社会保障体系“分化”与“整合”的逻辑

2015-09-10孙淑云

理论探索 2015年1期

〔摘要〕从“分化”走向“整合”，是我国社会保障体系正在进行的一场调整利益格局、追求制度体系公平的深刻变革。“整合”是对“分化”的社会保障体系进行整合，因此，“分化”的逻辑隐藏着“整合”的逻辑，影响甚至决定了“整合”的逻辑。我国现行社会保障体系在“城乡分割、身份分割、地域分割、部门分割”的“分化”逻辑下渐进构建而成。当下，我国社会保障体系的整合以“地域化”试验、“单项化”突破为主，并推动全国政策与法律规范的出台。但是，“整合”仍然步入“再碎片化”悖论。剖析“再碎片化”逻辑，我国社会保障体系的“整合”，需要基于全局视野系统整合，整体推进;需要纳入全面深化改革中统筹考量，同步推进;需要加强顶层设计，系统规范。

〔关键词〕社会保障体系，分化，整合，逻辑

〔中图分类号〕C913.7 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2015）01-0074-06

〔收稿日期〕 2014-12-09

〔基金項目〕国家社会科学基金重点项目（13AFX027），山西省高等学校中青年拔尖创新人才项目（2014052002），山西大学政治与公共管理学院优势特色重点学科建设专项研究课题，负责人孙淑云。

〔作者简介〕孙淑云（1966-），女，山西永济人，山西大学政治与公共管理学院教授、博士生导师，主要研究方向为社会法学与社会保障学。

从“分化”走向“整合”，是我国社会保障体系正在进行的一场调整利益格局、追求制度体系公平的深刻变革，是党的十八大报告明确的执政战略，也是社会保障“十二五”规划政府执政的主要内容。当然，“分化”与“整合”是社会保障体系建设和发展的双重逻辑，是全球社会保障体系建设的历史现象与必然趋势。但是，受政治经济体制、社会经济发展水平、社会结构、历史传统等因素的影响，各国社会保障体系从“分化”到“整合”都因国情不同而各具特色、各有不同的逻辑。当下，我国社会保障体系从“分化”走向“整合”极其艰难，相关整合的实施路径、方法的讨论莫衷一是，各地整合实践不一、蹒跚推进，整合模式五花八门。为此，梳理我国社会保障制度“分化”的逻辑，剖析“整合”的逻辑，不失为探寻“整合”适宜路径、策略的重要方法。

一、我国社会保障体系的“分化”逻辑

改革开放以来，针对不同的社会风险和贫困人口，以“低水平、广覆盖、多层次、可持续”为基本方针，我国的社会保障体系建设经过三十多年的努力，在“分化”逻辑下建立了“碎片化”的社会保障体系，实现了社会保障“制度覆盖”全民的基本目标。其“碎片化”主要体现为：

（一）城乡“二元”体制下的“碎片化”惯性。现行“分化”的社会保障体系不是凭空想象，是对计划经济体制下基于城乡户籍、单位性质和职业身份等社会等级为基础的“一个国家、两种福利” ①的社会保障体系的改革。在与既得利益妥协下，在逐步改良中，计划经济体制下以城乡“二元”户籍及其“社会身份本位”分割社会保障体系的巨大惯性，在社会保障体系改革过程中得以保持和延续。

在城市，20世纪80年代中期国有企业改革导致大量工人下岗迅速演变成一个突出的社会问题，国有企业改革遇到的阻碍需要突破，才被动地对计划经济时期城市的“身份、所有制差异”的“单位福利制度”进行改革。按照国有企业改革进程和顺序，先后改革和建立了失业（待业）保险制度、养老保险制度、医疗保险制度、城市最低保障制度等。在逐步完成了与国有企业改革配套的城镇职工（即正式从业者）的社会保障体系建设后，2002年，在党的十六大“统筹城乡、全面协调可持续的科学发展”的执政理念和方针政策指导下，城镇职工社会保障体系开始向非正式从业者“扩面”覆盖，由于非正式从业者从业多元化、收入不稳定以及缺乏客观的收入计算平台，制度覆盖的“扩面”极其艰难，为此催生了农民工社会保障制度、失地农民社会保障制度、城镇居民社会保障制度等“小制度”体系。

