中国战略性新兴产业发展的主要障碍及政策建议

张正玉　张璇

【摘要】 在国际金融危机引发各国深刻变革之际，中央及时制定了国家战略新兴产业发展规划，这对于增强我国经济社会可持续发展能力、转变经济发展方式具有重大意义。本文指出我国发展战略性新兴产业的诸多问题和障碍，剖析了其产生的原因，提出了若干相应对策。

【关键词】 战略性新兴产业 技术创新 政府扶持政策

战略性新兴产业是指一个国家或地区在一定的经济发展阶段，以国家经济战略为导向，优先发展具有巨大成长潜力和广阔市场前景且对经济社会全局和长远发展具有重大引领作用的新技术产业。按《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》的规定，战略性新兴产业包括：節能环保产业、新一代信息技术产业、生物产业、高端装备制造产业、新能源产业、新材料产业、新能源汽车产业等七大产业。在国际金融危机引发各国深刻变革之际，中国及时制定这一产业发展战略，对于增强我国经济社会可持续发展能力、转变经济发展方式具有重大意义。然而，只有认清了我国所面临的主要障碍，并剖析其原因，才能为实现这一战略采取有效的措施。

一、主要障碍

1、技术创新能力较弱

自主发展还是被俘获是中国发展战略性新兴产业面临的重要抉择。毫无疑问，培育战略性新兴产业的首要任务是强调自主技术创新，这是抢占产业发展制高点、获取产业利润的重要环节。余江（2012）通过专利文献计量方法对我国战略性新兴产业技术创新能力进行统计，认为各产业在技术发展的基础上也存在较大差异，例如电子通信领域发展较好，而（插电式）混合动力汽车明显处于劣势。同时很多产业的基础技术和核心技术还有待重大突破，如位居战略性新兴产业第一位的节能环保产业，产品多为常规产品，未涉及核心关键工艺，技术含量低，在体现高新技术水平的风力发电总体设计和自动控制技术、太阳能薄膜电池的制备技术、脱氮脱硝处理设备、机动车污染控制及危险固体废弃处理装置等关键设备方面都缺乏我国原创性的技术。再如发展较好的电子通信领域，虽然在国内市场的技术创新份额相对于在华跨国公司逐渐占据上风，但集成电路、CPU、系统芯片组、存储器芯片、RAID控制器等核心技术都被中国台湾、韩国等新兴工业国家和地区所控制。

2、产业标准能力尚未形成

如果说专利技术影响的是一个或若干企业，那么技术标准影响的却是一个产业的发展，它是国际竞争的核心资源与优势来源。技术标准可以控制产业、垄断市场，获得竞争主导权。发达国家自上世纪80年代开始将制造业转移到发展国家，不仅可以降低生产成本还可以高额获利。他们通过技术垄断“坐收渔人之利”，既可将获得的利润专注于下一轮技术领先与标准垄断，又可减少生产制造环节带来的环境污染。而这种竞争主导权往往会给生产制造者、技术追赶者带来最终技术壁垒，只有以技术领先的产业标准才能甩开这种技术轨道的威胁。电子信息产业的芯片技术就是典型的例子，由于发达国家发展比我们早且技术领先，拥有产业标准的决定权，而我们的产品一直无“芯”，使得行业利润多被美国、日本与韩国等国家瓜分，我们仅获得低廉的加工制造费用。随着国家对核心技术的日益重视，加上国内消费市场潜力巨大，我国在由信息产业催生的物联网、云计算等技术上与发达国家几乎同步。而且通过多年的模仿创新，我们也积累了技术领先的经验，很多新产品技术应运而生，如安全防范视音频编解码技术的国家安全标准，其是世界上第一个围绕视频感知的物联网基础标准。类似这样的产品、标准与系统集成都应该在国内大胆使用，由国内标准向国际标准迈进，抢占产业发展的“领跑权”，而不至于陷入“微笑曲线陷阱”。

3、人才培育集聚能力有待加强

人才是技术的关键，是技术的创造者与智慧的凝结者，而战略性新兴产业的高端技术、核心技术通常不会被大多数技术创新者掌握，只有少数拥有核心技术的人，通过适宜的土壤环境才能让战略性新兴产业技术在中国“星火燎原”。该产业人才的缺乏表现在两个方面。一方面是高端技术人才的匮乏。这类人才通常既具有国内扎实的基础教育，又学习了发达国家先进的创新技术。在引进这类人才过程中，其不愿意放弃国外先进的研究基础与技术环境，唯恐失去这样的环境会导致他们的技术创新出现脱节，同时国内尚不成熟的资本市场、融资环境、创业文化也会成为他们的“拦路虎”，所以吸引这类高端人才的集聚往往要通过政府的引导而非市场行为。例如深圳光启创新科研团队的成功引入就得益于前期政府给予的4000万专项经费资助、12000平方米实验室、2000万装修款、800万房租补贴、5000万实验设备投入等。另一方面是技能人才的缺乏。虽然国家已经制订了战略性新兴产业技能人才培育计划，并依行业目录在高校开设相关专业与课程，但仅处于起步阶段，人才的培育尚需时日。

