水资源权属管理改革形势下水权确权登记制度研究

田贵良+丁月梅

摘要 水资源作为一种公共资源，由于其产权制度的不明晰，导致水资源的利用效率低下，污染和浪费现象严重，水环境形势严峻，水资源权属管理制度亟需改革。水资源权属管理应该重点关注水资源的使用权，包括取水权、农村集体经济组织水使用权、少量用水权和应急用水权。水资源确权登记是水资源权属管理改革中的基础和根本环节。文章通过演化博弈模型构建用水户之间的复制动态和进化稳定策略，论证建立水资源确权登记制度的理论支撑，结果表明一个区域内取水量越小，采取超额取水策略的用水户比例越大，当采取超额取水策略的用水户比例较高时，区域内各个用水户的期望收益和整体期望收益都较低，极易造成水资源使用过程中的用水矛盾冲突，而用水户采取限额取水策略能够增加总体的期望收益。本文明确了水资源产权确权与登记制度的主要含义，重点研究了水资源确权登记的范围包括取水权和农村集体经济组织水使用权，并在此基础上明确了取水权和用水权的确权主体和确权内容、水权确权登记的机关、确权和登记的具体程序，提出水资源确权在整个确权登记过程处于主导地位，而登记是取水权交易的前提条件，在此基础上提出对当前取水许可制度进行改革，按照产权制度的要求，强化水权的权属管理和水权的法律保护。据此，本文提出中央机构应与地方政府相互配合，明确分工，密切结合实际，做好水资源确权登记工作，改善水资源权属管理混乱的现状，加快水资源权属管理改革。

关键词 水资源；产权制度；水权；确权登记；演化博弈

中图分类号 F062.1 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2016）11-0090-08 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.11.012

十八届三中全会提出对自然资源和生态空间进行确权登记，形成归属清晰、权责明确的自然资源资产产权制度。由此看来建立健全自然資源资产产权制度已上升为国家层面高度重视的问题，明确的自然资源产权制度有利于促进自然资源的优化配置，推进生态文明体制改革。由于水资源具有公共物品的属性，导致水资源陷入“公共地悲剧”。许多地区的水资源被过度使用甚至严重污染，水环境形势严峻，水资源的短缺和浪费现象严重，利用效率低下。由于水资源的稀缺性，如果没有清晰的界定水资源的产权问题，必然会产生许多外部性问题，产权制度能够激励人们通过交易将外部性问题内在化[1]。合理的产权制度有助于水资源使用者发挥市场作用更高效率地配置水资源，充分利用和挖掘水资源的价值，提高用水者的用水效率。产权是经济学意义上的一个概念，最早由经济学家科斯阐述“科斯定理”时提到，但科斯本人对“产权”的概念并没有给出准确的解释，经济学家在后续关于产权制度的研究中对产权的概念颇有争论，没有达成共识。在资源管理中，出于资源管理的需要，我们认为产权的概念更类似于财产权[2]。财产权泛指具有财产性价值的权利，包括物权、债权和知识产权，其中物权包括所有权、用益物权（如取水权）和担保物权（如抵押权），因此我们从财产权的角度来理解产权的概念。在水资源权属管理领域，水资源属于国家所有，因此水资源权属管理更应该关注水资源的使用权，水资源的使用权包括取水权、农村集体经济组织水使用权、少量用水权和应急用水权。

1 水资源权属管理的现状和存在的问题

1.1 水资源权属管理的现状

在实行最严格水资源管理制度下，各省区严格控制水资源消耗总量实行水资源的宏观配置。各省区采取自上而下分水的方法，依据黄河、黑河等水量分配方案，逐步解决了许多长期存在的水事纠纷和用水矛盾问题。分水方案的实施，对生态环境的改善也大有好处。现阶段中国实行取水许可制度，国务院于2006年颁布实施的《取水许可与水资源费征收管理条例》中对单位或个人申请领取取水许可证并缴纳水资源费的情形做了明确规定，各级水行政主管部门实行分级管理，并负责日常监督工作，在最严格水资源管理制度下，严格把关取水许可审批。取水许可制度的实施对水资源的合理配置、促进计划取水和节约用水、提高全民节水意识起到十分重要的影响。现行的一系列水资源管理措施，对于提高水资源的利用效率和效益，促进水资源权属管理改革具有基础性的意义。

