PPP模式应用于中国社区居家养老服务研究

摘要：随着我国老龄化加速发展以及老年群体生活水平的逐步提高，社区居家养老服务无论从总体数量还是多样化方面都难以满足现有老年群体的需求，且存在诸多不可持续发展因素。因此在社区居家养老服务领域应该寻找一种政府与市场相结合的符合各方利益的发展模式，即公私合营（PPP）模式。文章在分析了我国社区居家养老服务的现状与存在问题的基础上，探索PPP模式（PublicPrivate Partnership，PPP）应用于社区居家养老服务的优势，以及公共部门和私人部门在社区居家养老服务中的主要职能。对于推动PPP模式在我国社区居家养老服务领域的应用具有积极意义。

关键词：PPP；社区居家养老服务；公共部门；私人部门

一、 中国社区居家养老服务的发展现状

计划经济时代，我国社会整体以单位制为主，人口受地域限制流动较少，且老龄人口所占总人口数并不多。无论是城市还是农村均以传统的家庭养老方式自己提供养老服务，仅有少数的孤寡老人进入城镇的养老院或农村的"五保户"福利院由政府集中供养。养老服务供给与需求的矛盾并不明显，也并未引起民众与政府的关注。随着我国老龄化加速发展以及老年群体生活水平的逐步提高，社区居家养老服务无论从总体数量还是多样化方面都难以满足现有老年群体的需求。养老服务的供给与需求矛盾逐渐引起了各方关注。目前主要形成了三种主要的养老方式，即居家养老、社区养老和机构养老。其中高达96%～97%的老年人主要采用的是社区居家养老方式。

居家养老这一用词正式出现在2000年2月13日的《关于加快实现社会福利社会化的意见》一文中，之后有关居家养老服务的政策文件和学术研究就更加丰富起来。居家养老与传统的家庭养老有着很大的区别，传统的家庭养老资金来源仅为子女或亲戚，建立在血缘关系的基础上，服务供给主要由老年人的子女家属提供；而现代的居家养老资金来源更加多元化，老年人的退休金、子女的供养、政府的补贴甚至社会志愿力量的提供，服务供给也来源于社区、政府、以及市场等多主体。居家养老是传统家庭养老的补充与扩展，不仅仅依靠家庭内部力量，而是由家庭、政府、社区、市场多方参与，为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等多种服务的一种社会化养老方式 。通常意义上的社区养老是指在社区内建设社区养老服务中心，为该社区可覆盖范围内的居家老年人提供包括日间照料服务、文化娱乐服务、心理咨询服务、卫生医疗保健服务等上门或社区照料等服务，社区养老实际上是居家养老服务的补充与支撑，总是相伴相行，界限相对模糊，所以在本文中将社区养老、居家养老现状放在一起一并分析。

自从我国进入老龄化社会，国家不断关注并颁布相关法律法规，截止目前我国已经初步建立起了社区居家养老服务运行框架，服务供给方式主要有设施服务建设、上门服务和社区定点服务供给，服务供给内容主要包括家政服务、医疗护理服务、文化娱乐服务、精神慰藉服务等 ，全国各地如上海、北京、南京、宁波以及浙江、长沙等地区都积极探索并建立起了比较规范化、标准化的社区居家养老模式。

1. 我国已初步建立起一系列相关的法律法规与服务标准。自从20世纪初我国进入老龄化社会，社会各方便更加重视应对人口老龄化的解决措施，政府也相继出台了相关法律法规。2008年01月29日年全国老龄委办公室，发展改革委，民政部等联合发布《关于全面推进居家养老服务工作的意见》。2010年11月民政部《老年人社区日间照料中心建设标准》根据各社区老龄化程度的不同将社区日间照料中心分为一、二、三类，并制定了各类日间照料中心应该设置的各类用房的面积及需要提供的基本服务，为各地区建设日间照料中心提供了基础标准。2015年2月3日民政部、发展改革委、教育部、财政部等联合发《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》鼓励通过政府购买、评估认证等方式促进社会资本进入到社区居家养老服务市场。

