新型城镇化背景下农村义务教育资源现状调查分析

摘   要 新型城镇化背景下，如何推进农村优质义务教育资源发展、实现农村与城市优质资源的整合与统一是实现教育均衡发展的关键。依据调查发现的问题，提出通过改革教育体制、创新教育资金投入模式和力度、增强培训实效性、完善教师交流制度以不断提高薄弱地区教育师资水平，促进教育公平和“教育的城镇化”。

关键词 义务教育  新型城镇化  教育资源  均衡

2010年6月21日，中共中央政治局会议审议并通过《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确指出：“把促进公平作为国家基本教育政策……重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群体，根本措施是合理配置教育资源，向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜，加快缩小教育差距”[1]。十八大报告又提出了建设城乡一体化发展的新型城镇化道路，要求“加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”[2]。目前由于城市化进程的加快，外出务工人员的增多，务工人员的子女也随之大量流入城市，造成城市教育和农村教育处于前所未有的大变革中，对实现新型城镇化背景下的优质义务教育资源平衡提出了严峻的挑战。因此，探索如何构建覆盖城乡居民的均衡的公共教育服务体系，深化教育资源改革，尤其是推动农村义务教育发展，是当前一项较为迫切的任务。

一、目前城乡义务教育资源存在的突出问题

义务教育属于基础教育，基础教育平衡发展的本质在于追求教育平等，实现教育公平。在新型城镇化的宏大视野中，构建优质的公共教育服务体系，深化教育改革，探索农村教育的科学发展之路是工作的重中之重。目前中国农村的现状是，富裕起来的农民开始追求“优质教育”，大批学龄儿童走进城市，乡村教育出现“乡弱、村空”的局面，呈现出家庭条件不好的大量儿童辍学、“上学远、上学难、上学贵”等一系列突出问题。2012年9月《国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》的出台，虽然让“撤点并校”这一政策走到了尽头，但由于优秀教育资源短缺，家长为了让孩子进一个师资力量相对较强的学校，在报名季经常会看到像新闻报道中家长整夜排队给孩子报名的情况。“在这一过程中，出现了两个新的教育边缘化群体：城市的流动儿童和农村的留守儿童;出现了越来越多离开农村的学校和没有学校的农村，这一切突显了城镇化背景下农村教育问题的严重性和复杂性。”[3]本文以2014年河南省安阳、开封、洛阳、焦作及许昌地区参加“国培计划”的农村英语学员为调查对象，对当前农村义务教育现状进了问卷调查及访谈研究，发现主要问题如下。

1.城乡教育生源极不均衡

随着城镇化进程的加快，公共教育服务体系呈现出严重不足，加之前十年在农村的“撤点并校”政策的推行，整个国家的义务教育呈现出一种“城挤、乡弱、村空”的极不均衡的局面。例如，在被调查的学员中有6.1%的班级学生人数在20人以下，甚至有的班级低于5人。而众多有条件的农村孩子被送到城里上学，接受“优质教育”，造成城市的义务教育教学班额过大，教师的工作量成倍增长，每位学生真正接受到的教育质量在大打折扣。这就出现了农村学校的学生大幅度减少，甚至有的学校一度出现“关门”的现象，其教育资源大部分被闲置起来，很多教师不得不另谋生路或是坐等工资。而在城镇，以郑州为例，超过四分之三的班级超过了70人，而绝大多数教室还是以前按照40人左右设计的，拥挤不堪，教学效果难以保证。这种城乡教育资源极其失衡的现象对国家教育的发展尤为不利。教育均衡发展的最基本要求是“社会在正常的教育群体之间平等地分配教育资源和份额，达到教育需求与教育供给的相对均衡，并最终落实在人们对教育资源的支配和使用上”[4]。

2.城乡教育资金投入不平衡

义务教育均衡发展是教育公共性、公益性、公平性的集中体现，政府应均衡地分配教育资源，使受教育群体之间平等地享受公共教育资源。从近几年城乡教育资源投入上来看，存在着较大差距，以郑州市为例，98.4%的教师配备有手提电脑，可以应用多媒体进行辅助教学，而在农村学员这一比例仅为23.6%。另据笔者调查，17.5%的农村学员没有绩效工资，41.3%的教师绩效工资在300元以下，而郑州市教师的绩效工资在1000元左右。这些数据足以说明城乡投入的巨大差距。这种投入的差异也造成了如2014年12月见诸报端的辽宁、河南等地教师集体罢课、消极怠工事件的发生，及其他严重的后果。同时，随着人们对优质教育的追求，越来越多的农村适龄儿童涌入城市，很多学校不堪重负。与之相对应的是政府不断地增加城市教育投入，城市的学校设施和条件在不断地改善，一些生源较好的学校甚至须开设分校以应对生源过多的状况。而农村教育随着生源的大量减少，现有的学校被合并，投入也越来越少，教学质量难以保证，导致更多的农村学龄儿童离开家乡，去寻找教育质量高的学校。这便引发了城市义务教育阶段的学校入学难、班额过大、须再加大投入的恶性循环怪圈。