在农村，2002年以后，逐步为农村居民构建了新型农村合作医疗制度、新型农村养老保险制度、“五保”供养制度、农村最低生活保障制度等。这些农村社会保障体系建设是对原有集体互助保障的传统农村合作医疗制度、传统“五保”制度的承继和改革，因为政府财政资金的积极注入，使得集体互助保障机制演变成为社会保障制度。但是，新型农村社会保障体系的构建，仍然坚持了以“农村户籍”、“农民身份”定位的惯性，携带了城乡分割体制的基因，在社会保障各个子系统以及各个项目中，均形成了与城市社会保障体系分割的“碎片化”制度样态。

（二）“摸着石头过河”改革策略下的探索式“碎片化”。由于我国由计划经济向市场经济体制转轨，任何改革的主张往往会面临严重分歧，很多情况下研究者也很难达成共识，“没有谁能掌握社会变革的总钥匙和总规律” 〔1 〕。因此，在“实践是检验真理的唯一标准”的理论引导下，搁置争议，采取“摸着石头过河”的改革策略，执政者的改革理念处于渐进成长过程，政治博弈也呈渐进过程。在这种“转型”时期开创性、灵活性的经济社会制度背景下，适应城乡“二元”经济社会和地区发展不平衡的国情，以及就业形式、劳动关系多元化、非就业人群普遍存在的民情，不会有绝对正确的社会保障体系模式，只可能有试验、摸索，不断地进行制度选择和制度完善。“我国社会保障制度的改革过程也是为了应对当时一些迫切需要解决的经济和社会问题而实施的，大多数社会保障项目的选择和出台是为了应对当时的问题，而不是从长远的战略视角出发制定的。” 〔2 〕就拿基础性的城乡基本医疗保险制度建设来说，“分化”试验建设了城镇职工基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度、城镇居民医疗保险制度，三项基本医疗保险制度由城镇到农村、从覆盖正式从业人群到非正式从业以及无业人群，用了将近二十年时间，实现“制度覆盖”全民的目标。三项基本医保制度的试验性、渐进性、权宜性的制度变迁逻辑，“取决于体制作为一个整体的相互适应性的需要和社会承受力，不是按既定模式、既定理论走来的，而是分类探索自然形成的” 〔3 〕。

（三）政策治理和政策执行中的层级型“碎片化”。与“摸着石头过河”的改革策略相伴随，我国各个领域的改革都采取政策治理方式，只确定改革的方向和政策的基本框架，不规定改革的具体规范，为改革留下创新余地，从而自下而上进行试验，再自上而下总结、完善政策。因此，每项社会保障制度全国性政策出台后，都允许地方在社会保障的筹资方式、保障待遇支付、管理和经办等环节制度上探索创新。由于城乡差别、区域差异，地方财政资源禀赋不同，特别是中央与社会保障事权与财权一直没有明确划分，依赖财力支持的社会保障政策制度，在省、市、县层层落实过程中，各地均根据自身财力状况和地方认知、地方利益，在创新旗号下，对各项社会保障项目的筹资、待遇、管理经办等方面相机变通创建了不同模式，形成了差异化、层级型的地方政策壁垒。导致统一社会保障项目之下区域性的碎片化制度分割，“地方政府所实行的社会保障政策进一步‘分化’了整个社会保障体系” 〔4 〕。

（四）行政管理分割下的政策制定“碎片化”。现代社会保险制度作为强制性、政府主导的公共事业，需要政府确定主管部门统一管理和推行。同时，为了适应社会保障专业化、标准化、规范化、信息化、精细化管理事务的需要，行政主管部门必须细化社会保障的决策规则、管理规则和服务规则。为此，除了社会保险基本立法外，各国社会保险的行政立法和政策体系都庞大而复杂。我国现行主管社会保障的政府部门在中央包括人社部门、民政部门、卫生部门、发改委以及农业部门，各行政主管部门都分别建设了庞大②的社会保障政策和行政立法体系。各行政主管部门由于职能不同，存在一些本位上的不同观点;加之，主管部门对运营巨量社会保障资金的社会保障经办机构人员、业务、经费的控制，以及为此衍生出来的权威及其利益，存在一些争权诿责现象;“政策制定各部门间由于角度、视野或者立场的不同，针对各自认为的主要问题出台政策，导致决策的不作为或者乱作为，实际出台的一些政策往往起反向作用。” 〔5 〕