这些法规与标准的颁布为社区居家养老服务提供了建设与发展的方向，同时形成有力的政策支撑，使这一市场的发展有法可依，有标准可参，进一步理清了政府、市场及个人在社区居家养老服务中应扮演的角色。即在政府的主导下社会各方积极参与，共同建设社区居家养老服务体系。

2. 我国已陆续建立起一批社区居家养老服务设施及场所，满足了部分老年群体的需求。民政部《2014年社会服务发展统计公报》相关数据显示，截止2014年底我国有94 110个各类养老服务机构和设施，其中社区养老服务机构和设施共18 927个，互助型的养老设施40 357个；目前各类养老床位总共577.8万张，达到每千民老年人27.2张的水平，相较于与2013年上升了11.5%，其中社区留宿和日间照料床位数为187.5万张，全国范围内享受养老服务补贴的老年人共1 018 962人，占当年60岁以上老年人口数的0.5%，占65岁以上老年人口数的8.1%，可见国家以保障高龄、失能或低收入等弱势老年群体为主，大部分老年群体并未享受养老服务补贴。

近年来社区养老服务中心得到了快速的发展，但由于各地区名称差异统计机构并未单独统计社区养老服务中心，通常以更宽泛的社区服务机构的数据说明近年来社区养老服务发展迅速。2014年中国民政统计年鉴显示从2006年～2011年全国社区服务机构从12.5万个增长到16万个，年平均增长率为5.16%，而2012年比2011年增长了11.1%，2013年比2012年增长了26%，也就是说2011年以来我国社区居家养老服务在社区服务机构建设方面得到了突飞猛进的发展。但截至到2013年我国社区服务机构覆盖率也仅为36.9%，其中城市社区服务中心（站）覆盖率为75.4%，城乡发展不均衡现象凸显 。

3. 各个地区因地制宜已形成多种社区居家养老服务模式，总体初步形成了政府主导、社会各方力量积极参与的运行管理机制。北京市自2015年5月1日起开始实施《北京市居家养老服务条例》，条例从可操作性出发对居家养老服务应该包含的内容以及各级政府、居民委员会、涉及到的各方社会部门需要承担的职能与工作做了较为详细的规定。北京市海淀区在北京市较先试点社区居家养老，积极在各个社区建设居家养老服务超市，并于2013年5月2日选择在海淀区双榆树南里二区社区作为试点与北京市慈爱嘉养老服务公司合作，启动了“社区养老助残服务体制创新试点”，积极探索政府购买社区居家养老服务模式。由政府提供厂房、并配备相应的照料、康复、活动设施，通过招标引入慈爱嘉一类的养老服务公司，并与居委会联合与入驻机构共享小区内老年人的各类信息，进行综合评估汇总。为入驻机构减低运营成本促使其服务更加物美价廉，根据北京市“九养”政策和海淀区的区政策对高龄或有严重困难的老年人进行补贴，但由过去发放助老券补人头的方法转变为现在补机构的方法，并对养老服务的提供过程及结果进行监督评估。此试点开展至今得到了小区内住户的认同，也受到了老年群体的欢迎。

上海市由于其老龄化程度的严重性也很早就开始探索社区居家养老服务模式。截止2014年末，社区助老服务社共224家，社区老年人日间照料中心381家，社区老年人助餐服务点576家 。整体呈现网格化布局，整合机构、社区、居家养老服务功能，仍以政府为主导，运用现代信息化科技，引进社会力量，尝试公建民营、委托管理等方式，如万科、爱护照、礼爱等多家企业相继进入社区养老服务领域。以静安区为例，政府对社区居家养老服务的投入逐年增加，政府引导，引进了多家民办非企业，已基本形成区、街道、小区三级居家养老服务社会化网络，三个层级各司其职，区级乐龄助老服务社把握各类政府购买或与社会资本合作的服务项目的引进；街道级的助老服务社、老年人日间服务中心为区域范围内老年群体提供各类上门照护服务；小区内的乐龄家园助老服务站主要面向本小区内的老年对象，提供基础养老服务。并形成了一套规范化的评估体系，委托上海市老年学学会从日常评估、老年人服务质量满意度和覆盖面这三类指标为基础对服务机构进行独立的第三方评估 ，更加有利于养老服务规范化有竞争力的积极健康发展。