1.2 水资源权属管理存在的问题

水资源权属管理体制不健全，水资源产权界定不清晰，水权交易难以有序开展。水资源特殊的流动性、流域性以及水量的季节性决定了水资源的权属管理比其他资源更为复杂。水量分配方案虽然在黄河等一些重要江河得到有效落实，但并未全面开展，尤其是跨省区的河流，加上不少分水方案的制度建设相对薄弱，由此造成水资源使用权的边界模糊不清。由于水资源的资源属性，南北地区差异、季节性差异等因素导致水量分配方案的分水依据还可能与取水许可的水量界定的基础不同，因此水量分配与取水许可存在着不够衔接的问题。

取水许可是在总量控制的基础上开展的，但仅有少数地区确定了取水许可总量控制指标，给取水许可制度的实施带来一定的困难，这一定程度上归咎于水资源管理能力的薄弱。部分流域和地区缺乏对取水许可制度实施的规范操作，容易出现漏发、重发、错发取水许可证的情况。受长期计划经济体制的影响，中国的水资源权属管理体制一直依赖于行政手段，而忽略了市场机制的运用。取水许可制度作为水资源权属管理的一项重要制度，其实质上属于水资源分配的行政许可，在取水范围的界定上缺乏比较明确的法律效力。领取取水许可证的取水户不能真正意义上把水资源看做一种资产，按照产权的理论，把水权看做财产权的一部分。

2 基于演化博弈的水资源确权的现实需求

农业是第一大用水户，农业用水甚至达到全国总用水量的近70%。工业用水成为用水量增长最快的部门，未来十年工业用水量要比十年前增长一倍多[3]。农业用水和工业用水在总用水量中所占比重较大，因此本文主要通过生产用水的用水户（农业用水和工业用水）之间的演化博弈，来分析用水户之间的复制动态和进化稳定策略。

演化博弈理论突破传统博弈理论认为参与人是完全理性的假定，认为参与人是有限理性的[4]。在自然资源资产产权制度下，水资源产权主体必然是有限理性的，经济主体的行为方式受到有限理性的影响。由于生产用水的用水户的数目众多，在有限理性的假设前提下，参与人在博弈的开始阶段往往找不到最优理性策略，而是在反复博弈的过程中不断学习、调整，直到选择最优策略，因此演化博弈理论是一个动态调整的过程[5]。演化博弈的核心思想是进化稳定策略（ESS）和复制动态，下面我们通过演化博弈模型构建用水户之间的复制动态和进化稳定策略，以此论证开展水资源确权登记的理论支撑。

2.3 模型分析

在用水户之间的取水策略博弈中，我们得到x*3=αQmax-c-α（qE1+2qN1）α（qE1-qN1）为进化稳定策略。在实际取水活动中，采取超额取水策略的用水户所占比例x越小，過度取水活动对水环境所造成的压力越小。从式子里可以看出x*3与区域内最大可取水量Qmax的值成正比，与每单位取水成本c的值成反比。区域内最大可取水总量Qmax越小，用水户会更倾向于采取限额取水策略，采取超额取水策略的用水户比例越小，而每单位取水成本c越大，用水户的取水量也会越小，相应的采取超额取水策略的用水户也会越少。

假定某区域内最大可取水总量Qmax=35万m3，取水成本c=0.8元/m3，每单位取水量对取水收益的边际负影响α=1.5。在qE1和qN1变动的情况下，比较分析采取超额取水策略博弈方的期望收益u1和采取限额取水策略博弈方的期望收益u2以及群体平均收益u的数值。