4、投融资运行能力还不健全

技术的创新无处不在。美国硅谷的创新创业成就是目前世界上任何一个地方都替代不了的，它靠的不仅是技术创新，更是投融资运行能力的支持。硅谷两三公里长的“沙丘路”聚焦了十几家大型的风险投资公司，其中包括世界最大的风投公司KPCB、红杉资本、NEA等。风险投资为创新创业者填补了关键的资金缺口，战略性新兴产业的发展同样需要前期资金的支持。而国内尚不发达的投融资制度、社会保险制度、信用制度等无疑成为技术走向产业化的障碍，仅靠政府投入不仅效率低下、融资有限，而且没有经过市场分析就对项目做出选择难免也会造成投入失败。同时由于私募资金缺乏、创业投资不发达，融资渠道不畅通，特别是对于那些不确定性较高、投资回报较长的战略性新兴产业如生物产业等，融资就显得更加困难。此外，市场化的利益分享与高效性的激励机制也是产业顺利运行的关键。技术入股、股权激励、期权股票等共同运用，不仅可以解决企业的资金难题，也可以使技术者、创业者、利益相关者保持目标一致，提高项目运行成功概率。因此，应建立战略性新兴产业配套的投融资运行渠道，如信贷、股票、企业债券、创业投资基金等都是市场选择产业项目的关键，也是该产业是否能迈向成功的关键。

5、财税扶持能力有待形成

科学合理的财税政策无疑对战略性新兴产业发展的每一个环节都会起到积极的促进作用。虽然我国制定了一些战略性新兴产业财政政策，但整个扶持体系尚未形成，几乎还是空白。例如，现行17%的增值税率仅对农业、核电等少数行业有低税、退税等优惠政策，战略性新兴产业基本不在该范围内；对战略性新兴产业急需的金融支持没有税率优惠，使本身具有不确定性的该产业成为融资的弱势群体；在进入商业化的市场推广过程中，也没有对该产业税收扶持的广告宣传；对科研技术人员的个人所得税减免限制严格，既不利于调动科研人员的积极性，也不利于鼓励个人的风险投资行为；技术转让税收重复叠加，不利于技术成果的转化利用。因此，应完善税收激励政策，创新财税金融支持方式，形成普惠性战略性新兴产业的财政支持体系。

6、政策配套能力不适应需求

我国虽然出台了战略性新兴产业发展规划、产业目录与扶持政策等，但现行体制机制不适应该产业快速发展的需求。主要表现在两个方面：一是体制机制不顺畅。多头管理、部门分割、资源分散造成产业链断裂，没有形成市场条件下的整合能力。以生物医药产业为例，我国虽有医疗体制政策、医药市场准入政策、医药市场监管政策与生物医药创新政策等，但在管理体制上，涉及产业价值链的主管部门较多，包括国家发改委、科技部、卫生部、农业部、国家药监局、国家工商局等，没有专门的协调机构与组织来整合产业价值链；政策体制上，除药品价格体系外，国家税收制度、药品审批制度、医疗体制都对生物医药产品产生种种不利影响，使产业对政策的“吸虹效应”很难体现出来；二是产业服务体系与政府公共服务职能还有待建立。例如节能环保产业的价格形成机制、“三网融合”的相关行政管理制度、便捷快速的新药审批程序与定价制度、卫星应用的军民结合机制等。

7、创新价值链能力有待构建

虽然战略性新兴产业覆盖领域广，产业发展阶段不尽相同，但总的来说，大多数产业处于技术爆炸性和技术持续高增长阶段，它都需要产业链的传递与连接才能实现产业的最终成功，仅凭某一个环节领先是不行的。而产品内的分工成为战略性新兴产业发展的主要模式，刘志彪（2012）提出只有产业链、价值链、创新链、服务链和生态链这五个方面共同构建，才能避免战略性新兴产业成为新一轮的低端加工制造业，从而推动该产业进入国际产品分工的高端环节，形成主导全球的创新价值链。而本文认为，传递连续的产业链、不断增值的价值链、定位领先的创新链、科技融合的服务链与满足内需的生态链是这五个链条的关键。例如融合的服务链就需要建立大量生产性服务企业、风险投资公司、研发与实验中心、产品设计中心、猎头公司、市场调研公司、律师与会计事务所、咨询公司、评估公司、公共关系公司等，而这些具备高科技含量的生产性服务业正是我国产业发展所缺乏的。

