土地承包经营权确权登记的风险及对策

李箭飞　丁万星

【摘要】土地承包经营权确权登记利国利民，但在实施过程中也存在一定的风险。文章在分析农村土地承包经营权确权登记颁证工作存在的各种风险的基础上，提出了防范农村土地承包经营权确权登记颁证风险的对策，如制订确权登记颁证时间表，统一法律法规以及政策，严格监督资金使用和工作作风问题，建立土地纠纷争端解决机制等。

【关键词】土地承包经营权 确权登记 风险 对策

【中图分类号】F321 【文献标识码】A

开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，是党中央、国务院全面深化农村改革的一项重大决策部署，是推进农业现代化、推进土地经营权流转、增加农民收入的重大战略举措。党的十八届三中全会以来，全国各个省市已经正式开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作。农村土地承包经营权确权登记颁证工作是利国利民的好事，然而在推行的过程中也蕴含着极大的风险。

农村土地承包经营权确权登记颁证工作存在风险

第一，急功近利给工作成果带来的质量风险。长期以来，我们习惯于运动式的方式开展工作，企图在很短的时间内毕其功于一役，结果往往是隐患重重，骑虎难下。本次农村土地承包经营权确权登记颁证工作自开展以来，某些省市不顾农村社会、法律、道德、地理、资金等复杂情况，制订了很短的工作计划，企图一年试点，两年铺开，三年扫尾。如此迅速的工作进度，必然影响工作质量。比如，我国水电气热等城市基础设施的改造，在两三年的时间内完成这些工程之后，也留下了百年的遗憾。

第二，法制不统一给确权登记带来的社会风险。我国规范农村土地承包经营权方面的法律制度并不统一，既有中央到地方的各种政策，也有全国人大或者全国人大常委会制订的法律。法律当中，既有《物权法》，也有《农村土地承包法》、《土地管理法》，还有千差万别的地方性法规和地方性规章。因此，农村土地承包经营权确权登记颁证工作事实上形成了九龙治水的局面，这种局面极易导致全国各地农村土地承包经营权确权登记颁证工作标准不一，使农民对本行政区域确权登记颁证工作的公正性产生质疑，并进一步导致上访等社会风险。

第三，权力寻租给土地承包经营权确权登记颁证工作带来的风险。农村土地承包经营权确权登记颁证工作不仅需要庞大的人员和队伍去从事这项工作，而且也需要巨大的物质和财力来支持这项工作。本次农村土地承包经营权确权登记颁证工作的经费由中央、省、县的财政拨款，原则上不用农民负担。但这笔用于登记办证的专项资金在使用过程中，也存在着被基层部门扣留、被个别领导干部贪污挪用的风险。

第四，工作人员普遍不具备法律知识带来的人员素质风险。农村土地承包经营权确权登记颁证工作是一项专业性很强法律工作，然而这项工作却需要由乡村干部和村民组成的工作组来完成。如果从事这项活动的基层工作人员欠缺必备的法律知识，很可能使农村土地承包经营权确权登记颁证工作出现法律上的瑕疵，从而给确权登记颁证工作留下隐患。

第五，土地权属方面历史遗留问题隐藏的矛盾激化的风险。由于自然和历史方面的原因，有些县域之间、乡镇之间、村与村企事业单位之间、个人之间一直存在着土地所有权、承包权或经营权的纠纷，本次确权登记颁证工作启动后，这些纠纷可能会全面爆发，甚至矛盾激化。①这个问题将对确权登记颁证的工作路线图和时间表形成冲击，导致确权登记颁证工作复杂化，甚至停滞。特别需要引起注意的是，近年来一些地方为争夺矿产资源、旅游文化资源，对一些行政区域的分界问题各执一端，甚至进入诉讼程序。要对农村土地确权登记颁证，必须先解决这些土地所有权、承包权或经营权的纠纷，否则确权登记颁证的工作无法进行下去。

第六，某些村委会产生的合法性及其治理结构产生的风险。在村民自治、民主选举村委会干部的背景下，每名村干部都是支持自己的部分选民的利益代言人，他们在利益分配和处理纠纷时是有倾向性的。此外，农村的宗教、民族和宗族关系都可能影响土地承包经营权确权登记的公正性。更严重的是，某些村委会不是通过真正的普选产生，而是通过贿选等不正当方式产生。有些村委会成员甚至依仗黑恶势力，用威胁和贿买的方式获得村委会的职务，在成功当选村委会干部以后，霸占、侵吞村里的各种资源，以收回他们选举时付出的成本。多数村民对这些非法窃取村委会职位的干部并不认可，这些村委会干部极有可能利用本次确权登记颁证工作谋取不当利益。

第七，丈量和评估技术风险。农村人在房角地头的争议问题上往往寸土不让，计量器具和标准不同，计量的结果就不同。在确权登记颁证过程中，当事人可能会因为计量器具、计量标准等问题产生争议。

