北京市城乡一体化发展体制改革研究

陈光 王继源

摘要：经过多年发展，北京市虽然在城乡一体化方面取得了很大成绩，但是仍然存在不少问题，主要有城乡收入差距继续扩大、城乡二元结构阻碍一体化、现行发展体制不完善等。为了推进北京市的城乡一体化进程，文章提出了推进新型城镇化、深化各项农村改革、加强农村现代金融体系建设、加大农业和农村投入、推进城乡社会保障一体化建设、创新社会管理体制等方面的建议。

关键词：城乡一体化；城乡二元结构；新型城镇化

城乡一体化就是把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体来进行统筹规划、综合研究，实现城市和乡村在规划、产业、市场、政策、生态环保等方面的一体化建设和一体化发展。城乡一体化是经济发展的阶段性产物和必由之路。

当前，北京市已经进入了城乡一体化发展的关键时期。“十二五”时期，北京市城乡一体化主要包括规划、产业、基础设施、基本公共服务（教育、卫生、医疗等）、就业保障、社会管理等方面的一体化发展。

一、 发展现状

1. 农村地区的城镇化进程加快。21世纪的前十年，北京市的新农村建设取得很大进展，为推进城乡一体化发展奠定了基础。北京市郊区建制乡镇从2000年的214个（67个乡、147个镇）减少到2010年的182个（40个乡、142个镇），行政村从4 044个减少到3 950个；本市户籍的农业人口从346.8万人减少到268.3万。2013年末，全市有常住人口2 114.8万人。其中，城镇人口1 825.1万人，占常住人口的比重为86.3%。农民生活质量不断提高。截至2013年，北京市城镇居民的人均可支配收入已经超过4万元，而农村居民的人均纯收入也超过了1.8万元。

北京农村的城镇化主要通过城市功能区建设、重大产业项目建设、城乡结合部重点村拆迁、农民自主进行的旧村改造、新城和小城镇建设等方式推进。如：亦庄经济技术开发区东扩和西扩工程带动了大兴、通州部分农村的城镇化进程；首都国际机场东扩、现代汽车生产基地建设、花博会等重点项目带动了顺义区的城镇化进程；通过对海淀区大北坞村和唐家岭村、朝阳区大望京村等50个城乡结合部重点村的改建，十几万农民融入了城市；房山区韩村河村、昌平区郑各庄村、通州区大稿村等则是农民自主开发、自主建设，实现农村城镇化的典型。

2. 农村各项改革深入推进。农村改革涉及到土地、金融等多个方面。到2013年底，北京市已经完成了集体土地所有权确权，农地流转信息平台基本建成，农村土地承包、流转及调解仲裁体系初步形成。集体经济组织产权制度改革继续深化，集体林权制度改革全面推开。农民专业合作社达到6 010家。进行了小城镇建设和新型农村社区试点。持续推进北坞、大望京等城乡结合部地区的城市化改造。探索了村庄社区化管理新模式。农村金融体制改革也取得了突破性进展。

3. 社会事业全面发展。2013年末，北京市分别有1 311.3万人、1 354.8万人、1 025.1万人、920.3万人和883.2万人陆续参加了基本养老、基本医疗、失业、工伤和生育保险；有180.1万人参加了城乡居民养老保险，其中，农村居民参保人数为168.7万人；参加新型农村合作医疗的人数有254.3万人，参合率为98%。北京市有各种社区服务机构10 210个，其中社区服务中心205个。

北京市率先在全国实现了社会保障的城乡全覆盖。城乡居民养老保险制度实现了并轨，建立了城乡一体的就业失业管理制度。农村地区包括教育在内的各类基础设施明显改善，健全了三级卫生服务网络，农民的安全饮水问题得到了全面解决，实现公路、公交、广播电视等方面的“村村通”。2013年，全市新增城乡一体化学校30所、学位2.4万个。完善了覆盖城乡的公共文化服务体系。此外，北京市还加强了社会管理，70%以上的社区和村庄被社会服务管理网格化体系所覆盖。

