基于政府财政监督反思“黄浦江死猪”事件

毛丽娟　王露

【摘要】 2015年3月5日，李克强总理在十二届全国人大三次会议上的《政府工作报告》中明确提出“实行全面规范、公开透明的预算管理制度，除法定涉密信息外，中央和地方所有部门预决算都要公开，全面接受社会监督”。本文以2013年3月发生的“上海黄浦江死猪”事件为例，拟从财政监督管理视角对该事件进行分析，在此基础上得到启示，为预算会计以及财政监督制度的进一步完善提供借鉴。

【关键词】 财政监督 财政转移支付 预算会计

2013年3月发生的“上海黄浦江死猪”事件在当时受到社会各界的高度关注。人们最初将其视为单纯的环保事件，但随着调查的深入，公众发现该事件涉及到环境、道德、管理、法律等问题，从而引发人们多方面的思考。作为会计理论工作者，我们从中看到的是政府财政管理、监督、内部控制等方面存在的问题。

一、事件回顾

1、黄浦江死猪漂浮

2013年3月8日，有上海网友在网上发出一条图文微博，称有大量死猪伴随着垃圾漂浮在黄浦江上游水源地附近。第二天，上海市农委官方微博公布当时已经打捞死猪900多头；到了第三天，打捞的数字就达到了3223头；此后黄浦江上打捞的死猪数字不断增加。3月11日，上海市政府新闻办正式对外发布消息说，有关部门对松江水域收集的部分生猪耳标进行了信息核查，初步确定这些死猪主要来自浙江省嘉兴地区。

从2013年3月11日开始，上海市人民政府新闻办公室的官方微博“@上海发布”每日披露从黄浦江打捞上来的死猪数字（见表1），不过颇为微妙的是，从3月13日起，该微博所发布的数据不再涉及打捞的合计数，而是仅给出当天打捞的具体数字。至3月24日，该微博宣布“本市水域（除省界水域外）已基本完成漂浮死猪的打捞工作”。至此，上海市新闻办停止每日死猪打捞数的披露。

2、抽丝剥茧，追本溯源

由于事发地处于黄浦江上游二级水源保护区，如此大规模的漂浮死猪有可能影响到上海市自来水的水质，因此一时间该事件引起社会广泛关注。随着媒体的深入调查，该事件背后的原因逐渐明了：黄浦江万头死猪是生猪死亡的正常现象，造成死猪被抛弃的根本原因是死猪贩子突然消失，加上政府补贴政策执行不到位。

（1）死猪源于自然死亡。嘉兴市地处长三角中心位置，从上世纪90年代初发展起生猪养殖业，主要供应周边市场。作为传统的生猪养殖密集区，目前嘉兴全市的养猪户已经超过了10万户，每年生猪出栏量450万头。按照当地畜牧部门的说法，生猪的正常死亡率约为3%，小猪的死亡率更高些，两类猪加起来平均死亡率约10%。农业部调查组组长于康震在当地调查后得出结论：可以排除是因为发生了大规模的重大动物疫情，当地生猪死亡主要有两个原因：一是当地生猪饲养量大，散养比例高，正常生猪死亡淘汰数量相对较大；二是去冬今春当地雨雪寒潮天气多，气温变化大，仔猪抵抗力下降，圆环病毒感染和腹泻等常见病引起死亡率较往年偏高。

高密度的养殖、巨大的基数、现代化程度较低的养殖技术、加上恶劣的天气导致的偏高死亡率，造成当年死猪数量明显增加。根据《嘉兴日报》的报道，嘉兴南湖区新丰镇养猪第一大村竹林村统计显示，该村死猪数量当年1月份为10078头，2月份为8325头。

（2）灰色利益链条断裂。前些年，那些因不明原因死去的猪，通常是被死猪贩子收购、屠宰、分割之后，制成各种猪肉制品重新进入市场，而其中潜在的高致病性病毒也随之流传。2012年修订后的《食品安全法》公布实施，嘉兴市政府开始严厉打击死猪贩卖销售行为，连续破获多起非法收购、屠宰、销售“病死猪”的跨省案件，其中判处了死猪贩子董某等三人无期徒刑，这是危害食品安全者付出的高昂违法成本。该案件在当地引起了轰动，极大震撼了潜在的“犯罪嫌疑人”，同时也扼断了死猪回收加工的流通鏈条。

