宜昌市开展区域城市合作的模式探讨

向云

【摘要】 宜昌市立足三峡区域，开展城市合作，推动三峡城市群的建设，符合宜昌市的发展战略。现阶段的区域城市合作，各级政府要发挥主导作用，非政府组织是重要的参与者。合作的伙伴选择以区位优先，确定核心伙伴群和二级伙伴群。宜昌市要在城市合作中发挥中心城市的作用，要担当牵头人的角色，联合各级政府、企业和非政府组织构建多层级的合作框架，从信息交流的合作逐步走向专题合作，并最终形成统一全面和制度化的区域利益共同体。

【关键词】 城市合作 规模报酬 非政府组织 层级

在经济全球化的背景下，国际间区域一体化的程度不断加深，一国范围之内也开展了广泛的区域合作。相邻城市合作成为区域经济一体化的重要组成部分。在我国，城市合作的案例在长三角、珠三角、京津冀等地区广泛出现并呈现出蓬勃发展的态势，带动了广大内陆地区的区域经济一体化和城市合作。在我国中部地区，武汉“1+8”城市圈备受关注。根据战略规划，2020年，武汉城市圈将成为我国内陆地区最具活力和实力的增长极之一，是我国中部崛起战略的重要战略支点。武汉“1+8”城市圈战略的提出，对于所处鄂西地区的宜昌市有被边缘化的危险。对此，宜昌市应该利用其良好的区位优势和经济基础，广泛开展区域城市合作，以谋求更大的发展。

一、宜昌市开展区域城市合作的背景分析

1、开展城市合作是在更高层面获取规模报酬递增效益

按照马克斯·韦伯的观点，城市是一个“市场聚落”，其“拥有一个市场，构成聚落的经济中心”。从经济学的角度分析，城市具有经济的积聚效益。人口、资本、科技、文化等要素在城市集中，从而取得规模报酬递增效应。城市的规模报酬递增效应体现在三个方面：一是各种要素集中于城市，能够获得资源的优化配置；二是因集中而对各项要素和资源的分享；三是因集中而获得的学习效应及对创新的推动。但是，受行政区划以及地理环境的限制，单个城市的规模是有限的。开展城市合作，就是在更大规模上获得经济递增效益。

2、宜昌市具有开展区域城市合作的良好区位优势

宜昌市为鄂、渝、湘三省市交汇地，“上控巴蜀，下引荆襄”，自古以来一直是鄂西、湘西北和川（渝）东一带重要的物资集散地和交通要冲。宜昌东邻荆州和荆门，南抵湖南省石门县，西接恩施土家族苗族自治州，北靠神农架林区和襄樊市，且由于长江三峡的缘故，宜昌与重庆具有共同的利益，也开展了系列合作。从宜昌市所处的地理位置来看，宜昌市具有与相邻城市进行广泛合作的基础。

3、立足三峡区域，开展区域城市合作共谋发展符合宜昌市的发展战略

早在1986年，湖北省委和省政府就提出了重点建设“大三角”的“中部崛起”战略，即分别以武汉和黄石、宜昌和荆州（沙市）、襄樊和十堰为一角，予以优先发展，梯度推进，带动全省。宜昌市是“大三角”战略中的重要一极，但是从生产总值在全省的占比来看，宜昌市历年来一直在10%左右，武汉市则为35%左右，并且近几年呈上涨趋势，2013年达到36.69%。宜昌市的经济水平远落后于武汉市，而且随着武汉市城市圈战略的推进，宜昌与武汉的差距有可能进一步加大，且有被边缘化的危险。宜昌市作为省域副中心城市之一，承担着促进区域经济发展的使命，在未来的发展中需要通过广泛的城市合作，突破自身资源的限制，在更大规模上和更高层次上获得经济积聚效益。

二、宜昌市开展区域城市合作的模式分析

在区域城市合作的模式设计中，要考虑以下影响因素：动力机制、伙伴选择、参与者以及合作方式。

1、政府在区域城市合作中要发挥主导作用

市场和政府是两大最基本的动力机制，并且二者之间互相配合互相影响。分析我国目前的城市合作案例，可以发现一条明显的演化路径：城市合作往往由政府或者市场发起，然后进入到政府主导+市场驱动阶段，再演进至市场主导+政府驱动阶段，最后形成市场主导+制度驱动的模式。从这个演化路径可以看出，城市合作的初期阶段离不开政府的主导作用。