4. 坚持产业带动，形成都市型现代农业体系。2013年，北京市第一产业增加值为161.8亿元，增长3%；农林牧渔业总产值为421.8亿元，比上年增长6.6%；林业实现产值75.9亿元，比上年增长38.4%。截至2013年末，北京市一共有1 299个农业观光园，观光园总收入为27.4亿元。有民俗旅游实际经营户8 530户，比上年增加163户；共实现了10.2亿元的民俗旅游总收入，同比增长12.6%。设施农业收入实现了57.3亿元，同比增长10.3%。种业收入为14亿元，下降13.1%。基本形成了包括设施农业、节水农业、会展农业等在内的都市型现代农业体系。

5. 城乡统筹的发展机制初步建成。“十一五”时期，北京市政府向“三农”领域投入了大量资金和其他资源。在政府固定资产投资中，高达50%以上的比例投向了郊区；通过财政体制改革，把212亿元的财力让渡给了区县；农林水支出539.4亿元，是“十五”时期的三倍多；出台了粮食直补等许多惠农政策。“5+3”等农村基础设施建设工程累计投资近200亿元。城乡融合的产业和生态体系建设取得显著进展，逐渐形成了工业反哺农业、城市支持农村的局面。

二、 北京市城乡一体化发展存在的主要问题

1. 城乡收入差距持续扩大。北京市城乡居民收入扩大的趋势虽然在“十一五”时期得到了有效遏制，但2013年末城乡居民的收入差距仍然在2万元以上，并且，从绝对值上看收入差距仍然在进一步拉大。北京市需要进一步落实工业反哺农业、城市支持农村、多予少取放活的方针，采取多种举措来提高农民收入，加大对农民和农村的政策支持力度。

2. 城乡二元结构阻碍了城乡一体化发展。虽然北京市的城镇化率已经高达85%，但农民在享受公共服务、社会保障等，农村在基础设施建设（例如教育、文化、卫生、道路等）方面与城镇居民和城镇相比，仍然差距很大。城乡二元结构的存在割裂了城镇和乡村，是北京市城乡一体化发展的最大障碍。城乡二元结构具体表现为户籍制度、土地管理制度、社会保障制度等方面的二元体制。例如，北京现行的基本医疗卫生服务把城镇居民和农村居民分为不同的类别，分别对应城镇居民基本医疗保险制度、城镇职工基本医疗保障制度和农村的新型农村合作医疗制度（“新农合”），城镇和农村居民享有的医疗保障的内容、范围和标准都有明显区别。二元结构的长期存在使北京市城乡资源不能合理流动，城乡公共资源配置和生产要素分布处于不均衡、不对等状态，导致城乡在多方面的差距，农村发展长期滞后于城市。

3. 现行的城乡发展体制尚需进一步完善。一是现有的城乡一体化的体制机制存有薄弱环节。例如，社会保障方面，北京市医疗保险制度的覆盖面还需要继续扩大，特别是在城乡结合部地区和困难群体中尚未完全覆盖；北京市失业救济制度的保障范围还不包括农民。二是现有的体制机制不合理。例如，基本公共服务方面，北京市把大量优质资源集中在市区及少数发达农村地区，而其他农村地区分配到的教育、医疗卫生、财政投入等公共服务资源较贫乏。三是现行体制在新形势下表现出不适应的一面。随着经济和社会的发展，北京市在不断推进城市化进程，人口膨胀、社会公平等方面的矛盾日益加剧。城镇和农村之间养老保险制度不统一、保障标准不一致会产生不公平，影响社会稳定。此外，北京市还出现了老龄化等一些先前没有遇到的新问题。人口老龄化使离退休人员数量增长快于参保人员，导致社保基金承受较大的压力。破解这些难题，迫切需要城乡在规划、产业、基础设施、基本公共服务（教育、卫生、医疗等）、就业保障等的一体化管理方面有新思路，创新各类体制和机制。

三、 北京城乡一体化发展体制改革重点

1. 推进新型城镇化。新型城镇化是北京实现城乡一体化的重要抓手，是城市、小城镇和新型农村社区协调发展、共同促进的城镇化，也是产业、人口、土地、社会等方面一体化发展的城镇化。北京应该以“中心城-新城-小城镇-新型农村社区”为目标建设现代城镇体系。

在建设新型城镇化的过程中：一是应该制定好科学合理的新型城镇化发展规划，这是产业、基础设施、基本公共服务、社会管理等方面一体化发展的前提。通过发展规划来整合、控制各类城乡资源，引导城市要素向农村配置。城镇规划应该从实际情况出发，宜大则大、宜小则小，避免建成空城、挤城。