死猪产业链的断裂，一时间让当年多出来的死猪无处“消化”，造成“死猪年年有，今年特别多”的局面。

（3）无害化处理能力不足。从2009年开始，嘉兴对死猪进行无害化处理，由政府出资兴建无害化处理池，利用无害化发酵的技术把死猪放到处理池里进行处理。据悉，一头死猪的处理周期在一年左右。截止到2013年，嘉兴市一共建成了573座无害化处理池，但死猪无害化处理能力明显跟不上养猪量剧增的现实。不少养猪大村由于经费不足而难以出台增扩无害化处理点的计划。无害化池的容量有限、难以满足现实需求是村民丢弃死猪的原因之一。

（4）财政补贴政策执行不到位。从2011年开始，农业部就专门出台文件规定，如果生猪养殖户的猪出现非正常死亡，国家给予财政补贴，希望在经济上疏导农户按照正常途径处理死猪。根据《农业部办公厅、财政部办公厅关于做好生猪规模化养殖场无害化处理补助相关工作的通知》（农办财〔2011〕163号）、《农业部办公厅、财政部办公厅关于做好2012年生猪规模化养殖场无害化处理经费补助相关工作的通知》（农办财〔2012〕11号）文件，养殖环节病死猪可以获得80元/头的补贴。但是在采访中记者发现村民对这80块钱的补贴并不知晓。浙江省下发的有关补助病死猪的文件规定，自行处理死猪的按每头80元的标准给予补助，集中处理的补助经费拨付给营运单位，而在现实当中补贴却难以落实到村民手上。

二、事件分析：“死猪入江”谁之过？

1、养猪户：成本效益权衡后的“理性”抉择

由于死猪是养猪户直接所为，因而事件发生初始，人们纷纷指责黄浦江上游的养猪户道德缺失，不按照国家要求的无害化程序对死亡的生猪予以规范和严格的处理，认为他们的不良习惯和不负责任的做法是该事件的罪魁祸首。诚然，从道德层面上看，养猪户将死猪扔入水中体现了他们道德底线较低、法制和环保意识淡薄，但如果从经济角度来看，扔死猪入水则是养猪户在进行成本效益权衡后的“理性”选择。

据悉，养猪业存在所谓的“猪周期”，每三年一轮，一年赚、一年平、一年亏。按此规律，即2011年赚、2012年平、2013年亏，这与农户猪苗投放的振荡变化有关。2013年1月，猪价下跌至5.6元/斤。从经济角度计算，猪长1斤肉要买约6.5元的饲料，一头成猪200斤，光是饲料就得亏180元，这还没有算其他成本。

对于本案例中的支农资金补助，由于其发放对象是直接针对农民个人，涉及人数多、变化快，申报统计工作量大，出现错误不易察觉；且补助资金种类繁多，资金发放战线长、范围广，因此对基层单位的会计核算要求比较高。而当前基层单位普遍存在着会计核算不规范、不及时，会计基础资料不完整、不合规等现象，加上对财政实行的同级审计难以对属于相同政府管辖下的同级被审单位形成有效制衡，监管的缺失导致很多财政违法犯罪行为都是在形成既成事实后才被发现，造成财政管理中的违法犯罪现象屡禁不止，给国家带来不可挽回的损失。

（4）政府财政信息透明度不高。近年来，随着《政府信息公开条例》的公布实施，我国政府在财政信息公开方面取得了进步。中央财政预算公开范围不断扩大，公开内容进一步细化。2009年，财政部将4张中央财政预算表格首次向社会公开。2010年公开的中央财政预算表格进一步增加到12张，其中部分预算表格已经细化到“款”级科目。2010年，74家中央预算部门向社会公开了部门收支预算总表和财政拨款支出预算表，实现了中央部门预算首次向社会公开。同时，18个省份的财政厅向社会公开了公共财政预算和政府性基金预算表。

但是我们仍然看到，当前我国公开披露的大部分财政信息仍过于概括和笼统，在及时全面、真实准确地向社会公布财政使用情况、满足社会公众的知情权方面仍需要进一步加强。例如，就本文案例所涉及的支农支出，基层部门对其财政预算及执行情况的信息公开明显不足。笔者通过在当地省、市、县政府门户网站和各级财政部门网站上的搜索，发现除了在省级预算执行情况中有涉及支农支出的笼统数据外，均难以找到具体专项支出的预算及其执行情况的详细公开信息，更找不到各项专项支出的实际分配情况的信息。