总之，我国现行社会保障体系在“城乡分割、身份分割、地域分割、部门分割”的“分化”逻辑下渐进构建而成。城乡社会保障体系经过三十余年的“碎片化”构建，成就与问题同在。最大的成就是基本上构建了覆盖全民的“碎片化”社会保障制度框架体系，最大的问题隐藏在“碎片化”社会保障体系建设成就的“阴影”里。

二、我国“整合”社会保障体系的努力与“再碎片化”逻辑

在2002年党的十六大“统筹城乡、全面协调可持续的科学发展”的方针政策指导下，在“二元”体制松动的背景下，我国社会保障体系在“碎片化”构建的同时，“整合”就在一些地方开始试验探索，“整合”自2003年新型农村合作医疗制度试点开始，经历了十余年历程。我国“整合”社会保障体系基本上处于自发试点摸索阶段，各项社会保障制度由城市向农村、向城市非正式从业者拓展，并推动党的十八大报告对整合形成政治共识，促使整合进入全国整体推进阶段。概括来说，我国社会保障体系的整合以“地域化”试验、“单项化”突破为主，并推动全国政策与法律规范的出台;同时，整合的体系建设陷入“再碎片化”悖论。

（一）我国“整合”社会保障体系的努力。党的十六大以来，我国为克服碎片化的弊端，在整合方面进行了不懈努力，取得了一定的成就。

1.整合的地域化试验。我国整合“碎片化”社会保障的自发试验始于东部社会经济发达、城镇化較早、流动人口聚居之地，在城镇化、城乡经济社会“一体化”加速发展进程中，整合社会保障体系成为地方经济社会发展的内在需求。地方整合实验生发于协调地区民众追求社会保障公平待遇纷争的现实需要，基于辖区人民群众最大利益，通过地方政治精英的自主性努力来实现社会保障体系的整合与创新。就拿覆盖人口最多、基金规模最大的基本医疗保险和基本养老保险的整合来说，整合以珠三角地区为先导，佛山市、东莞市、珠海市等最早于2004年开始整合城乡三项基本医疗保险制度，至2014年上半年，全国有7个省以及省级地区和另外40多个地市，还有160多个县已经不同程度地整合了城乡基本医疗保险制度〔6 〕。而基本养老保障制度的整合则始于2009年新型农村养老保险制度在全国试点之年，东部各省、北京以及中部的河南自发将新型农村养老保险制度向城镇居民覆盖，形成了城乡居民基本养老保险制度。截至2011，全国有12个省级区域统一了城乡居民养老保险制度。社会保险管理和经办是整合社会保险制度的基础环节，各地自发试验五大社会保险管理与经办的整合，“在全国省级社会保险经办机构中，目前有11个省实行‘多险合一’管理，4家机构实行五险统一征缴” 〔7 〕。在社会救助制度的整合方面，各地主要借助于城乡基本医疗保险制度的整合，将城市医疗救助制度与农村医疗救助制度整合为城乡医疗救助制度;此外，社会救助的整合主要集中于城镇居民最低生活保障与农村最低生活保障合并为城乡居民最低生活保障制度上。

2.整合的“单项化”突破。从整合的对象观察，无论是地方整合社会保障制度的试验，还是全国性社会保障整合政策和法律的推进，整合基本上限于“单项化”，即主要围绕社会保险制度、社会救助制度开展，还没有顾及对社会保障制度体系进行系统的整合。社会保障每个项目之间相互衔接构成社会保障体系，整合的“单项化”突破，使得整合相对容易进行，但很难虑及各个社会保障项目之间的衔接与融合。

仅就单项社会保障制度的整合来说，限于我国各地城乡经济社会“一体化”发展的渐进性、长期性、区域不平衡性，以及地方利益的考虑，多是“选择”参保人制度、筹资制度、待遇支付制度、管理经办等不同“要素”环节制度③，对单项社会保障的“碎片化”制度进行不同程度整合，缺乏对单项社会保障制度各个“要素”环节的全方位整合。

