英国的“城市地位”授予及其意义浅论

黄莉苹

【摘要】英国城市具有不同于一般的含义，只有通过英皇制诰获得“城市地位”的才能被官方认定为城市，而且城市地位申请的条件一直在调整。这一做法受到越来越多的质疑。但“城市地位”能带给城市特殊的荣誉与影响。所以尊重历史传统，保留英王对“城市地位”的授予权力，同时允许对城市通用意义的使用是未来最好的出路。

【关键词】城市地位 特许状托管 城市荣誉 英国城市史

【中图分类号】K1 【文献标识码】A

城市是人类社会文明发展的产物。英国是最早实现城市化的国家，正如有的学者所说“如果说在工业革命开始时，近代城市尚是寥若星辰般散落在不列颠的话，到19世纪末20世纪初，城市已经如夏夜的繁星布满英伦大地了”①。早在19世纪中期，全国一半以上的人口居住在城镇，英国初步实现了城市化。然而，令人疑惑的是，直到2014年，英国共有69个获得城市地位（city status）的城市。笔者希望通过对英国“城市地位”发展演化的研究，厘清这一术语背后的历史渊源及现实困境，并试图提出一些见解与建议。

英国城市的官方定义

在大多数人看来，“城市”这个词意味着一个大的人口稠密的都市区域。然而，在英国有许多城市不比一个镇甚至于一个乡村大。最显著的是威尔士彭布鲁克郡的圣大卫（St David's）是英国最小的城市，人口只有1，661人（2010年）。另外，如英格兰西南部萨默塞特郡的威尔斯（Wells）也只有人口10，491人（2010年）。相反，英国有许多大的人口稠密的都市区域却并不是官方认可的城市。最显著的例子是大伦敦，无论是在英国本土还是国际上绝大多数人都把它看做一个城市。但英国官方认可的只有大伦敦范围内的两个城市—伦敦市和威斯敏斯特市，大伦敦不能算作英国城市列表中的一员。另外，政府出版发行的《2011年建成区主要统计数据》列出了联合王国10个最大的镇②。

英国“城市”的官方定义与“城市地位”密不可分。关于城市地位，“City status”，根据英国政府宪法事务部③的描述，“城市地位是由国家元首以英皇制诰形式授予的极高的荣誉。在部长们的推荐之下由女王授予给合适的城镇。由女王陛下决定城市地位申请竞赛进行的时间。这样的竞争往往在皇室重要纪念日举行”。简言之，在英国只有获得英王以英皇制诰的形式授予“城市地位”的城镇才能被正式称为城市。在英国不会因为城镇变得很大，或者因为城镇达到某一条件或标准就自动被授予城市地位。城镇升格为城市的整个过程是隐秘不公开的。对于没有获得成功的申请者，没有任何的反馈与说明解释。

英国“城市地位”的授予

英国的“城市地位”通过英皇制诰授予。尽管说英国的城市起源于古代拥有皇室特许状（Royal Charter）的城镇，但现代“城市地位”是由英皇制诰④来授予而不是通过皇室特许状获得。这是在19世纪50年代确定下来的，通过内政大臣由英国国家元首以英皇制诰的形式宣布授予城市地位头衔。而在此之前，在英格兰和威尔士有20个镇是因“古代约定俗成的权利”（"ancient prescriptive right"）而被确认为城市。这些镇在很久以前就是主教座堂所在地，很久以前就使用“城市”这一称呼而不是因为有特许状或官方文件来证明其被正式宣布为城市⑤。当城市所在的地方政府单位经过地方重组被取消后，城市地位也将被取消。

“城市地位”申请主体是地方当局而非个人，如果地方重组后没有独立的地方政府，特许状托管（Charter Trustees）成为必要。特许状托管是英国的一种临时性地方行政组织，主要的目的是，当一个原本拥有自治城镇或自治城市地位的行政区被取消时，暂时成立这一机构以保管与延续该行政区的城镇特许状或城市特许状，直到该地区实际建立起正式的地方政府机构后，再将特许状转移给新的地方当局。最早的特许状托管机构在《1972年地方政府法案》第二百四十六条下建立起来的。最初的规定是，当重组后的新的行政区取得自治市地位后特许状托管机构立即撤销。《1985年特许状托管法》规定，只有当之前的自治市区域建立了一个教区议会（parish council）时，特许状托管机构才能撤销。1992年又有新规：只有将要撤销的地方议会事先提出建立特许状托管机构的要求，才设立起托管机构。《2009年特许状托管法》允许在那些明显没有后继教区议会的区域设立托管机构以维护市镇传统⑥。

