新型城镇化过程中征收权的定位与反思

2015-10-30赵宸

现代管理科学 2015年9期

摘要：在新型城镇化过程中，征收权的行使有利于促进城市空间布局的改变，推动外延型的城镇化发展。然而，征收权与私人产权之间的矛盾长期存在，滥用征收权会扭曲城镇化机制，影响经济发展的效率。一般来说，公共用途的概念决定着征收权的行使范围。在我国新型城镇化进程中，应当用制度限制征收权的行使，合理使用征收权，推进内涵型城镇化的发展。

关键词：征收权；公共用途；新型城镇化

征收权作为一种国家行政权，在城镇化过程中发挥着举足轻重的作用。但其国家权力的强制性特征也长期引发人们对政府权力滥用的担忧。为对征收权的行使进行限制，我国宪法第十三条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产进行征收或者征用并给予补偿”。因此，公共利益作为政府启动征收权的唯一要件，其内涵直接影响到征收权的行使范围。然而在实践中，公共利益常常难以界定，其内涵富有弹性，边界模糊不清，极易引发争议，从而影响征收权的行使。事实上，以公共利益作为征收权的约束条件并非我国特色，工业化和城镇化起步较早的美国也用“公共用途”这一概念对征收权进行限制，并一直在对其内涵进行探讨。考察历史的维度下美国法律对“公共用途”解释的变迁，总结美国经验，将有利于我们结合本土资源，更好地处理国家行政权力和个人财产权之间的关系，从而为全面提高城镇化质量，实现中国特色的新型城镇化助力。

一、美国公共用途概念的变迁

美国建国之初，土地征收多用于建设水坝和解决“锁地问题”（landlock），对被征收财产也多要求征收后可被公众所用。1798年，美国联邦最高法院在Calder V. Bull一案中正式确立对征收权的限制：将A的财产征收后转让给B的立法是有违理性与正义的，属于立法权的滥用。这一解释成为法院界定公共用途的一个重要标准，也确立了最为狭义的公共用途概念，即被征收财产的所有权不可在私人之间转移，其产权需归政府所有，且实际为公众所使用。

随着19世纪美国工业革命的发展，公共用途的范畴被逐渐扩大。为刺激投资促进经济发展，各州政府出现将土地征收后转让给私人公司用于道路、桥梁、管道建设的情形。联邦最高法院对公共用途的解释在这一时期表现出些许松动。与之前相比，法院不再要求被征收财产一定为政府所有，政府可以将被征收土地转让给私人，但要求被征收土地实际能为公众所占有和使用。同时，法院还提出了司法尊重原则，即财产是否被征收及征收后作何用途均属立法机关管辖范围，只要对被征收人给予了公正补偿，法院就应尊重立法机关的决定。

然而，19世纪末20世纪初，公共用途的广义解释彻底取代了狭义解释。联邦最高法院在数个判例中明确指出：完全禁止被征收财产为私人所用有时并不利于社会总福利的提高，公共用途的判定不仅要考虑当前公众的需求，也要考虑待建项目未来的用途和收益。因此，以被征收财产最终是否为公众实际使用作为判断是否符合公共用途的标准是不合适的。至此，公共用途的内涵既不再要求被征收财产为政府所有，也不再要求该财产被公众占有和使用，公共用途的广义解释正式确立。

1929年后，美国大规模的旧城改造使得征收权行使愈加频繁。这一时期，尽管个别法院以被征收财产最终为私人所有和使用为由否决了征收行为，但主导趋势仍是以宽泛的公共用途解释支持征收权的行使。1954年的伯曼案（Berman V. Parker）中，联邦最高法院将公共用途的内涵扩大到了顶峰。它强调公共用途的内涵包括精神、物质、美感等各方面，这一专业的概念应由立法机关进行解释，法院原则上不进行重新评判。[7]伯曼案不仅赋予了公共用途弹性的内涵，也限制了司法机关对这一概念的审查，正式确立了司法机关对立法机关的司法遵从。

伯曼案后，联邦最高法院在1984年和2005年分别对米德基夫案（Hawaii Housing Authority V. Midkiff）和凯洛案（Kelo V. City of New London）进行了裁决。在这两个判例中，法院援引伯曼案确立的司法遵从原则，重申除非争议用途具有明显的不合理性，否则法院应尊重立法机关作出的裁判。同时，法院也反复强调尽管被征收土地最终会由私人使用，但整个城市重建计划经过了周密审慎的考虑，符合公共用途的标准，因此是合法的。

从美国法律的发展看来，其土地征收制度中对公共用途的解释大致可分为三个阶段。第一阶段，政府对被征收土地享有所有权，且土地仍归社会大众使用，如道路、公立公园等的建设。这种情形下，由于政府征收土地多用于公共物品的建设，公众仍可直接使用被征收的土地。第二阶段，政府征收土地后将被征收土地的所有权转移给私人或公共事业单位，但土地仍可为社会大众使用，如铁路、能源管道等的建设。这种情形下，政府也不再享有被征收土地的所有权，而是将土地所有权转移给私人。第三阶段，公众无法直接利用被征收土地，但被征收土地的用途可以产生间接的公共福利，如旧城改造、促进经济发展的征收。这种情况下，公共用途的范围最为广泛，它只概括的要求被征收土地被更有效的使用。从历史的维度来看，美国建国之初到19世纪中后期，联邦最高法院关于公共用途的解释以狭义为主，通常要求被征收土地实际为公众所用。随着社会经济的发展，这一限制很快便被突破并不断扩大，最终广义的公共用途解释成为法律实践中的主流。