发挥主导作用的政府可以是上级政府，也可以是地方政府。但不同级别的政府，对城市合作的实施效果的影响是不同的。

中国科学院南京地理与湖泊研究所的罗小龙在分析长三角现有城市合作案例时，将上级政府通过自上而下的方式发起的合作方式定义为科层式；把各城市基于相互利益和需要自发形成的合作模式称为自发式；而将介于上述两者之间，上级政府和地方政府均参与其中的合作方式界定为混合式。罗小龙还进一步对三种模式的实施效果进行了评价，他认为由于政府间的利益冲突、缺乏必要的协作机制以及规划内容难以实施等因素，科层式的合作效果并不理想。自发式的合作模式由于是基于各城市之间的相互利益和需要而自发形成，合作的效果较为理想。而混合式结合了科层式和自发式两种模式的特征，体现了对各个城市的各自利益的尊重，加之上级政府的积极参与也起到了良好的协调作用，因此这种合作模式的效果最理想。

三峡区域各城市已经在旅游等领域开展了合作，但目前尚处于初期阶段。进行更全面更深入的合作，组建“三峡城市群”，谋求共同发展，符合三峡区域城市的利益。各市区的政府应该充分发挥主导作用，促进三峡城市群战略的实施。其中，宜昌市作为省域副中心城市，更应该承担起领头羊的责任。

另外，各城市有各自的利益所在，如果不能进行有效的协调，易导致竞争大于合作，影响合作的效果，甚至产生严重的负效应。在三峡城市群战略的实施中，上级政府应该适时建立协调委员会，对区域内各城市的利益进行有力协调，与各市州政府一起共同驱动区域合作的深入开展。

2、有重点和梯度地构建合作伙伴群

在生态学领域，合理而稳定的群落构成中有优势种和从属种之分。前文述及，开展城市合作，是在更大规模上形成一个聚落，进而构成稳定的城市群。这样一个“群落”中，也应该有一个或者两个中心城市。

從宜昌市所处的鄂西区域来看，共包括襄阳、荆州、宜昌、十堰、荆门、随州、恩施、神农架这8个市/州/区。其中，宜昌市和襄阳市同属省域副中心城市，近几年的GDP分列湖北省的第二名和第三名，2013年两市的GDP分别为2816亿元和2814亿元，可以说两市经济总量伯仲之间。位列湖北省第四位的荆州2013年GDP为1335亿元，但只有宜昌和襄阳的一半不到。无论是从战略定位来看，还是从经济实力考虑，宜昌和襄阳都应该在区域发展中承担中心城市的责任。但从目前的实际来看，宜昌和襄阳之间的竞争大于合作，两者在区位上也并不相邻。因此，宜昌市在开展区域合作的伙伴选择上须从区位相邻的角度出发，充分考虑与荆州、荆门、恩施以及神农架林区的合作。

事实上，宜昌与荆州、荆门展开合作，构建“宜荆荆”城市圈的概念和想法早有提出，三个城市在旅游等领域早已展开了合作。但从整体来看，合作的广度和深度都远远不够，城市集聚的配置效应、分享效应和学习效应不明显。另外，从宜昌市实际影响力来看，其对西部的辐射能力更明顯。尤其对于神农架林区来说，宜昌已被视为其发展旅游业的一个窗口。同时随着宜昌与恩施州动车和高速的开通，二者之间的文化、经济、教育方面的交流和合作也越来越广泛。

此外，从2010年开始，宜昌市和重庆市共同创办并轮流举办了四届长江三峡国际旅游节，针对长江三峡这个旅游品牌，进行了比较广泛的合作。

因此，宜昌市在开展区域合作的伙伴选择上，应采取一级伙伴加二级伙伴的模式，将荆州、荆门、恩施、神农架四个市、州、林区作为一级伙伴，组成中心城市圈，开展全面的、制度化的合作；将重庆的巫山、奉节等区县、湖北的襄阳、十堰和随州作为二级伙伴，开展专题合作。合作圈既要有中心骨架，也要保持对外伸展的状态。在系列区域合作中，宜昌市应该发挥中心城市的作用，在区域合作中承担牵头人的职责，担当经济辐射源的重任。