3.全国整合政策的号召性与立法的原则性。地方自发探索整合，以点带面，形成不可逆转之势，推动全国社会保障体系整合政策的出台，社会保障制度的整合步入全国推进阶段。

首先，2012年党的十八大报告达成了推进全国社会保障体系整合的政治共识，报告为整合社会保障体系确定了方向和重点任务，号召“全面建成覆盖城乡居民社会保障体系”，“以增强公平性、适应流动性、保证可持续性”为方针，建立“更加公平、可持续”的社会保障制度，“报告”明确了整合的重点领域是：整合城乡基本医疗保险制度、整合城乡基本养老保险制度、将进城落户农民完全纳入城镇住房社会保障体系、整合城乡最低生活保障制度，加快推进多层次社会保障体系建设等。

其次，行政部门推动全国社会保障体系整合。作为社会保障体系建设行政第一责任主体的国务院着力推进社会保障制度的整合，2012年通过了《社会保障“十二五”规划纲要》，明确从2012年到2020年整合城乡社会保障体系的重点任务和施政的主攻方向。诸如：统筹城乡社会保障体系，推进制度整合和城乡衔接，促进城乡一体化社会保障体系建设;推行社会保障“一卡通”，全面加快社会保障信息化建设，建立多险种统管、跨区域接续、城乡一体化的社会保障经办服务系统;建立社会保险标准化工程等。随后，国务院主管社会保障职能的人力资源和社会保障部门，通过统筹城乡社会保障的行政政策制定和执行，在职责范围内积极推动社会保障体系的整合，诸如：2014年12月人社部、财政部颁发《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，推动养老保险制度全面整合;2014年启动和实施“全民参保登记计划”，加快发放和使用全国统一的社会保障卡，加快建立社会保障统一信息平台，推动社会保障经办体系整合等。

再次，整合的全国性立法单项启动。总结中央和地方整合的政策建设经验，社会保险和社会救助两个项目启动了整合式立法。2010年10月28日颁布的《社会保险法》，启动了整合社会保险的全国性立法。但是，该法作为一部原则性、综合性、框架式的立法，是一部屈从社会保险制度探索性、阶段性的立法，具体规范“内容粗糙、法律实践性差，更多价值在于‘里程碑’式的宣示” 〔8 〕，相关整合城乡社会保险的规定毫无“具体性、操作性”可言，主要以发展性、方向性、授权性的规范呈现，是我国进一步整合城乡社会保险的基本法律依据。2014年2月21日颁布的《社会救助暂行办法》是我国第一部整合各项社会救助制度的行政法规，该法规将最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助和临时救助等八项制度以及社会力量参与救助等作了全面、统一的规范，有力地推进了全国整合城乡社会救助工作的开展。

（二）整合中的社会保障体系“再碎片化”及其逻辑。我国社会保障制度的整合经历了自下而上的试验，推动了自上而下的“顶层设计”，使城乡“分化”的社会保障体系建设趋势得到了一定程度的扭转，城乡“碎片化”的社会保障体系在逐步消弭。特别是2014年2月21日颁布的《社会救助暂行办法》对“碎片化”社会救助制度作了顶层规范，强有力地推进了全国整合城乡社会救助工作的开展。但是，从全国范围看，城乡社会保障二元结构明显、制度的“碎片化”、城乡社会保障“一体化”程度低的局面仍十分明显，仍是我国社会保障体系建设面临的主要问题。而且，由于整合的地域化试验、单向化突破、顶层政策和法律设计的原则性，整合体系呈现多样化、片面性、选择性规范，导致整合体系陷入“再碎片化”悖论。

1.地域化试验造成整合体系选择的多样化。总体而言，各项社会保障项目的整合基本上还处于地方整合试验状态，仅有的一些“顶层设计”政策和法律，还局限于方向性、原则性规定。整合缺乏国家层面的统一规范标准与指导意见，地方政策就成为规范“地域化”整合秩序的主要工具。地方利益、地方民意、地方决策者的认知能力都不可避免地影响整合政策的多样化选择，如各地试验整合基本医疗保险制度，就有二元医保制度全统一的整合模式、一元制度兩个基金统筹的整合模式、二元制度两种基金统筹的整合模式、二元制度三层基金统筹的整合模式等。同时，地方整合政策虽然都将城乡医保管理权整合归属一个部门，但是，由于中央层面城乡医保管理权在人社部与卫生部之间的分割和牵制，整合后的地方基本医保管理体制仍然被“分解”为政府直接管理模式、财政部门管理模式、人社部门管理模式、卫生部门管理模式、人社部门和卫生部门合作管理模式等，导致整合体系陷入“再碎片化”悖论。