用水户之间的复制动态和演化稳定策略表明，在某区域最大可取水总量以及单位取水成本分别趋于稳定数值的情况下，该区域内采取限额取水策略的用户比例将达到一个不变的稳定状态。由表2可知，某个区域内，取水量越小，采取超额取水策略的用水户比例越大。当一个区域内群体采取超额取水策略的用水户比例较高时，整个区域内各个用水户的期望收益和群体期望收益都较低，容易造成水资源使用过程中的用水矛盾冲突和用水效率低下。采取限额取水策略则能够增加总体的期望收益，缓解用水冲突，提高用水效率。

用水户采取限额取水策略首先应该明确个人或单位取水量的阈值，即哪些水是在取水范围内的，多少水量是个人或者单位能够取用的最大水量，这就需要对水权这一概念有一个明确的界定。在充分界定水权的基础上，对水资源的使用权进行确权登记，通过水资源权属管理改革，落实每一个用水户的用水权利，提高水资源的利用效率，避免水资源的过度开采和利用。另外，在水权确权登记的基础之上，水权的交易机制为采取超额取水策略而获得更大收益的用水户提供了很好的解决途径，从而使水资源的使用效率达到最优。

在当前倡导资源权属管理的改革形势下，我们认为水资源权属管理当前要做好两件事：第一是做好水权的确权工作；第二是培育水资源权属市场。这两者不可分割，循序递进。做好水权确权工作，是培育水资源权属市场的基础和前提，培育一个健全完善的水资源权属市场需要水资源产权制度的明晰。现有的取水许可制度是开展水权确权登记工作的基础。目前，中国在水权确权登记方面的工作尚处于探索阶段。2014年7月，水利部提出在内蒙古、江西、河南、湖北、广东、甘肃和宁夏7个省区开展水权试点工作，试点工作重点围绕水资源使用权确权登记、开展水权交易流转和开展水权制度建设三项内容开展，其中宁夏、江西、湖北三个地区试开展水资源使用权确权登记[10]。目前，水权确权登记工作在试点地区刚刚开展，还没有在全国范围内大面积的推广，因此，水资源权属管理改革形势下水资源确权登记制度还有待进一步的研究和设计。

3 水资源确权登记的制度设计

建立水资源产权确权登记制度能够明晰水资源产权，为水资源产权的流转创造前提条件，是建立水权交易机制的前提，同时也是水资源权属管理改革的一项重要举措。确权登记制度能够最大限度的保护水资源，促进水资源最优化的利用，有效的提高用水效率以及水资源配置效率，实现水资源的可持续利用，防止“公地悲剧”的重演。

水资源产权的确权与登记制度主要是对水资源产权体系中的诸种权利形态及其归属做出明确的界定和制度安排，包括水资源权利所属的主体以及对水资源产权体系各种权利的分割或分配[11]。确权即对权利的查明及认可。水资源产权的确权是指水行政主管部门作为水资源国家所有权的行使者，对水的用益物权能否设立及各项权能、权利期限、权利限制等内容，通过审查予以确认的过程。在整个确权登记流程中，确权处于主导地位。只有首先通过确权，相关权利才能具备成立的前提基础。登记是国家对权力的形式认可。水资源产权的登记是指水行政主管部门对通过确权程序予以审查确认的水资源用益物权在形式上予以认可并向社会公示的程序。取水权通过登记取得公示是取水权交易的前提条件，同时登记公示也是取水权取得优先位序的重要依据。确权登记的具体内容涉及水资源确权与登记的范围、主体、登记机关、程序等。

3.1 确权登记的范围

准确界定水权确权登记的范围是水权确权登记制度的核心，也是开展水权确权登记工作的逻辑前提。水资源的使用权主要包括取水权、农村集体经济组织水使用权、少量用水权和应急用水权。对于少量用水权和应急用水权，使用取水许可制度并进行确权登记并不合理，按照规定用水户或用水单位在少量用水和应急用水的情形下可直接取水。因此，我们认为，水权确权登记的范围主要包括取水权和农村集体经济组织水使用权。