8、区域协调统筹能力尚不明晰

在国家提出大力发展战略性新兴产业的经济战略下，各地方政府积极响应，几乎所有的省市都制订了相关政策措施。以武汉为例，武政〔2012〕31号文出台了武汉市推进战略性新兴产业“超倍增”发展意见，随后相继出台了该市七大产业发展规划与技术路线图，可以说与国家宏观政策“一脉相承”，但这些政策中除了强调发展的重要性，更多的就是强调要实现的目标，而对于如何实现目标，所采用的措施似乎显得乏力。同时，各省市都争相壮大这七大产业，容易造成新一轮低端过剩，不能形成产业良性发展的态势。因此，各地方政府应夯实现有基础、产业优势、资源禀赋等因素，选择符合自身优势的重点产业，加大投入，并且还要将战略性新兴产业发展与本区域的发展战略、城市规划、产业融合、国企改革、园区建设等统筹考虑，改变过去重硬件形象，轻实用效率；重新建扩建，轻资源整合；重平台建设，轻管理制度；重眼前利益，轻长远发展的管理弊端。

9、商业化运行能力还需提升

领先的技术还需要潜在的市场需求予以承认和肯定，否则再精良、再领先的技术也只能被发明创造者聊以慰藉，或被人们束之高阁与抛之脑后。美国Tesla新能源汽车成为汽车界的新宠并得到世界市场的认可，除核心技术的自主创新外，商业模式的自主创新也是关键环节。它一改传统汽车建立经销商网络的方式，采用“苹果式”的体验店销售模式，由公司直接管理，应用顾客体验、专款订制、免费维护电池、建立电池管理系统等配套措施，以最大限度满足个人需求与市场普及，这就是传统汽车所不能比拟的。目前我国杭州为推广新能源汽车也在探索“只租不售”的营运模式，不在于迅速取得投资回报，而是以新产品最大程度得到消费者认可为目的，着眼于潜力市场的培育。同样，七大战略性新兴产业的新产品、新技术都有待得到消费者的认可，形成强大市场份额，这都需要新兴的商业模式支撑发展。

10、国际市场领先意识有待提高

中国的“儒家”、“道教”的傳统文化有几千年的历史，而这些文化塑造的“不争先”、“不出头”的内敛精神，恰恰也导致我们不愿技术领跑、不愿前沿创新、不愿占领国际市场。但是，中国巨大的市场资源、自有的产业基础、大量的人才优势、充裕的投资资源及国家强大的经济战略都为我们参与国际市场竞争提供了可能，而长期技术受制于人也让我们深深体会到技术领先的重要性。政府指令、严格限制、创新缺失、投资僵化、分权发展等都成为了阻碍我们领先于国际市场的因素。我们应该珍惜我国现处于世界上为数不多的可以规模化增量发展的市场优势，与发达国家在战略性新兴产业所处差距较小的时间窗口，改变产业跟随和追赶模式的惯例，以占据国际市场的眼界与胸怀让所有创新的资源发挥最大效用。

二、主要原因分析

我国战略性新兴产业发展之所以存在上述主要问题，概括起来主要有以下三点原因。

1、对大力发展战略性新兴产业持续创新能力的认识不足

战略性新兴产业是应时代而生的新兴产业，它因国际经济形势特殊性和国情特殊性而颠覆了类似其它产业逐级梯次发展的道路，这就要求我们准确把握产业发展规律，认清该产业与高新技术产业、新兴产业、战略产业在本质上有何不同。此外，在是否应该由政府提出大力发展战略性新兴产业上也存在争议，因而在实际操作过程中也就难免会出现不知如何平衡战略性新兴产业与传统产业的关系，不知如何相互促进这些产业的共同发展，不知如何把握战略性新兴产业发展的核心要素和关键环节的问题，也就自然而然形成了该产业持续创新能力不强的诸多体现。

2、“市场在资源配置中起决定性作用与更好发挥政府作用”尚未完全释放

自我国在十四大确定了社会主义市场经济以来，一直是以市场在资源配置中起基础性作用为主导，而十八届三中全会明确要求使市场在资源配置中起决定性作用。正是这种“作用”的不足，使我们在产业发展进程中的体制机制不顺畅，重点环节不突出，扶持效率低下，使人才、资金、技术等重要生产要素不能最大限度释放活力，反而还产生了依赖政府扶持、政府不推不发展的怪象。