如果不按相关规定来申请特许状托管，就有可能失去“城市地位”。2002年罗切斯特就因此失去了城市地位。从1211年至1998年，罗切斯特都被公认为一个城市。1974年4月1日，因广泛地重组地方政府，罗切斯特市议会被取消，成为了肯特郡内梅德韦自治市的一部分。然而，在英皇制诰之下前市议会区域继续被命名为“罗切斯特市”以“保留这个古老的名称使其永存”并唤起人们对“这个城市悠久历史和伟大遗产”的记忆⑦。只不过这时的“罗切斯特市”不再有市政机构。1979年，梅德韦自治市被改名为梅德韦上罗切斯特自治市（Rochester-upon-Medway），1982年时英皇制诰再次将城市地位转移给了整个自治市。1998年4月1日，再一轮的地方政府重组中，梅德韦上罗切斯特和吉灵厄姆都被撤销而组成新的单一管理区—梅德韦。这样梅德韦上罗切斯特市的城市地位随之被取消。按理说根据1992年的新规，取消前的地方议会可以暂时通过申请特许状托管来保留城市地位，然而，当时的梅德韦上罗切斯特自治市或许出于疏忽而没有这样做。

“城市地位”授予的依据与条件不断变化。早在16世纪50年代，亨利八世建立起“城市”与大教堂的关联。16世纪时亨利八世在英格兰的6个镇（每个镇有一个大教堂）设立了主教教区，然后授予这6个镇城市地位，这成为城市与大教堂相关联的开始⑧。16世纪之后没有新的主教教区设立，也就没有新的城市出现。19世纪30年代开始又有一批新的主教教区创建。随之先后有曼彻斯特、里彭、特鲁罗、圣奥尔本斯、利物浦、纽卡斯尔和韦克菲尔德等正式地取得了城市地位。

到1889年时城市与大教堂的这种关联被打破。工业革命后的英国无论是社会经济生活还是人们的思想观念都已经发生了翻天覆地的变化。城市对人们生活的影响更是发生了巨大的变化。所以，尽管1884年小村庄索斯维尔建起了大教堂，但最终未能获得城市地位。而当时的工业大镇伯明翰虽缺少一个国教大教堂，但因为大量的人口与良好的地方政府历史而在申请城市地位时获得成功。这一新的先例又被其他市政当局所跟随：利兹和设菲尔德于1893年成为城市，布拉德福德、金斯顿和诺丁汉在1897年维多利亚女王登基60周年钻禧之际获得城市荣誉。

20世纪初政府为“城市地位”的申请设置门槛与标准。1907年提出被授予城市地位的底线是人口达到30万，但是随着20世纪城市化进程步伐的减缓，很少有镇能达到这一底线，这一数据降到25万，之后到20万⑨。二战后，英国地方政府改革与行政区划调整频繁，但对城市地位的授予却有所减缓。到20世纪90年代提出了通过参与竞争来申请“城市地位”，尽管没有明确地设置门槛和标准，但笔者在英国国家档案网站上找到“有兴趣参与城市地位竞争的镇”被告知部长们主要考虑的因素如下：

“一是特征明显，包括具有地域性的或全国性的重要意义；二是具有历史价值或皇家价值；三是具有前瞻性”。可见，所有这些建议都只是定性的评价而没有定量的门槛。虽然对城市地位申请中需要考虑的三大类主要因素提出了一些建议，但申请人应自行决定如何最好地证明他们具备这些品质。而大臣们会全面考虑每个申请城市的品质以达到某种平衡。

英国“城市”的荣誉与影响

历史上的城镇争相从国王或领主手头获得权利特许状，以此不断拓展城市自治过程中具体的权利与职责。然而到今天，“授予城市地位纯粹是一种荣誉，它不能给予获得城市地位的城镇更多的权利或职能”。

在英国，自古以来“城市”就是一种荣耀。中世纪时“城市”意味着自由，是人们尤其是被封建领主们奴役的底层人民心目中向往的圣地。起初人们为了获得自由逃离庄园，在城市住够一年零一天就能获得自由，在他们看来“城市的空气都是自由的”。城市在与国王、封建领主争取自治权力的过程中获得长足发展，在社会经济生活中作用越来越大。越是到近现代随着城市化进程的加剧，城市在整个国家发展中的地位更是举足轻重。而由国王授予“城市地位”头衔的“城市”更是地位高贵与尊崇。这已成为一种历史上传承下来的思想共识。

19世纪的“城市”意味着是市政成功的荣誉。城市是一个大教堂的所在地的观念在中世纪时期就已在英格兰确立，到16世纪时得到巩固。然而，在16世纪50年代到19世纪30年代之间没有新的主教区创立，也没有新的“城市”产生。在1500年至1640年之间至少178个镇修建了202个城市建筑⑩。18世纪后半叶英格兰城市得到空前发展。到19世纪中期工业革命基本完成的时候，城市工业体系逐渐完善并持续超过一个世纪。城镇不仅在追求文明的进程中通过提供公共图书馆、博物馆、音乐厅和其他社会革新而更具竞争力，他们也越来越关注仪式、礼仪和公民身份。游行、开放公园与公共建筑、纪念馆和雕塑的揭幕仪式等成为城市市民和社区见证城市文明的机会与窗口。