二、美国公共用途概念变迁背后的政策考量

事实上，公共用途概念的扩大与美国城镇化的历史不可分离。市场主导的城镇化进程对土地的需求不断扩大，而通过征收获得土地是一种相对快捷的方式。因此，客观上经济发展的需要使得美国政府和司法机关都放任了公共用途概念的扩张，通过征收权的行使促进了城镇化的进程。从建国之初到近年来，美国对公共用途的解释不断放宽，在一定程度上回应了工业化、城镇化的诉求。

19世纪中期以前，美国城镇化的速度十分缓慢，并以人口向港口等交通便利的城市移动为主要方式。这一过程对土地的需求有限，故鲜有征收权争议案件，法院也更倾向于对征收权进行严格的限制以顺应美国“私有财产神圣不可侵犯”的理念。

然而，在市场经济制度作用下，劳动力、资本等均不断向城市集中。伴随着工业革命的发展，科技水平快速提高、机器化大生产以及铁路和公路的出现都加速了城镇化的进程，也对土地提出了更多的需求。为适应这种需求，美国各州多次动用征收权获取修建铁路所需的土地。法院在这一时期也开始放松对征收权的限制，允许政府将被征收的土地转让给公用运输业者（common carrier）。从19世纪中期开始的40年间，美国铁路总里程增长了5倍多。广袤的铁路线使得人员的迁徙与快捷的货运成为可能，大量的农村人口和工业进一步向城市聚集。到20世纪早期，美国的城镇化水平已经超过了50%。

20世纪后，汽车工业的发展对道路建设提出的巨大的需求，美国政府投入大量财力和土地用于道路建设。道路等基础设施的不断完善也使人们逐渐从拥挤的大都市离开，进入周边的中小城市与小城镇，从而形成了大都市圈和城市连绵带。在此过程中，法院于20世纪初期正式抛弃了最初对征收权的严格限制，确立了广义的公共用途解释。

然而，由于城市中心人口过于密集以及随之而来的交通拥堵、住房紧张等问题，人口和工业开始从中心城市向郊区转移。曾经喧闹的城市繁华不再，取而代之的是肮脏和危险的衰败区域。为解决城市发展的新问题，美国政府展开了大规模的旧城改造活动，试图将破败的区域重建成商业中心。政府大规模的进行土地和房屋征收，并多将被征收土地用于工商业开发等更具经济效益的用途而非传统意义上的公共设施或公共物品的建设。正是基于这种需求，联邦最高法院在1954年的伯曼案中将公共用途的概念扩张到极致，即只要求被征收土地被更有效的使用。

应当说，美国法对征收权的限制是与其城镇化需求相联系的。早期征收权的扩张主要与交通运输行业的发展相关，这一时期的城镇化特点是扩大城市边缘，将人口和工业集中到城市，因此土地征收多用于道路交通及有关基础设施建设。随着美国城镇化比率过半，旧城改造成为城镇化的新重点，与此相适应，美国也逐步允许被征收财产最终用于商业建设等经济效益更高的用途。在美国城镇化过程中，公共用途的解释一直呈现放宽的趋势，使得征收权的启动变得容易。从实际成效来看，征收权的行使促进了美国的城镇化，加速了城市的发展。

三、美国征收权内涵的变迁对我国城市发展的启示

1. 征收权的行使客观上可以促进城镇化的发展。当代社会，城镇化是世界各国工业化进程中的必经阶段。城镇化需要大量的土地作为发展的前提条件。当对土地需求量较高时，私人很容易策略性的持有土地拒绝交易，从而导致公平市场上过高的交易成本，最终影响整个城镇化的进程。这时，政府动用征收权取得土地并给予私人公正补偿可以解决这一困境，使得土地能够较快的得到更合适的利用。所以政府多倾向于扩大公共用途概念的外延以便利征收权的启动。

与美国相比，我国大规模的城镇化进程从改革开放以后才开始启动，虽然发展迅速，但至今城镇化率尚不足60%，与发达国家有明显差距。在快速城镇化的过程中，我国通过大型项目的建设，统一利用土地、迁移人口，使城镇化呈现出大规模、快速化、整体化的特点，也使我国的城镇化率显著提高。征收权的行使在其间扮演了重要角色，帮助政府得以快速地获得土地。根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《全国主体功能区规划》、《国家新型城镇化规划（2014-2020）》等文件和政策的规划，我国将进一步推动城镇化，加快社会主义现代化建设进程，可以预见，在未来的一段时期，地方政府仍将有极强的动力启用征收权获取土地和房屋。