3、质量与速度并存的发展格局使有限的资源较难用到尚待培育时日的战略性新兴产业上

战略性新兴产业的培育需要时间，而战略性新兴产业创新能力的培育更需要时间，其持续能力的体现需要时间作检验。当今世界无处不是资源的争夺战，人才、资金等都朝着最能快速体现效率的地方涌动，而尚待时日的战略性新兴产业似乎不可能一蹴而就地迅猛发展，不能立竿见影地体现经济收益，这就对它汇聚优势资源、储备必需要素提出了苛刻要求，它既要注重当前既得利益，也要持续创新能力，以在今后一段历史进程中独领风骚。

十八届三中全会提出要“加快形成现代市场体系”，要通过公开透明的市场规则、完善的金融市场体系、深化科技制度改革等手段，充分发挥市场的决定性作用。这无疑为战略性新兴产业亟待构建的创新体系所必备的要素提供了释放活力的无限空间。战略性新兴产业是市场推动与国家战略结合的一个必然需求，是工业化、现代化、信息化、产业化的必然趋势，而培育其持续创新能力单纯依靠政府是不够的，更多的需要深化改革、创新制度与自身发展的结合。

三、政策建议

在充分发挥市场配置资源的决定性作用基础上，对未来我国战略性新兴产业的发展提出以下三点政策建议。

1、增强持续创新能力，是发展我国战略性新兴产业的关键

由于战略性新兴产业能够通过掌握核心关键技术来带动一批相关行业和配套企业的兴起，而且具有较强的产业关联度、经济辐射力、技术带动性，因此，它不仅是当前创新的科技水平体现，而且还代表了国家未来产业发展的方向，能创造更多就业机会，提高社会消费水平，改善国家贸易结构，提升国家经济实力，从而在整个产业结构中占据首要位置，为国家经济增长与技术竞争力发挥引航与领军的作用。所以，强化全民的自主创新意识，提高持续地技术创新能力，是培育和发展我国战略性新兴产业的中心环节。在这一点上，我国战略性新兴产业一定要加强技术创新能力建设，加大技术研发力度，突破核心技术、关键技术的瓶颈，坚持原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新相结合。

2、培养一大批创新型人才特别是高层次创新型人才，是发展战略性新兴产业的基础

战略性新兴产业自主的持续创新能力，尤其是其核心技术，不可能来源于外部，而只能来源于国内自身的创新。所以，要组织实施国家高层次科技创新型人才培养工程，重视引进战略科学家和科技领军人才，引进紧缺人才和特需人才，特别要重视引进出国留学人员和华人科学家。要根据创新人才成长和发挥作用的特殊规律，研究制定出一套加强创新型科技人才队伍建设的制度和政策，以充分激发科技人才的创新激情和活力，使各方面创新人才大量涌现。

3、提高政府的引导和扶持能力，是发展战略性新兴产业的保障

由于战略性新兴产业的投资具有一定的风险性，产业发展面临着各种各样的不确定性，因此，需要由政府加大对其金融、财政和税收的支持力度。第一，政府可以通过直接的经费投入，强化与战略性新兴产业密切相关的基础研究，为产业技术创新和产业稳步发展提供理论指导和基础依据。第二，政府可以通过减少赋税、加大补贴等间接投入，即采取优惠的财政政策，对投创于战略性新兴产业的企业予以政策引导，激发企业自主创新的主动性和积极性。第三，以财政资金为基础，探索建立战略性新兴产业创业投资基金和风险投资基金，以加大对战略性新兴产业的资金投入。第四，政府可以通过政府购买和采购，拉动国内市场对技术创新产品的需求，并在全社会营造起支持自主创新、推崇科技生活的氛围，以促进战略性新兴产业健康有序和谐发展。

（注：基金项目：本文系湖北省教育厅人文社科研究项目（项目编号：13g572）的研究成果。）

【参考文献】

[1] 余江、陈凯华：中国战略性新兴产业的技术创新现状与挑战——基于专利文献计量的角度[J].科学学研究，2012（5）.

[2] 张璇：战略性新兴产业持续创新能力的影响因素分析[J].当代经济，2014（8）.

[3] 张武康、郭立宏、孙婷：战略性新興产业发展动因及模式选择研究[J].科技管理研究，2013（24）.

[4] 王新新：战略性新兴产业发展规律及发展对策分析研究[J].科学管理研究，2011（4）.

[5] 刘志彪：战略性新兴产业的高端化——基于“链”的经济分析[J].产业经济研究，2012（3）.

（责任编辑：张琼芳）