但到20世纪，城市与市政荣誉的关联越来越少，而更多的是与城市的发展有关。人们逐渐认识到“城市地位”意味着在国内和国际舞台上地位的提升。一个城市意味着一个镇和自治市所不具备的某些东西。因此，许多镇都加入到申请城市的队伍中来，以期通过获得城市地位促使自己更有效率。如森德兰自1992年获得城市地位后一直保持发展，在世界经济舞台上创造出巨大的成绩。虽然作为城市它不会获得任何特权，仅仅是相信升格为城市能证明自己拥有国际荣誉与世界竞争力，而获得“城市地位”意味着多了在世界舞台推销自己的机会。

当今，“城市地位”还是一个政治问题与政治工具。一方面，女王和政府通过“城市地位”的授予来平衡地方关系。为平衡各地关系，2002年城市地位申请最后的成功者分别是英格兰的普雷斯顿、威尔士的纽波特、苏格兰的斯特灵，在北爱尔兰决定给两个名额：里斯本（前联合主义者占统治地位）和纽里（前民族主义者占统治地位）。可见，不仅考虑组成英国的四大部分都有成功者，而且考虑到北爱尔兰的政治派别给予特殊照顾。为庆祝2012女王登基钻禧之年，最初计划授予1个新城市，为强调联合王国各个组成部分的重要性，最终产生了3个新的城市，英格兰、苏格兰和威尔士分别有一个被封为“钻禧之城”。另一方面，英王和政府紧抓“城市地位”的授予权来凸显其政治权力。尽管有不少地方提出申请，但大多数都失去白厅（英国行政部门的代称）的支持。作为政府官员，在政治舞台之上保留这样的任免权是至关重要的。

相关争论及思考

一些人认为城市与大城镇之间的差异并不重要，在日常事务中两者可以作为同义词互相替代。有些人则对官方的定义持反对意见，理由是它与惯常用法相差甚远，由此也就产生了对英国城市官方定义的争论与批评。

首先是很久以前被授予城市地位的城市受到质疑。因为关于这些历史久远的城市如里彭市、圣大卫市，规模如此之小，跟今天的城市标准差距太大。其次是过去的城市与大主教教堂有关，这也与今天的城市不符。过去教堂承担着当地政府和行政的作用。但是今天的地方议会、政府管理部门和各级行政部门已经获得了这样的权力。因此，今天对民主价值观的追求使得教堂不能成为被授予城市地位的充分的和适当的理由。而经济活动水平、人口规模和其他社会经济指标会更合适。霍尔特和罗瑟也认为，一个地方是否获得城市特权不是取得城市身份的必要条件。而社会的和经济的特征，尤其是非农业职业的多样性，是成为城市的关键要素。再次是城市地位仅由英国国王来决定也不合理。2002年罗切斯特失去城市地位的事实正好说明了由君主决定城市地位的不民主的性质。最后，从语言学的角度看，由谁来给英语语言中的单词一个确定的定义也是一个问题。词典编撰者，那些研究语言词汇和字典的专家，在他们出版的字词典中会尽可能地用词汇的通用意义去定义一个单词。

在英国，相关的争论一直持续着，“城市地位”的申请一直持续着，城市的通用意义的使用也在持续着。不能不说，这与英国思想文化中的妥协、包容、尊重传统等有最直接的关系。笔者以为，无论争论有多大，关于“城市”，由女王来决定其地位的传统恐怕会一直持续下去，因为在英国的传统思维中皇室的尊贵带给“城市”荣耀这一点是毋庸置疑的。

综上所述，英国城市地位之争早已跨越城市之语言学之争，深深涵括英国政治、宗教、文化和社会经济等诸方面，尤其是折射出英国现代城市社会经济发展脉络，为老牌英国城市现代化和民主化进程研究提供了活的参考和借鉴标本，期待更多专家与学者共同探讨和深入分析之奥妙，为中国新型城镇化和区域城镇体系研究提供多维视角和参考。

（作者为天津师范大学历史文化学博士研究生）

【注释】

①陆伟芳：“近代英国城市群落与城市发展定位”，《世界历史》，2004年第6期，第84页。

②维基百科：http：//en.wikipedia.org/wiki/City_status_in_the_United_Kingdom.

③英国政府宪法事务部（the Department for Constitutional Affairs，简称DCA）于2003年6月12号成立，取代大法官部（the Chancellor’s Department）。

④所谓英皇制诰（Letters Patent），是一种由国王以书面命令形式发表的法律文书，一般是授予个人或法人组织机构以官职、土地、特权、头衔或地位等，并加盖国玺。参见英国国家档案官方网站，http：//www.nationalarchives.gov.uk/records/research-guides/royal-grants.htm.

⑤⑧⑨⑩参阅Beckett， J. V.， City Status in the British Isles， 1830-2002， Aldershot：Ashgate Publishing Ltd.， 2005， p.12， p.22， pp.74-75， p.18，p.27.

⑥"The Charter Trustees Regulations 2009"， Office of Public Sector Information，10 March 2009.

⑦The London Gazette： no. 46243. p. 3651. 21March 1974.

Holt， R. & Rosser，G.， The Medieval Town， Harlow， 1990， pp.3-4.

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