上海街道办事处职能定位转变的有关思考

丁斐

[摘要]街道办事处是上海城市政权体系的最末端，政府沟通居民、服务居民的最前沿。完善城市基层管理体制是创新社会治理、加强基层建设的一项基础性工作。作为促进国家和社会关系互动的重要一环，街道办事处的职能定位和设置，对全市宏观发展战略的实施、和谐社会的构建和基层政权的巩固将会有直接的影响。本文试图从上海街道办事处职能定位的矛盾和难点入手，详细阐述问题的成因，旨在为上海街道办事处职能定位转变做一些有益的思考。

[关键词]街道办事处；创新社会治理；职能转变

一、上海街道职能的历史变迁

上海的街道办事处，成立于上世纪50年代中期，根据《街道办事处组织条例》[1]，其职能变迁大体经历了三阶段。一是计划经济时期的配角地位。街道办事处负责管理孤老、孤儿、伤残及家庭妇女，职能只有办理“有关居民工作的交办事项”等3条。二是双轨制时期的双重身位。改革开放后，上海开始实施“两级政府、两级管理”。1984年7月全市社区工作会议召开，街道行政管理权得到明确，级别提为副处，后又升成正处级，承担“对居民进行思想政治教育和法制教育”等8项任务。三是新时期的主角定位。九十年代以来，随市场经济加快发展，社会人大量出现，外口管理急剧增加。1996年上海城区工作会议提出“两级政府、三级管理”，1997年又提出“两级政府、三级管理、四级网络”，进一步明确区、街职权划分，街道获管理权限进一步扩大。

二、上海街道职能的主要问题

尽管街道职能的增加有利于社会各项事业发展，但在法律定位、法规配套方面面临一系列结构性困惑：

（一）强调经济职能，弱化服务职能。由于财力不佳，民生服务捉襟见肘，财力好的街道，公益事业轻而易举。与此同时，为完成指标、增加实力，街道须投入更多精力，甚至发动每一个科室，这样就使公共职能被排挤到次要地位。

（二）行政色彩较重，共治自治不足。街道尽管有行政优势，但由于非专业性特征，很多事必须管又管不好，导致现在不少居民对街道认同感下降，社区居民对街道归属感降低，一般外来流动人员对街道更不太关心。

（三）协调流于形式，指导变成领导。“条块结合、以块为主”提出后，许多职责名义上由业务主管部门和街道双重领导，实际街道作用有限。而部分职能应当由具有专业资质的业务部门承担，街道却充当了主力角色。街道一方面抱怨事权被大量下放，一方面也以同样方式向居委会传压力，街道成缩小版区政府，居委会由于精力不足，只能在对下服务上打折扣。

三、上海街道职能问题的成因

找准原因是解决问题的前提。基于基层的特点，要根本解决问题，应多朝上找原因。

（一）在思想理念上，与时俱进不够。随着社会经济的发展，政府未能及时更新理念，加快完成角色转型。在越来越多的社会治理任务面前，很多单位和部门的想法仍停留在原处，依然通过种种手段让其替自己打工。街道自身也延续了过去的思维惯性，为工作便捷而强化行政职能，为自我减负而给居委加壓。

（二）在制度机制上，及时修正不够。1954版《街道办事处组织条例》在2009年废除后没有新条例替补。而1997年颁布的《上海街道办事处条例》[3]迄今18年，其中很多条款落后于形势。有些地方职能规定有含糊，委办局根据自己的理解，把任务转交给街道。有些地方职能规定很明确，但委办局仍按自己理解，把任务转交街道，街道办事处工作量被额外增加。

（三）在组织构架上，适应需求不够。街道科室设置是大政府、小社会的产物，主导思想仍以管理为主、对上对应，而不是治理为主、对下服务。这必然造就了一个职能无比繁琐的社区无限政府，带来职能重复等情况，影响服务效率。

四、上海街道职能转变的有关建议

根据党的十八大提出的创新社会治理精神，结合上海建设现代化国际大都市要求，在街道职能转变方面，可以从以下三方面着手。

（一）抓好法律法规的制定。对1997年版上海市街道办事处条例进行修订，废止过时条款，新增关于培育和扶持社会组织的条款，完善社区公共服务平台，强化综合协调职能，对社区共治自治机制建设以法律形式予以明确。

（二）抓好体制机制的建设。重点要建设街道事务准入机制，禁止随意给街道增加额外负担。用好用活协调机制，特别要用好共治和自治两种手段，凝聚起广泛的服务力量。加快完善服务机制，大力发展政府购买服务、引入社会力量办服务。

（三）抓好街道内设机构的设置。要从服务民生出发，对上合理对应，对下有效服务。设置过程中，应当综合考量、渐进操作，避免单兵突进，“下改上不动，越改越被动”。避免出现步履维艰、有名无实，分久必合、合久又分老路。

参考文献

[1]街道办事处组织条例 1954年12月31日全国人大常委会第四次会议通过

[2]中共上海市委关于制定上海市国民经济和社会发展第十个五年计划的建议 2000年10月14日中国共产党上海市第七届委员会第七次全体会议通过

[3]上海市街道办事处条例 1997年1月15日上海市第十届人民代表大会常务委员会第三十三次会议通过