投入的差异不仅表现在同一城市的城乡之间，不同地区之间如东部和中西部教育资金的投入也存在着巨大的差异性。这种差异性不仅关系到受教育者享受均等教育的权利，而且也会影响到整个国家经济的健康发展、和谐社会的构建以及“中国梦”的实现。

3.城乡基础教育师资队伍配置不均衡

教育优质均衡发展追求的是教育质量的均衡发展。而教育质量的高低不仅仅取决于学校硬件设施的齐全，更重要的是教师的教学水平和素养。教师是提高学校教育质量的关键因素，师资的均衡化是实现基础教育优质均衡发展的关键。师资配置不均衡问题，特别是农村教师队伍薄弱成为实现基础教育优质均衡发展的最严重“短板”。据调查，城乡基础教育师资队伍配置失衡主要体现在城乡间、同一地域内的校际间教师数量和质量的不均衡。以英语教师为例，农村小学英语教师有43.5%是专科学历，而郑州市的小学教师有91.7%是本科学历。由于师资匮乏，有14.8%的农村英语教师来自于非英语专业。长期以来，教育部门对教师的分配和流动具有较强的管制权，形成了以“发展城市教育优先”的价值取向;在师资配置上，形成了“城市公办教育为主”、“优质教师进名校”的格局，使原本教师队伍素质较高、教学水平较好的城市教育发展得更快、更好，城乡间师资队伍差距进一步加大。2014年10月，河南都市报道栏目以“老师，你去哪儿了”为题的一系列新闻报道，引起了社会的震动。据记者调查，河南漯河、许昌等地区农村小学的一些公办教师长期找别人代课，自己外出打工或者到条件较好的学校代课。这种现象在农村学校已经存在了相当长一段时间，而且也不只是河南省独有。这极大地伤害了农村地区本来就薄弱的教育，同时也折射出管理体制及激励体制的错位。

4.师资发展途径受限，培训效果有待提高

首先，由于教育管理部门对提高教师队伍的整体素质缺乏完善的设计，在农村地区缺乏有效的激励机制，教师提升个人教学素养的积极性不高，86.2%的学员不愿牺牲自己的休息时间参加培训，63.9%的教师参加培训的主要目的是职称评定需要。再加上在过去的师资培训过程中，很多地方教育部门对教师培训认识不够，没有能够针对本地区教育中存在的问题或教师存在的再教育问题给予重视，77.3%的学员认为过去接受的培训无用或者是效果不大。同时由于地方政府对教师进行培训投入资金严重匮乏，81.3%的培训需要教师自掏腰包，这就进一步挫伤了农村学员接受培训的积极性。

其次，培训学员的选拔欠科学、规范。例如，在2014年开展的“国培计划”置换项目中，要求学员是市级骨干教师、高级以上职称、本专业教学、年龄在35岁以上。但从参培人员的信息统计上来看，完全符合参培条件的教师不到30%，所培训的专业与参培人员所学专业不符的占14.8%，符合市级骨干、高级职称的参培人员不到40%;更重要的是地方教育主管部门的领导对“国培计划”的认识不够，学校领导对培训认识不够，更倾向于派出非骨干教师或不担任重要职务的闲置人员去参加，培训后的学员在回去后很难起到“示范引领”的作用。

二、推进优质义务教育资源均衡的策略

随着经济的飞速发展，综合国力的大幅度提高，城乡教育资源的差距不是越来越小，反而越来越大，因此，相关的教育制度必须改革。近几年国家在促进义务教育阶段的师资均衡配置方面也出台了一些政策，主要有：实行义务教育学校绩效工资制度、部属师范大学师范生免费教育政策、“中小学教师国家级培训计划”、“特岗计划”、区域内教师交流制度等等。这些重大举措的推行和实施，使得薄弱学校特别是农村教师队伍状况有了一定的改善，但要从整体上推进新型城镇化建设，尤其是义务教育阶段的优质教育资源均衡发展，还须要从以下几个方面着手。

1.确立教育公平的大局意识，创新教育体制

首先，面对快速城镇化进程，我们必须要认识到城市化过程中人口流动的正当性、长期性和复杂性。推行教育公平政策，需要谨慎地调整、平衡不同受教育者群体的利益，确立教育公平的大局意识。其次，通过制度变革和创新。例如，应改变以往的以户籍人口为主的入学教育管理制度，建立中央和地方各级政府共同分担的财政机制，建立跨省的义务教育经费转移支付机制，完善和保障流动儿童教育的经费机制。同时，构建并完善由政府主管的公办学校、企业创办的民办学校、社会组织及个人创办的私立学校等多元主体共同治理的新教育体制，确保城乡儿童能相对公平地接受教育。

