地和集体建设用地使用权。对于承包地，应将“永佃制”作为其物权化改革方向，在稳定的承包经营权上进一步给予农地继承权。从法律上应明确规定国家、集体、农民对农地转为非农用地的增值收益占有比例，对于宅基地和集体建设用地最主要的就是取消法律中对其流转的限制，赋予其占有、使用、收益、转让、抵押的完整权利。

（三）建立健全土地产权交易市场，探索多种土地财产权的实现形式

农民的土地财产权益需要通过土地产权的交易实现，在赋予农民完整的土地财产权利的基础上，还需积极探索农民土地财产权有效的实现形式。政府部门应在稳定土地家庭承包责任制的基础上，完善土地承包经营权流转市场，逐步形成土地流转的市场竞价机制。建立规范的农村土地流转程序，加强流转过程管理。搭建交易平台，发展土地流转市场的中介机构，充分利用政府行政资源，建立完善县、乡、村三级土地流转服务平台。加强农村土地承包经营权流转的规范化管理，健全农村土地流转的程序机制、价格评估机制以及风险防控机制。要使农民土地财产权得以实现，还需推动农村集体建设用地直接入市，建立城乡统一的建设用地市场。准许城市化地区内的宅基地进入市场，在农村地区，可让宅基地在农村内部、集体经济组织成员间进行交易[4]31

。在扩展农民土地承包经营权的基础上，还可进行宅基地使用权抵押贷款试点。宅基地和房屋使用权的抵押可以使农民拥有的财产变现，增加其财产性收入[5]7-8

。金融管理部门应制定集体建设用地抵押融资办法，鼓励金融机构在农村开展抵押融资试点。为防范和降低抵押融资风险，抵押可采取“机构或资金担保+土地承包经营权或宅基地使用权抵押”模式。

（四）推进征地制度改革，大幅提高被征地农民收入

征地制度改革，一是要明确征地范围。国家所征土地应严格限制在“公益性”用地范围之内，可以通过制定《公共利益征地否定式目录》来界定土地用途的公益性（下转57页）（上接50页）与非公益性，而对于“非公益性”用地应打破现有征地制度框架，允许集体土地入市，通过市场机制来解决。二是要完善土地征用程序，提高补偿标准。征用土地必须由政府部门批准，获得征用许可证，并赋予农民知情权、监督权和申诉权，让农民参与土地征用的全过程，还要逐步建立起协调征地补偿争议的机制。同时，要提高补偿标准，改进征地补偿方式。建立以市场价格为依据的征地补偿体系，以公开的市场价格对失地农民进行补偿[6]107-108

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参考文献：

[1] 高宏伟.农村土地使用制度现状、问题与方向[J].河北经贸大学学报，2013，（9）.

[2] 冀县卿，钱忠好.论我国征地制度改革与农地产权制度重构[J].农业经济问题，2007，（12）.

[3] 郭晓鸣.中国农村土地制度改革：需求、困境与发展态势[J].中国农村经济，2011，（2）.

[4] 刘守英.最需要突破的就是宅基地制度[J].发展，2013，（10）.

[5] 厉以宁.缩小城乡收入差距促进社会安定和谐[J].北京大学学报，2013，（1）.

[6] 汪政杰.让土地成为农民财产性收入的主要来源[J].法制与经济，2008，（9）.

[责任编辑 杜 娟]endprint