第八，贫富分化。土地承包经营权确权登记的目的是服务于农业的现代化规模化经营，使农民的土地获得融资功能，从而增加农民收入。土地承包经营权确权登记后，土地承包经营权就可以流转，这样就会产生一个后果—土地兼并，土地可能会从小农手里流转到经营大户手里。小农为获得周转资金或救急可能出卖土地经营权，獲得的流转费用用完之后，就不会像过去一样以土地作为养老、失业的保障，提供起码自给自足的粮食和蔬菜，带来的结果就是贫富分化。②严重的贫富分化是古今中外一切社会动乱的原因，我国历朝历代的农民造反都是因为严重的贫富分化。土地承包经营权确权登记后，土地承包经营权流转的趋势就是向资本大户流动，这个流动的结果就是贫富分化。贫富分化必然导致一定的社会风险。

防范农村土地承包经营权确权登记颁证风险对策

第一，从长治久安的角度，制订较长的土地承包经营权确权登记颁证时间表，确保土地承包经营权确权登记颁证工作的效果和质量。领导干部不应仅关心自己任内的政绩，也要多关心自己任后的遗留问题。土地承包经营权确权登记颁证工作是国家长治久安的奠基性工程，因而要站在百年之后的时间坐标上看待今天的工作，要为土地承包经营权确权登记颁证工作制定一个十年甚至十五年、二十年的时间表。各地首先依照本地区的具体情况制定出初步的时间表，情况简单的，时间表可以短一些，情况复杂的，时间可以长一些。然后将土地承包经营权确权登记颁证工作分步骤细化为可操作的路线图，每个步骤都确定完成的时间，届时未完成的可以适当延长时间，防止以极左的方式急躁冒进地完成工作。

第二，统一全国土地承包经营权确权登记颁证适用的法律法规以及政策，对各省、各部委关于土地承包经营权确权登记颁证方面的立法权实行授权备案制。农村土地承包经营权在本质上属于物权法中的用益物权，确权登记颁证在本质上属于《物权法》上的物权设立和物权变动，因此农村土地承包经营权确权登记颁证工作应当以《物权法》为依据，参照《农村土地承包法》、《土地管理法》。对于过时的法条应立即加以修正，例如《物权法》第一百八十四条规定：“下列财产不得抵押：（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但法律规定可以抵押的除外。”如果不对该条款进行修正，土地承包经营权确权登记颁证工作就失去了意义。

制订较长的土地承包经营权确权登记颁证时间表，并不意味着工作可以拖拖拉拉，甚至没有时间表。在基层，应当具有确定的时间表，并以之考核工作成员的成绩。在高层，应当从战略的角度制订时间表，掌握完成目标工作的预备时间，并根据各地工作的进行情况对全局工作进行宏观调控。

我国目前法制不统一的一个重要体现就是，中央、国家出台政策和法律法规后，国务院各部委、地方省市县甚至乡镇就会出台配套的文件，这些文件多数符合中央和国家的政策和法律，但也有一些并不符合中央的政策和国家的法律，对于后一种情况，国家并没有设立规范性文件审查机制，这样就使一些不符合中央政策和国家法律的地方性文件披上了合法的外衣大行其道，甚至取代了中央的政策和国家的法律。

土地承包经营权确权登记颁证工作在全国开展后，势必有大量的部委规章和省市县乡的通知、意见、指导办法等文件出台。规避上述问题的办法就是，一方面，成立国家的土地承包经营权确权登记颁证指导中心，中心由负责土地承包经营权确权登记颁证工作的中央领导、土地承包经营权确权登记颁证主管部门、法官以及物权法、三农问题专家组成，负责指导和解释土地承包经营权确权登记颁证过程中的政策、法律问题；另一方面，地方省市县乡镇出台土地承包经营权确权登记颁证方面的文件必须经过有立法权的上级部门授权，文件出台后必须到有立法权的上级部门备案，否则不得颁布施行。

第三，各级纪检、检察、审计、监查部门严格监督土地承包经营权确权登记颁证工作中的资金使用和工作作风问题。资金和费用上的物质保障是土地承包经营权确权登记颁证成败的关键问题。资金按时、足额到位，负责土地承包经营权确权登记颁证工作的干部人员的待遇有了保障，有利于稳定队伍，提高工作质量。为防范不法分子贪污、挪用本项资金，各级纪检、检察、审计和监查部门应把土地承包经营权确权登记颁证工作当成监督的重点，保证土地承包经营权确权登记颁证资金合理使用、专款专用。

第四，各县、区政府法制办组织法官、律师和法学教师对从事土地承包经营权确权登记颁证工作的干部和工作人员进行培训。首先，组织法官、律师和法学教师组成的讲师团；其次，组织县、乡镇、村土地承包经营权确权登记颁证工作队。土地承包经营权确权登记颁证主管部门颁发教材或相关法律法规读本，由讲师团为从事土地承包经营权确权登记颁证工作的人员讲授《物权法》、《农村土地承包法》和《土地管理法》的相关法律知识。这种培训不仅会在本次土地承包经营权确权登记颁证工作中发挥作用，而且能为土地制度下一步的改革做好知识储备。