（1）取水权。

明确取水权的性质是水权确权登记的前提和基础。取水权派生于民法意义上水资源的所有权，实质意义上是水资源用益物权，因此必须从物权的角度去看待取水权的性质[12]。取水权体系不仅包括工业用水权、农业用水权、市政用水权等耗水性的水资源使用权，还包括非耗水性的水力发电用水权。

（2）农村集体经济组织水使用权。

《水法》第3条规定了农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各农村集体经济组织使用。《取水许可和水资源费征收管理条例》规定了包括农村集体经济组织水使用权等五种不需要领取取水许可证、直接享有取用水权利的情形，但水行政管理部门有必要对农村集体经济组织的水使用权颁发用水权证。在颁发用水权证后，农村集体经济组织中的成员在使用水库水塘中的水时能够注意节制，避免水资源耗量过大、过度浪费的情况发生，一定程度上减少由此带来的外部影响。

3.2 水权确权登记的主体

3.2.1 取水权人的确定

取水权是《水法》和《物权法》所明确规定的一项权利，根据《水法》的规定，取水权是伴随着取水许可制度的实施而诞生的，与取水许可制度关系密切。当取水许可决定做出时，取水权的内容及其权利主体也就确定了，因而水行政主管部门开展水资源确权登记制度，应与完善取水许可制度结合起来。但取水权确权登记制度独立于取水许可制度的價值在于通过确权登记，取水权具有了明确的财产权价值，可通过转让、租赁、抵押甚至是入股的方式流转，这是取水许可制度所不能覆盖的内容。取水权确权登记在确权程序、方式上，基本可以套用现行的取水许可流程，但在确权登记的效力方面，应通过颁发取水权证的形式赋予取水权人以相应的民事权利，这也是取水权证区别于取水许可证的重要之处。

对城镇用水确权，主要包括对城镇工业用水和城镇生活用水的确权。城镇工业用水主要用作企业的原料用水、产品处理用水、锅炉用水和冷却用水等等，因此工业用水取水权的确权主体应该是工业企业；而城镇生活用水的主要供水来源是自来水厂，因而确权主体应该是自来水厂。生态环境用水的使用主要是为了生态环境修复和维护生态环境现状，包括城镇河湖生态、市政绿化、环境卫生等用水。河湖生态的补水主体一般是水利部门，城市内部湖泊的补水主体一般是市政部门或湖泊经营部门，而环境卫生的用水主体主要是环保部门，因此应根据生态环境用水的不同用水途径，将生态环境用水的取水权分别确权给水利部门、市政部门、湖泊经营部门、环保部门等。农村农业（农林牧渔）用水包括灌溉和农村牲畜的用水等，应把农业用水的取水权确权给每个农户。对于采用地下水的情形，除部分生活用水和工业用水取用地下水外，地下水还主要用于农村的机井或农业灌溉等，因此应把地下水的取水权确权到具体的用水户或用水单位。

3.2.2 用水权人的确定

农村集体经济组织水使用权的主体应为集体经济组织中的农户或农民个人。由于一般情况下农村集体经济组织的水塘和水库分布较散并且涉及的地域范围较广，加上农村集体经济组织的成员数目众多，针对集体经济组织中每一个农户取用水的行为进行确权花费成本高并且工作繁琐，较好的方法是考虑在农村集体经济组织的组织层面上开展用水权的确权工作，把某一农村集体经济组织当做一个独立的用水权主体，对其用水权进行确权和登记，统一对其发放用水权证，而隶属于该集体经济组织的农户和农民则共享这一用水权。