2.农村教育须要“底部攻坚”，加大投资力度

首先，借鉴西方国家办教育的经验，改变以往政府主导模式，积极引导个人资本及捐赠办学，形成政府、私人、捐赠办学的三维立体办学新模式。其次，国家应加大投资力度，改善教学环境、提高农村教师待遇、向农村输送一批高水平和高素质的教师队伍。再次，调动各级部门的力量，加大人力、物力的投入力度，从多个维度推进。比如，国家教育部推行的“中西部支持计划”、“国培计划”、“特岗计划”。这些行之有效的政策、制度要加以总结、整合、推广，从而不断地提升农村教育的底线，有效地促进优质资源的均衡发展。

3.提高地方教育主管部门工作人员及学校领导和教师的思想认识水平

思想认识水平是推进工作的首要条件，思想认识度不高，很难办出高水平的学校，一所高质量的学校，不仅仅体现在硬件设施的完善，更重要的是校领导的思想认识水平和教师的教学水平，教师的思想认识是提高教师教学水平的关键因素之一。要想更快更好地推进义务教育阶段优质资源的均衡发展，必须改变原有的教育思想观念，提高地方教育主管部门工作者和地方教师的思想认识，重视农村基础教育发展，农村教育不应该是最差的教育，也不应该是顺其自然的教育，更不是可有可无的教育，把农村教育这块“短板”补上去才可以从整体上提升教育质量。

4.优化培训策略，促进师资平衡发展

首先，严格控制骨干教师培训学员的选拔，让优秀的农村教师接受优质的培训，从而带动其区域内师资的良性发展。其次，优化培训模式。如采用理论与实践课相结合、真实课堂与网络研修相结合等方式，针对每一期的参培人员制定实效性较强的培训内容，提高培训效果。再次，改革培训考核机制，采取训前、训中、训后一体化考核方案。最后，建立和完善教师激励机制。如以采取教学名师、骨干教师评定、绩效工资倾斜等激励机制促使教师自发地提升自己，真正实现培训“示范引领”、“雪中送炭”的作用。

5.实施和完善教师交流制度，动态平衡教师资源

首先，应以县、市为试点建立教师交流轮岗制。要在整个省内进行教师交流难度还是非常大的，所以在本区域内制定完善的福利制度以鼓励推行优质教师轮岗、下乡、大学生顶岗实习，校际间的教师交流制度、校内优秀老教师帮带新教师的制度等还是切实可行的。其次，建立优质品牌学校与落后学校的长期对接机制，真正实现优质教育资源的共享。教师交流轮岗制必须打破平级学校之间的交流，把那些真正优秀的教师派到基层学校进行教学管理，要对进行轮岗交流的干部和教师进行制度上的保障和经济上的奖励，但不要实行走马观花式的交流、轮岗。不仅要实现优质资源在空间上的转移，还要在深层次上带动落后地区学校的教学，丰富教育资源，做到交流轮岗的常态化、可持续化。再次，制定行之有效的法律、法规，完善配套政策。教育资源的不平衡归根结底是投入的不平衡、制度的不完善。这方面“日本和韩国是世界上通过开展教师交流以促进区域内师资均衡发展的典范”[5]，值得我们借鉴，政府应对轮岗教师的身份以法律的形式固定下来，使城乡教师拥有相对平等的地位和应得的经济报酬，为偏远地区的教师提供优先发展的机会。最后，力推国内“教师志愿者”这一制度的普及及实施。我们应借鉴孔子学院的教师选配制度，选拔优秀教师志愿者到基础教育薄弱的地区支教。孔子学院在短期内能在100多个国家开花结果，其选拔及调动教师的制度必有其可取之处，应借鉴其成功的经验和措施。

义务教育阶段的优质教育资源均衡化是当前教育领域亟需解决的问题，均衡发展的过程是广大农村地区教育、教学质量和水平提升的过程。义务教育阶段的优质教育资源均衡化是实现教育公平的关键。均衡发展的过程是城乡地区尤其是广大农村地区教育、教学质量和水平提升的过程。地方教育主管部门应积极改革、加大投入，依据国家的相关政策，提高思想认识，根据不同地区存在的不同问题，依据自身的条件优势采取相应的整改措施，缩小学校之间的硬件资源差距，缩小校际、校内之间教育质量的差距，逐步实现优质发展与均衡发展的统一——“优质均衡”。这是在新常态下促进教育公平与提高教育质量两种价值取向的内在统一的要素，也是促进“教育城镇化”早日实现的必经之路。

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参考文献

[1]国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）[EB/OL][2015-02-28].http：//www.china.com.cn/policy/txt/2010-03/01/

content_19492625_3.htm.

[2]胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[EB/OL][2015-02-28].http：//cpc.people.com.cn/n/2012/1118/c64094-19612

151-4.html.

[3]杨东平.新型城镇化道路对教育的挑战[N].中国教育报，2013-06-21.

[4] 翟博.教育均衡发展：现代教育发展的新境界[J].教育研究，2002（2）.

[5] 张旺，丁娟.城乡义务教育一体化发展视阈下的县域内教师交流政策研究[J].吉林师范大学学报：人文社会科学版，2014（3）.

[作者：李占启（1978-），男，河南遂平人，郑州师范学院外国语学院讲师，硕士。]

【责任编辑  王  颖】