第五，建立土地纠纷争端解决机制，法院开设土地承包经营权确权登记颁证纠纷案件受理绿色通道。召集村民大会或村民代表大会，选举村民代表四名，与两名讲师团成员和一名主管官员一起组成土地纠纷评议委员会。同时共同约定遵守土地纠纷评议委员会的处理决定。法院开设土地承包经营权确权登记颁证纠纷案件受理绿色通道，改变以往回避受理土地承包经营权纠纷案件的局面。减免土地承包经营权确权登记颁证案件的诉讼费，着重开展土地承包经营权确权登记颁证纠纷案件的调解工作，加大法院土地承包经营权确权登记颁证纠纷案件的执行力度，公平高效地解决农村长期以来遗留的土地承包经营权确权登记颁证方面的纠纷。

第六，建立土地承包经营权确权登记颁证工作验收标准，只有确权工作验收合格，才予以登记颁证。制订土地承包经营权确权登记颁证工作的验收标准，验收分为资料验收和现场验收，即评议委员会首先对经办人员的确权资料进行统计、核对和甄别，同时征求权利人意见。③资料齐全无误后，与当事人以及经办人员到现场根据确权结果进行核对，资料与现场吻合后，各村土地承包经营权确权登记颁证工作小组负责人在验收记录上签字，然后进入公示程序。

第七，建立土地承包经营权确权登记颁证档案留存、结果公示、异议登记以及异议时效制度。土地承包经营权确权登记颁证工作是百年大计，因而要按照一户一档的原则建立档案，每份土地经营权确权档案一式四份，由经办人签字后在县、乡、村主管部门永久留存，另一份交本人留存。土地承包经营权确权的结果应通知本人并在公示栏公示，不能通知本人时，应当在报纸上公告，公告期为六个月。土地承包经营权确权结果公示后，当事人或第三人在60天内可以提出异议。当事人没有提出异议的进入登记确权程序，当事人提出异议的，启动土地纠纷解决机制来解决。当事人在公示后60日内没有异议，或者公告期满后60日内没有提出异议的，进入土地承包经营权登记颁证程序。

第八，建立土地承包经营权确权登记颁证工作终身责任制。土地承包经营权确权登记颁证工作小組成员、评议委员会成员、尤其是其中的党员干部应当对自己经办的资料和相关事宜终身负责，防止土地承包经营权确权登记颁证工作人存政兴，人亡政息。只有引入土地承包经营权确权登记颁证工作的终身责任制，才能使领导和经办人员认真负责。

第九，建立土地承包经营权确权登记颁证工作中的重要证据司法公证制度。20世纪末主持农村联产承包的人员年事已高，然而农村土地承包经营权确权登记颁证的许多工作还需要这些老人配合和帮助。许多老人在土地承包经营权确权登记颁证结束后几年就会陆续谢世，此外，目前土地承包经营权确权登记颁证队伍中的某些人员以及一些纠纷土地的当事人、宗地周边四至的当事人、纠纷土地的证人也会陆续作古。因此，对于土地承包经营权确权登记颁证工作中的重点地块、存疑地块应当通过司法公证的方式，做证据保全或制作公证证据，使土地承包经营权确权登记颁证工作在以后的岁月长河中能够经得起历史的检验。

第十，建立土地承包经营权确权登记颁证的社会稳定评估制度。一部中国历史，就是一部中国的土地史。土地问题不仅仅关系到社会经济的发展，也关系到政权稳定。为此，应建立土地承包经营权确权登记颁证的社会稳定评估制度，由各地市维稳办牵头，由律师事务所对重点区域经过调研出具社会稳定评估报告，对特定区域的社会稳定情况进行评级，准备应对突发事件以及其他意外事件的预案。

第十一，严厉打击乡村黑恶实力对土地承包经营权确权登记颁证工作的干涉和破坏，保证土地承包经营权确权登记颁证工作的顺利进行。农村是社会神经的末梢，法治状况不尽如人意，个别乡村的权力实际掌握在黑恶势力手中。在土地承包经营权确权登记颁证过程中，他们或许会利用自己的势力或权力对土地承包经营权确权登记颁证工作进行干预。对于这些黑恶势力应当严厉打击，从而保证土地承包经营权确权登记颁证工作的顺利进行。

第十二，建立相关配套机制，防止土地承包经营权确权登记颁证后出现严重的贫富分化现象。规定农村土地承包经营权的法律和政策长期不变，坚持“增人不增地，减人不减地”④的原则，使土地成为农民的社会保障。此外规定土地承包经营权流转的期限最长为五十年，届时流转出的土地承包经营权回弹至原土地承包经营权人，防止土地的过度集中和兼并导致严重的贫富分化，维护农村的社会稳定。

（作者分别为河北建筑工程学院社科部副教授，河北建筑工程学院法学教授）

【注释】

①周其仁：《产权与制度变迁—中国改革的经验研究》，北京：社会科学文献出版社，2002年，第101页。

②④单胜道，陈强，尤建新：《农村集体土地产权及其制度创新》，北京：中国建筑工业出版社，2008年，第142页，第47页。

③中华人民共和国农业部：“农村土地经营权确权登记颁证检查验收办法”，http：//www.moa.gov.cn/govpublic/NCJJTZ/201503/t20150302_4421901.htm。

责编/于岩（实习）