3、充分发挥非政府组织作为重要参与者的作用

前文述及，在合作初期阶段，政府是核心驱动因素，也是最核心的参与者。除此之外，企业、非政府组织、社区及个人都是城市合作中重要的参与者。其中，非政府组织的作用应该加以充分发挥。

一方面，在各地市区政府的利益暂时难以协调，无法推进合作的深入开展时，非政府组织是非常重要的润滑剂和破冰船。另一方面，非政府组织也是企业合作的沟通机制和协调机构。

具体如何发挥非政府组织的作用，一是建议成立“三峡城市群建设咨询委员会”，由宜昌、荆州、荆门、恩施和神农架五市区州遴选的专家和顾问组成，为城市合作的战略规划、方案设计提供咨询和建议，协调各市区州的利益。二是充分“借智”，联合省市各高校和研究机构，邀请国内研究区域合作的专家，不定期开展区域城市合作的学术交流会和研讨会。三是引导和促进各级商会、行业协会和工商联合会建立合作机制。近几年，在宜昌市设立的商会逐渐增多：宜昌市荆州商会、宜昌市恩施商会以及省外的宜昌市温州商会等等，这些组织在推动企业合作方面发挥了重要的作用。首先应该进一步推动各市区州商会在区域各地互设分会和常设机构，开展信息交流、企业合作。其次，区域各城市的旅游、餐饮等服务行业存在较多共同利益，同样应该促进五市区州的行业协会建立联络机制，确定对外的联合促销和招商引资方案，对内的合作开发战略。再次，建议由宜昌市工商联合会牵头，联合其他四个市区州的工商联，成立“三峡城市群经济联合会”以及“行业联盟”，为企业的合作搭建平台，确定行业发展规划，推动城市合作的深入开展。

4、建立多样性和层次性的合作方式

城市合作是一个复杂的系统，构建合作方式时，应充分考虑各个参与者在城市合作中的地位和作用，建立多层次的多种方式结合的合作框架，如图1所示。在层级上，由上级政府（目前来说主要是湖北省政府）成立三峡城市群建设协调会，主要发挥协调作用。五个市区州政府建立市长联席会议和部门联席会议机制，讨论和制定合作的总体战略和部门方案，并对实施过程中的问题进行协调处理。同时设立“三峡城市群建设咨询委员会”、“三峡城市群建设经济联合会”、“三峡城市群建设研讨会”、“三峡城市商会联合会”、“三峡城市行业协会协调会”等非政府机构，这些非政府机构分别发挥决策咨询、政策建议、信息互享、协调沟通、行业标准制定等作用，并建立与政府层面和企业层面的对接机制。

在合作内容上，要有一个从单一的信息交流到专题合作并最终走向全面一体化合作的过程。各个层级的联合会和协调会组织合作初期要以信息交流为主，并建立定期的交流沟通机制，在信息交流经验分享中，探寻各方合作的共同利益点，展开进一步的专题合作。

根据长三角和珠三角的合作案例来看，旅游服务业是各合作城市存在较多共同利益的行业之一，而且，宜昌、荆州、荆门、恩施和神农架同属鄂西生态文化旅游圈，因此专题合作宜从旅游行业着手。随着湖北省政府大力支持重大工程的建设完工，区内旅游市场的硬件设施会得到极大改善，五市区州及二级伙伴城市的旅游局、旅游行业协会及主要的旅行社、景区管理公司可以进行广泛的交流与合作，制定统一的规则，对外联合拓展旅游市场，开发客源地，并做好线路合作、服务对接等方面的工作；对内统一市场，打破行政壁垒，允许跨市区州使用旅游年卡。

按照求同存异，具备条件的先行合作的原则，将专题合作的领域和范围逐步扩大，并在各个专题合作中，形成规范性的合作制度。由难到易，有点到面，由非制度化到制度化，最终形成统一全面的区域合作，构建以宜昌市为合作中心的三峡城市群。

三、结论与展望

宜昌市利用其区位优势与相邻城市开展合作，既符合城市发展的本质，也符合宜昌市省域副中心城市的战略定位，同时也符合三峡区域的发展战略。宜昌市在区域城市合作中应该有所担当，发挥各级政府、区域内企业以及非政府组织的作用，构建多层级的合作模式，展开多样化的合作，在三峡区域内形成共同利益体，使三峡城市群成为长江经济带上一颗耀眼的明珠。

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（责任编辑：胡冬梅）