二、 中国社区居家养老服务存在的问题

1. 我国社区居家养老服务供需失衡。近年来我国老龄人口的不断增加以及老年群体生活水平提高引起的养老服务需求更加多样化，都使得社区居家养老服务的供需矛盾逐渐凸显。目前，社区居家养老服务无论是从数量上还是多样性方面的供给都不能满足现有广大老年群体的需求。根据CGSS2011年度中国老年人状况追踪调查数据显示常见的几项社区居家养老服务项目的需求差都在30%左右，其中老年人需求较为强烈的上门护理、上门看病的服务项目，需求差分别为34.2%和41.8%。辅助康复、帮助购买日常生活用品等服务项目的需求差也达到36.3%、24.8% 。全国范围内提供社区居家养老服务的项目以老年社区餐桌、帮助老年就近就医等项目为主，主要还集中在饮食、健康这一基本生活需求层面，文化娱乐沟通交流等精神层面的服务仍然较少。但即便是基本生活需求服务也主要集中在发展较为完善的社区中，全国范围内需求远远大于供给。

2. 我国社区居家养老服务筹资渠道单一，资金投入不足。我国社区居家养老服务的资金来源大致包括政府投入、用者付费以及社会资本。尽管国家层面已经颁布相关政策鼓励社会资本进入社区居家养老服务行业，但由于社会资本参与社区居家养老服务时间短、经验不足，发展也较为缓慢，各个地区仍处于不断探索的阶段。截止2013年社区服务机构覆盖率仅为36.9%。大部分仍然以政府投入为主，但仅仅依靠政府专项基金和社区自筹资金对于修建较为完善的社区养老服务设施为社区老年人提供基本的社区居家养老服务是远远不够的。资金投入的不足就必然导致社区居家养老服务设施的缺乏、相关服务人员偏少以及服务项目单一规模较少，难以形成标准化、规范化发展，所以下一步应该积极探索公私合营（PPP）模式的发展，解决资金投入不足和筹资渠道单一的问题。

3. 我国社区居家养老服务队伍整体水平参差不齐。目前我国社区居家养老服务队伍中主要包括社区管理人员、专职服务人员和志愿者 。社区管理人员主要是社区、居委会的工作人员主要负责制定相关服务规章制度、管理建设相关服务设施及项目以及与相关企业合作等事项。由于我国社区居家养老服务近几年发展迅速导致部分社区管理人员并没有很及时的跟上步伐，存在思想观念落后，发展相关服务项目保守等问题。专职服务人员方面则存在专业化水平较低，持相关岗位资格证人数占比极少，如养老护理员和社会工作师、助理社会工作师等，由于该岗位社会地位及工资都处于较低水平、导致从事者多为文化程度较低、缺乏专业知识与技能的人员。志愿者队伍在我国任何一个领域都没有形成规模化、规范化运作，社区居家养老服务领域也不例外，仅能当做不定期的补充力量，短时间很难建设完备。但是服务人员作为直接接触老人的一线人员是决定整个居家社区养老服务项目能否保质保量运行的关键所在，这一队伍整体水平的参差不齐直接导致服务质量的下降，甚至难以运行下去。所以将来必须要探索如何快速有效的建立起一支较为专业的社区居家养老服务队伍。

三、 PPP模式应用于中国社区居家养老服务的探索

1. PPP模式应用于社区居家养老服务业的优势。PPP模式是Public-Private -Partnerships的缩写，中文直译为“公私合伙制”，私人部门与政府合作参与公共产品或准公共产品的提供早已有之，但PPP模式作为一个专业术语被国内广泛应用出现在近几年中，就目前而言PPP模式的概念在国内外尚未完全统一，一般认为有广义与狭义之分，广义的PPP模式一般认为是公共部门与私人部分就某项公共产品与服务建设所达成的合作关系，狭义的PPP模式则一般是指多种项目模式总称，如BOT、PFI、TOT等多种融资模式，其更强调的是在合作过程中的风险分担等。本文认为不能单纯的把PPP模式看做是一种融资方式，而是一种大概念的公私合作的运营管理模式，是指公共部门与私人部门通过责任分担机制、利益共享机制和相关的监督机制建立伙伴关系提供准公共产品或服务的能促使合作者获得较各方独自行动更为有利结果的一种方式。