2. 通过制度构建规范征收权的使用。尽管征收权对城市的发展有积极作用，但究其本质仍是一种公权力对私人产权的剥夺，因此，如何防止公权力的滥用是完善征收权制度的重点。在这一点上，美国主要通过法律保障的信息公开和严格的程序防止权力滥用，并以公平市价（fair market value）为标准，对财产权人进行补偿。以旧城改造为例，美国的地方政府在做出征收决定前，往往会请一个专门机构统筹城市的重建计划（该机构多名为Redevelopment Land Agency），该机构由法律允许设立并得到一定的行政授权，是一个由专业人员组成的独立的第三方机构。由该机构制定城市重建计划既保证了专业性，又与政府权力相分离，在一定程度上防止权力的滥用。此外，美国法律规定，在作出征收决定前，政府必须公开进行情况说明，举行听证会听取有关产权人的意见并就补偿问题与产权人进行协商。

与美国市场主导的城镇化不同，我国的新型城镇化是政府主导的，国家的总体战略部署对城市的发展起着决定性作用。在政府的强力推动下，我国用30多年的时间完成了西方国家近300年的城镇化过程，西方国家发展过程中缓慢出现的有关征收权行使的矛盾也在我国迅速、集中地体现了出来。然而，与美国相比，我国法律对征收权的行使范围、行使程序和补偿标准规定较为抽象和概括。在土地利用方面，我国缺乏相对独立的第三方规划和评估机构。实践中地方政府虽依法律规定举行听证会，但常常流于形式，在补偿问题上，通过威胁、恐吓强迫被征收人接受较低补偿的情况也时有发生。这些问题在快速城镇化的过程中均易导致了政府与民众矛盾的集中爆发，最终对城镇化进程带来负面影响。

因此，在制度设计上，我国应当更加全面的考虑土地征收所涉及的多重社会主体利益，并通过严格的程序保障缓和和避免纠纷。针对这一问题，我国在实践中可以参考美国的做法，建立专业、独立的第三方城市规划机对旧城改造等城市建设项目进行规划，以避免地方政府机构在制定城市规划时可能存在的自利和官僚主义情形。其次，在做出征收决定和征收过程中，地方政府应严格遵守法律规定的程序，及时公开信息，让权力在阳光下运行，以程序保障制度的实施。

3. 以城市转型促进城镇化，合理使用征收权。城镇化可以分为侧重数量的外延型城镇化和侧重质量的内涵型城镇化。前者关注经济要素向城市的集聚，强调城镇化率的提高；后者则注重城市功能的不断提升。两者相辅相成、相互影响，外延型城镇化是内涵型城镇化的基础，但其发展要求内涵型城镇化为之提供保障。如果内涵型城镇化滞后于外延型城镇化水平，就有可能出现虚假城镇化。反之，当外延型城镇化无法跟上内涵型城镇化的步伐时，则说明城镇化的正常发展受到了阻碍。

美国的城镇化最初以外延型为主，通过经济要素向城市的集聚，城市的数量和规模得以提升。当外延型城镇化发展到一定阶段时，美国的城镇化发展从外延型向内涵型转变，通过旧城改造实现城市功能的转变。我国的城市发展同样面临着转型要求。现阶段我国城市的数量和规模增加显著，但是城市的功能正陷入发展的瓶颈。大量土地被征收后用于不必要的市政工程，甚至政绩工程，造成巨大的资源浪费。以“土地财政”为动力推动的快速城镇化虽然释放了大量的红利，但显然缺乏持续的发展。土地集约利用水平低，资本投入强度缺乏，必将导致空间城镇化快于人口城镇化，使城市发展陷入“人地分离”的困境。作为对策，地方政府应打破城市发展的“路径依赖”，合理布局城市空间结构，承担起提供公共产品和公共服务的服务型政府职能。在此过程中，政府应通过法律、经济、行政等手段，合理行使社会管理、公共服务、经济调控、市场监管等职能。在土地征收方面，征收前尤其应当进行科学严密的论证，以提高土地集约利用水平为着眼点，充分发挥功能性集群效应，而不能为了扩大城市规模盲目征地。

四、结语

城镇化是社会发展的必然趋势，我国正处于新型城镇化深入发展的关键时期。考虑到城镇化发展的客观要求，盲目限制征收权的行使范围并不可取，但征收权作为一种公权力，其行使应当受到严格的程序限制，并应当保证公众的知情权和参与权，防止政府出于自利的动机随意启用，增加城镇化进程的交易成本。同时，应当给予被征收人及时、公正的补偿，防止征收过程中出现的寻租与腐败现象，避免公共物品的低效供给和征收权成为地方政府“创收”的有力工具。

在完善征收权行使制度的同时，我国需要着眼于城市功能的转型升级。在总结西方城镇化历史的基础上，我国可以有效结合本土资源，在产业结构升级和城市空间优化的框架下，深化以城市为载体的服务经济内涵，健全城市的创新支持体系，以不断提高城镇化的质量，并在此前提下，小心谨慎的行使国家征收权。

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