二是要实现产业的一体化发展。产业是城乡一体化发展的重要基础。要在农村地区大力发展多种类型的都市型现代农业（会展农业、籽种农业、循环农业、休闲农业等）和各类非农产业（文化创意产业、农产品加工业、农村手工业、乡村旅游业等），并引导城乡资源优化组合，如推动城市核心区的现代制造业、现代服务业项目向郊区转移，构建起城乡一体化的经济体系。

三是缩小城乡在基础设施建设方面的差距。完善水、气配套管网建设和运行管理机制，推进村镇实现集中供水和集中处理污水；加强农村电网改造，推进农村循环经济的发展，建设垃圾综合管理体系。完善农村基础设施和公共服务设施长效管护机制。

四是逐步在教育、卫生、文化等领域实现基本公共服务的一体化。在教育领域，可以通过大量新建城乡一体化学校来实现教育资源的均衡分布。城乡一体化学校实行的是“同一法人、一体化管理”模式，把中心城区名校的优质教育资源扩散到了郊区和农村。从2012年起，北京市已经陆续建设了45所城乡一体化学校。今后除了继续新建一体化学校之外，还应该推动城乡学校校长、教师的交流与合作。鼓励优秀教师人才和高校毕业生到农村任教。医疗卫生领域，要推进覆盖城乡的基本医疗卫生制度建设。引导市区优质医疗资源向农村、郊区分散。加强农村卫生人才队伍建设。在文化和体育领域，要健全基础文化设施管理和运行制度，实现农村文化和体育投入保障体制的完善和稳定发展。

2. 继续深化各项农村改革。坚持最严格的耕地保护制度，节约集约用地。进一步完善土地储备工作机制和宅基地管理机制，盘活农民闲置住房。

鼓励承包土地经营权向新型经营主体流转，加快构建新型农业经营体系。推进农用地承包经营权、集体建设用地使用权确权颁证。此外，北京市还可以借鉴成都经验，设立农村产权交易所，统一为林权、土地承包经营权、农村房屋产权、集体建设用地使用权等项目提供专业性服务。

3. 加强农村现代金融体系建设。引导更多资金投向“三农”，使农村存款主要用于农村发展。大力培育新型的金融组织，如小额贷款公司、村镇银行、农民资金互助社等，鼓励有条件的区县设立社区银行。鼓励金融机构开发适合农村地区的金融产品，例如涉农中小企业集合票据、信托产品、短期融资券等。

加大农村信用体系建设，建设符合农村地区特点和实际情况的征信系统。加强各类涉农要素市场建设，如碳汇市场、农村产权交易市场、林权市场等。提高农村集体资源资产配置的市场化水平，探索依靠信托等形式来管理集体资产，实现农村集体资产运营的保值增值。建立农村信贷担保机制。加大扶持各类农民专业合作社，鼓励合作社开发农产品加工、物流等服务，加大农商对接。

扩大农业政策性保险的业务范围，开发新型的涉农保险产品，如信贷保证保险、保信贷贴联动等。建立健全农业再保险体系和财政支持的巨灾风险分散机制。

4. 持续加大农业和农村投入。要建立健全公共财政向郊区倾斜的长效机制。大幅度提高政府对农村基础设施和社会事业的投入，提高政府土地出让收益用于农业农村的比例。制定社会力量参与新农村建设的激励机制，鼓励企业、科研院所、城市居民、社会组织等各类社会力量参与新农村建设。完善农产品物流体系、市场体系和价格形成机制。要坚持已有的直补政策，并健全农业补贴等支持保护制度，逐步使林业和抗旱、节水等机械设备纳入补贴范围；完善适合北京特点的主要农作物补贴制度。健全生态环境补偿制度。

5. 推进城乡社会保障的一体化建设。尽快对北京市城镇和农村之间的各项社会保险制度进行整合，建立覆盖全部城乡、有效衔接的一体化社会保障体系。

在养老保险制度方面，要逐步缩小城乡养老保险待遇差距，构建城乡一体化的“职工与居民”养老保险体系。在医疗保险制度方面，把城镇医疗保险和新型农村合作医疗制度进行整合，实现城乡一体化的“职工与居民”医疗保险体系。在失业保险制度方面，要把农民工纳入失业保险范围，实现失业保险制度的城乡一体化。在工伤和生育保险制度方面，逐步在工伤保险制度体系中纳入农村合作组织的成员、镇村自主创业人员、灵活就业人员等。总而言之，北京市应该先易后难，分类推进城乡一体化的社会保障建设。