目前我国社区居家养老服务市场还未完全建立起来，整体供需失衡、资金不足、从业人员素质较低等问题都可以尝试引进PPP模式进行解决。对于政府、社区而言，仅仅依靠政府的资金投入与各种管理是很难满足越来越多的社区居家养老服务需求的，更加不可能提升服务的种类与质量，从而导致96%～97%的老年群体不能很好的享受到社区居家养老服务。而PPP模式在一定程度上减轻了政府的财政负担，并且交予专门的养老服务公司提供服务必然会提高服务供给效率，走向更加专业化的道路。对于私人部门而言，针对老年人这一特殊群体的社区居家养老服务存在投资风险大、回本慢、利润低等问题，加之之前政府对于进入养老服务业的企业设置了较高的门槛，一些企业不敢或不想进入到社区居家养老服务市场，而PPP模式在一定程度上分担了私人部门单独投资养老服务业的风险，对于一些已有场地、设施的社区养老服务中心，还可以通过出租等方式，减低私人部门前期的建设投入，帮助其提高利润率。所以PPP应用于社区居家养老服务优势明显，在厘清公共部门与私人部门各自承担的责任与风险的前提下，发挥各自的优势规避各自的缺陷，从而获得较任易一方单独供给社区居家养老服务都更为有利的结果。

2. 公共部门与私人部门在PPP模式中的分工与合作。公共部门首先要创造良好的PPP运行的法律环境与政策环境，尽量立法先行，合理界定公共部门与私人部门在具体合作中得责任问题，使运行过程有法可依，有规可循。其次政府作为主导主体，担负着引导社区居家养老服务业朝着健康规范方向发展的重大责任。所以在选择合作的私人部门时要确保在公开公平公正的环境下科学招标，选择最为合适的私人部门进行合作。最后，对于养老服务这一具有公益性的行业，公共部门要进行监督监察的职责，建立起一套可量化可操作性的服务质量评估体系，既为私人部门在提供养老服务时提供服务水平标准参考，也为最后进行服务质量评估、合同验收时形成统一标准，并在全程进行紧密监督。当然在质量评估环节也可引进独立第三方评估机制，以便评估更加具有独立性、公正性。

私人部门则首先要摆正心态，认识到养老服务业本身所具有的公益性的特点，利润空间有限，不能以追逐利润最大化的心态进入到社区居家养老服务市场。其次要走专业化、连锁化、品牌化的路线，不断提升完善专业水平与技能，培养聘用专业人才，扩展社区居家养老服务供给项目，采用企业化市场化运作，提升社区居家养老服务运营管理效率 。

PPP模式合理应用于我国社区居家养老服务业将会形成双赢的成果，目前部分先进地区已经开始尝试，有成功的经验也有失败的教训，北京、上海等一线城市优先开展实施，多以老年服务餐桌和上门康复护理等基础项目为主，政府、社区大多承担了建设服务平台，提供社区老年档案信息，给予优惠政策及补贴，挑选合适的私人部门进行合作的职责，取得了一些值得学习的经验。未来我们应该在实践中总结经验教训，继续探索将PPP模式应用于中国社区居家养老服务过程中各个利益主体更为清晰的责任边界，完善合同，明确各自的责任与优势，做到项目运行过程中职责清晰，定位明确，各司其职。根据各个社区的不同情况灵活运用服务外包、特许经营、BOT等更为具体化的PPP形式。

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作者简介：郜凯英（1988-），女，汉族，山西省晋城市人，中国人民大学公共管理学院博士生，研究方向为社会保障理论与实务。

收稿日期：2015-07-14。