表3从水权的确权范围和确权内容方面对相应的确权主体做了具体说明。

3.3 水权确权登记的机关及程序

水权确权登记的机关可以是区域政府或者是水行政主管部门，确权登记的主要内容是取水权的确权登记。根据最严格水资源管理制度下用水总量红线控制指标，取水权初始分配可采用“流域——省——县——用水户”的水权分配模式，各地区水行政主管部门可制定年度水资源使用权配置方案，将水权水量逐级分配给取用水户。确认取用水户的取水权，应当符合国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定。

取水权的确权登记程序包括确权与登记两个环节。取水权的确权程序即取水许可制度的实施程序。而对取水权的登记，目前没有现成的规则可循，需要根据《物权法》的框架规定设立完整的登记公示程序。

3.3.1 确权程序

取水权的确权，是指国家通过实施取水许可制度，对取水权能否设立、取水权的权能、权利期限、权利行使的限制因素等内容进行审查和确认的过程。可见，取水权的确权必须依赖取水许可制度的实施，现有取水许可制度的实施程序是构建取水权确权程序的基础和前提。因此，取水权确权程序的构建应当以现行立法规定的体制为基础，而不适合另起炉灶，否则会引起法律适用的冲突，给水资源管理部门适用法律和权利申请人提出申请带来不必要的麻烦。

取水权的具体确权程序如下：

（1）取水许可申请。取水权的确权申请即取水许可的申请。申请取水的单位或者个人（以下简称申请人）应当首先按审批权限向水行政主管部门提交建设项目水资源论证报告书，同时应当附具建设项目水资源论证报告书及其审查意见，由审批机关组织专家对建设项目水资源论证报告书进行审查。申请人向审批机关提交申请取水许可的相关材料，提出申请。

（2）取水申请审查。审批机关受理取水申请后，应综合考虑取水可能造成的经济影响和环境影响等因素对申请材料进行审查。对是否授予申请人以取水权以及核定的取水量最高上限应为多少等重要问题进行审查时，取水审批机关应当考虑水量分配方案或水量分配协议以及行业用水定额确定的取水量等控制指标的要求。取水权的确权及取水行为的实施可能给取水口所在地的水资源条件带来重大影响的，审批机关还应当征求取水口所在地水行政主管部门或流域机构的意见。对符合法律及各项控制性指标要求的取水权确权申请，取水审批机关应当签发取水申请批准文件。对于不符合确权申请要求的，取水审批机关应书面告知申请人不批准的理由和依据。取水申请批准文件的具体内容见表4。

申请兴建取水工程或设施的必须经审批机关批准后方可开工，取水工程或设施竣工后应进行试运行，经审批机关验收合格后方可进入公示登记程序，领取取水权证，取水权证上应明确规定取水权的内容，包括年度总取水取水权与用水权的根本区别在于是否需要经过取水许可的批准，取水权的确权主要依赖于取水许可申请、审查和审批，而用水权则与取水许可没多大关联。取水权的确权之所以与取水许可程序重合，其目的在于通过取水许可，审查取水权设立的合理性、可行性及对将来取水权的行使提出行政管理要求。而对用水权进行确权的目的则是对取水用途进行审查，故用水权的确权程序较为简单。拥有自建水库或水塘的农村集体经济组织，应向当地水行政主管部门提出用水权确权登记申请。县级人民政府水行政主管部门应对当地集体经济组织的用水行为进行核实，对凡属确权程序适用范围内的农村集体经济组织，应当告知其进行确权登记。农村集体经济组织提交用水权确权申请时，应当提交确权申请书，确权申请书包括下列内容：农村集体经济组织的名称、地址；申请理由；取水用途、各年（月）计划取水量；水源及取水地点；取水方式、计量方式和节水措施等。