对农村的进城务工人员，如果就业稳定的，可以考虑把这些人纳入现行的城镇社会保障体系中，使其能够正常参加城镇居民的养老、医疗、失业、工伤等社会保险，享受与城镇居民相同的权利和义务；如果就业不稳定，可以允许其只参加养老、医疗和工伤保险这三项基本的社会保险，以降低参保的门槛。对失地农民，总的思路应该是“土地换社保”。农民在土地被征用后应该享受与城镇居民同等的养老、医疗、失业等保险。失地农民往往缺乏就业技能而导致失业，因此，还应该同步建立失业登记、就业培训等一揽子的失业农民就业保障制度。对农村仍然务农的人口，在医疗保险制度方面，北京目前分别在城镇和农村实行基本医疗保险制度和新型农村合作医疗制度。因此，一方面，应该继续对现有的新型农村合作医疗制度进行完善，提高保障的程度和水平；另一方面，应该尽快建立城镇和农村医疗保险制度之间的衔接机制，形成覆盖全民、统筹城乡的医疗保障体系。在养老保险制度方面，2014年2月，国务院出台了《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，决定把新型农村社会养老保险（“新农保”）和城镇居民社会养老保险（“城居保”）进行合并，逐步实现城乡居民基本养老保险制度的全国统一。而北京市早在2009年就已经实现了城乡居民养老保险制度的并轨。此外，北京市还应加快制定职工基本养老保险与城乡居民养老保险的衔接办法。

6. 创新社会管理体制，实现社会管理的城乡一体化。

（1）探索实行新型的社会管理制度。试点社区自治等新兴社会管理模式，培育不依赖于政府投入的民间自主财源循环方式。将社区公共服务主体由单纯的政府本位向社会参与与政府资助相结合转化。在农村推广城市的社区管理模式，构建城乡一体的新型社区服务体系。在农村地区加快建设乡镇社区服务中心和农村社区服务站，并以乡镇社区服务中心和农村社区服务站为依托，创建符合农村特点的现代化社区管理体制，实现劳动就业、社会保障、社会救助、卫生防疫、综治维稳等方面的基本公共服务的一站式社区管理。

（2）创新人口服务管理体制机制。2013年末，北京市有常住人口2 114.8万人，其中，户籍人口为1 316.3万人。人口增长过快、总量过大是北京市产生交通拥堵、大气污染等各类“城市病”的重要诱因，而大量流动性人口的存在也增大了北京解决人口问题的难度。未来，北京市要落实中央关于“严格控制特大城市人口规模”的要求，完善以业控人、以房管人、以证管人等人口调控措施。逐步推行居住证制度，把流动人口纳入统计范畴，建设实有人口服务管理全覆盖体系。建立流动人口的动态信息和管理服务的联动机制，改善流动人口的服务管理工作。建立中心城优质公共服务资源向新城转移的倾斜机制，引导人口合理布局。

（3）完善交通管理体制机制。建立完善缓解交通拥堵工作会商协调机制。完善重大投资项目的交通影响后评估机制。建立新的停车场建设管理制度，鼓励社会力量参与建设经营性的停车场。

（4）健全城市运行管理机制。构建北京市的“生命线管理机制”。完善生活必需品以及能源资源的供应保障体系和重要物资的储备制度。完善首都应急管理协作机制和防灾减灾体系，提高北京市的抗灾和重特大安全事故应急能力。

参考文献：

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[2] 张福蕊.对我国城乡一体化发展的思考[J].河北经贸大学学报（综合版），2015，（1）：59-62.

[3] 李永进，张士运.北京现代化报告（2010-2011北京城乡一体化建设体制机制研究）[M].北京：北京科学技术出版社，2011.

作者简介：陈光（1983-），男，汉族，河北省石家庄市人，中国人民大学经济学院博士生，研究方向为创新政策、体制改革；王继源（1986-），男，汉族，安徽省合肥市人，中国人民大学经济学院博士生，研究方向为产业结构、投入产出分析。

收稿日期：2015-07-12。