三、对策建议

漂浮在黄浦江上的死猪或许可以被打捞尽，但更重要的是如何不让类似事件再次发生。本文的分析让我们更清楚地认识到事件所折射出的财政监督管理方面存在的问题。因此，这次死猪事件既是危机，也是契机，只有进一步完善财政监督管理制度，严格规范各级政府在财政收支活动中的行政权力，加上配套的管理，道德、法律教育的加强，才能彻底消除类似事件的发生。

1、在财政预算管理中强化“专款专用”原则

财政预算管理最重要的一条原则就是“专款专用”，预算核算的全过程应当把握“专款专用”这一条主线。各级各部门应对各项财政专项资金的使用、管理情况定期进行全面清理检查，并选择重点资金、重点项目、关键环节及时跟进日常监督。结合实际及时制定和完善专项资金管理办法，进一步明确专项资金的使用范围、报批程序和监管、验收方法等，严格按制度管理专项资金。并且应当按照财政部2011年颁布的《中央财政补助下级财政专项资金公开目录》，对专项支出坚持资金专户核算、管理，实行追踪问效和延伸审计制度，制定专项资金考核量化办法。

作为财政监督部门，应当积极主动地搜集各专项资金的下拨文件，了解相关政策，并及时建立专项资金监管台账，分资金类别、分县区、分项目、分财政资金级次全面反映专项资金拨付情况、管理使用情况、使用绩效情况，保持随时登账随时监控，对专项资金实行有效监管，以便及时发现掌握资金运行过程中的异常和问题。

2、增加財政信息透明度

信息披露机制是加强政府部门监管和社会舆论监督、改善政府部门社会形象、促进政府部门行政体制改革的重要手段。信息披露越充分，信息使用者越容易对政府财政活动做出评价，从而帮助政府更好地完成其职能。

在各类信息中，作为反映政府履行公共受托责任能力的财务信息的公开尤为重要。财政源于社会，又服务于社会。让社会拥有各级政府的普通财政财务状况的知情权，是保证财政运行效率的必要条件。因此，应增强政府财政信息透明度，进一步规范政府信息公开制度。尤其应重点公开与人民群众利益密切相关的“三农”、教育、医疗卫生、社会保障和就业、住房保障支出等方面的财政专项支出。各级政府应通过门户网站或者报刊等方式，公开财政专项支出的资金管理办法、资金来源、分配标准以及到基层的分配结果；年度终了，及时总结各级政府的财政专项支出预算公开情况，并适时公布。基层政府应重点公开财政专项支出的政策、资金来源、发放标准、发放形式等，并细化到人（户）或者到项目的分配结果，分配到人（户）或项目的详细信息应予公开，方便人民群众的查询和监督。通过充分调动群众、项目受益群体的积极性，协助财政部门开展监管工作，避免由于政策不透明引发的各种套取资金的违法行为的产生。

3、完善政府审计机制

“财政审计是国家审计机关永恒的主题”，各级政府和行政管理部门应自觉接受政府审计的财政监督。政府审计应当将财政资金使用管理的检查作为财政监督的重点，对政府及其各部门预算执行和决算报表的编制是否符合法律法规规定、在所有重大方面是否公允地反映被审计单位预算执行情况发表审计意见；对于审计中发现的预算管理中存在的问题，审计机关还应提出改进建议，出具管理建议书。通过强化政府审计的作用，将事后监督管理逐步转变为全过程的监督管理；对财政资金管理使用过程中的违规现象及时督促整改，提高财政资金使用的规范性、安全性和有效性，确保国家财政政策执行到位、落到实处。

4、加强社会监督机制

政府作为公共部门，同样也符合“经济人假设”，在信息不对称的前提下，其有限理性必然导致公共管理者出现“逆向选择”和“道德风险”等问题，致使民众利益受损。基于此，社会公众作为公共权力委托代理体系中的终极委托方，有权利、也有意愿了解政府财政资金的运行情况，对政府的财政活动进行监督，以保障其自身利益。

社会媒体或者受权力机关和财政监督机构委托的社会中介机构由于具有独立性，在财政监督中可以发挥独特的作用。特别是舆论监督，通过利用各种信息工具，深入社会和人民群众生活的各个方面，及时广泛地了解和反映任何违反和破坏财经法纪的现象和行为，唤起有关部门和人民群众的重视，使这些现象和行为得到及时有效的制止和纠正。公众不仅能通过各种媒介了解各项财政收支信息，也能及时表达自己的意见，从而促使政府的预算和财政支出综合地考虑社会各方面意见，增加透明度。

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（责任编辑：张琼芳）