3.3.2 登记程序

取水权登记是指取水权法定归属和其他法定事项记载于取水权登记簿予以公示的行为。取水权登记程序应当依取水权申请人的申请而启动，这是所有产权登记程序的共同特点。取水权登记是对前一阶段确权成果的法律确认。当取水权确权申请人取得取水申请批准文件后，应当向取水权登记机关申请取水权登记。取水登记机关应当审慎审查取水权登记申请，重点审查登记申请人提交的申请材料是否真实，取水权是否存在权属争议，取水权行使是否涉及他人利害关系，取水工程或设施是否经过验收或通过审查等内容。经过审查，认为可以登记的，应当在取水权登记簿上对取水权相关内容予以记载，并同时核发取水权证。取水权自相关信息记载于取水权登记簿时成立。

取水权登记簿是国家水行政主管部门记载取水权设立、变更、注销等信息的法定文件，是国家向社会公示取水权归属的唯一法定形式。取水权登记簿应当包括取水权归属、权屬变动情况等基础信息，也应当包括国家对权利人行使取水权的相关管理要求。因此，取水权登记簿应当载明下列内容：取水权人的姓名或者名称、地址；取水水源（包括地表水和地下水）、取得时间、存续期限、权利内容及变化情况；取水口地点；退水地点、退水量和退水水质要求；取水总量控制指标；取水用途及用途管制要求等。取水权登记簿应当向社会公示，以便公众查询，因此取水权登记簿具有物权公示的效力，凡在取水权登记簿上予以记载的取水权，根据《物权法》的规定，产生相应的公示公信力。根据登记簿上的记载，利害关系人有理由相信该取水权的真实内容与登记簿上的记载一致，如因记载错误而导致利害关系人损失的，应当由取水权登记机关予以赔偿[13]。

与取水权登记不同，用水权的登记不具有设立用水权的物权效力。用水权确权机关在对确权申请书相关内容进行审核后，对内容真实无误的，应当予以确权，并将相关内容记载于用水权登记簿上，同时向农村集体经济组织核发用水权证。用水权证书是对农村集体经济组织使用水行为进行管理的重要依据。如果农村集体经济组织发生用水行为与用水权证书中规定的不一致，如用水户擅自变更用途或增加取用水量，水行政主管部门应当依法对其转变为取水许可管理，在对水资源环境造成损害的情况下，

应当依法对责任主体追究法律责任。对用水权予以确权登记，主要是为了便于对农村集体经济组织使用水资源的行为进行统一管理。取水权确权与登记的流程示意见图2：

4 结论与建议

随着自然资源资产产权制度的建立与完善，水资源权属管理改革将进一步明朗化，以往的水资源分配不合理、水资源污染和浪费现象严重的状况将得到改善。顺利开展水资源权属管理改革、培育水资源权属市场的首要前提是明确水资源权属管理关系，做好水资源确权登记工作。本文基于演化博弈模型构建用水户之间的复制动态和进化稳定策略，明确了水资源权属管理改革形势下水资源确权登记制度的必要性，提出以现有取水许可制度为基础，建立水资源确权登记制度，有利于明晰产权，合理配置水资源，提高水资源的使用效率和效益，保障取用水户的权益，为水权的交易和流转创造前提条件，促进水权交易机制的顺利开展。

水权确权登记应在明确的确权范围、确权主体、登记机关以及程序的基础上开展，注重各方协调，严格按照制度实施，避免确权主体混乱、确权内容不清晰等现象的出现。确权登记制度在水权领域是一个比较新的内容，目前只在湖北、江西等地区开展了试点工作，中央机构和地方政府关于水权确权登记制度的理论知识并不成熟，实践经验也相对缺乏。因此，中央和地方政府要互相配合，明确分工。中央机构负责水资源产权的宏观配置，在各地区推广实施的过程中，密切关注各地区的实际状况，结合当地水情，灵活调整制度政策，合理制定水资源确权登记制度。地方政府负责制度的具体实施工作，在开展工作过程中结合发生的实际情况以及当地人民群众的反馈意见，及时向中央机构做出反馈，并提出合理的实施意见和制度改革方案，最大程度上发挥水资源确权登记制度的效应，加快推进水资源权属管理改革。

（编辑：于 杰）

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