2.单向化突破造成整合体系的片面性。社会保障每个项目制度都由受保障主体、保障主体、基金筹集、基金经办、基金管理、基金监督、保障待遇支付等“要素”环节制度构成。同时，社会保障体系本身是一个综合的制度体系，是“政府主导、责任分担、社会化、多层次的国家——社会保障体系” 〔9 〕，“养老、医疗、失业等社会保障项目之间，基本保障和补充保障之间，收入保障、资产保障和福利服务之间其实都有着不可分割的有机联系” 〔10 〕。我国各项社会保障体系的“碎片化”，也正是围绕这些“要素”环节制度差异化设计，形成了各种模式的、“碎片化”的制度壁垒。当然，“被分割”的各个“要素”环节制度，正是“整合”各项社会保障体系的关键环节，整合需要对“被分割”的各项“要素”环节制度进行全面梳理、协调，才能实现各项社会保障制度的全面整合。全景观察各地的社会保障制度的整合试验，各地因诱致性制度变迁局限，以及各地的政治需要，民意诉求，或主要选择单个环节或组合某些环节进行整合突破，或者局限于单项社会保障制度整合，无以全方位整合单项社会保障制度的各个环节，更无暇顾及与其他社会保障项目之间的衔接和协调，使得整合的社会保障体系成为“跛脚型”整合，整合的体系流于片面性，缺乏整体性、系统性。

3.配套制度牵绊造成整合制度的选择性。整合社会保障体系的全国性政策和法律的制定均牵扯户籍、收入分配和再分配、公共财政、公共管理、社会分层等宏观经济社会关系的改革和调整，涉及庞大的社会政策和立法体系的改革和调整。每项改革都是我国当前和今后改革的攻坚领域，相关改革大都处于试点和学理讨论中。尽管相关收入分配、公共财政、公共管理、户籍、农村土地制度、社会组织等配套制度改革已经和正在促进各项社会保障体系的整合，但是，改革仍滞后于社会保障体系整合的需要，“包括制度变革不同步、相关配套跟不上、责任边界划分不清、责任分担机制失衡、资源调动乏力等，但最核心的问题还是城乡分割的制度安排及与之相关的管理体制、资源配置等直接影响了社会保障体系的统一性及其整体功能的全面、正常发挥” 〔9 〕，也导致全国整合城乡社会保障体系改革大多是地方单枪匹马、单兵突进、单项突破，整合体系只好“选择性”设计，也使得仅有的社会保险和社会救助两项顶层政策和法律制定踟蹰徘徊，只得以原则性、授权性、欠缺可操作性而“委屈”出台，这样的整合体系，自然难以驾驭全国整合社会保障的实践。

三、克服整合后社会保障体系“再碎片化”的对策

整合后的社会保障体系沦为“再碎片化”，追根究底，这是当下整合社会保障体系着力于地域化试验、单向化突破、选择性制度设计逻辑的必然结果。当然，这也是完善整合实施路径和方式的突破口。实际上，“分化”的逻辑影响甚至决定“整合”的逻辑，现行社会保障体系在“城乡分割、身份分割、地域分割、部门分割”的“分化”逻辑下渐进构建而成;自然整合就得着力于去城乡化、去地域化、去身份化、去部门化。为此，整合社会保障体系，需要全局视野，系统整合，整体推进;需要纳入全面深化改革，统筹考量，同步推进;需要加强顶层设计，系统规范。

（一）整合社会保障体系需要基于全局视野系统规划、整体推进。整合社会保障体系就是要破除“碎片化”制度构建的逻辑惯性，化解、融合社会保障制度多维“分化”要素，在社会保障的整体性、系统性上着力。近年来，不少专家提出的“缓步转型”战略④是无法实现整合目的的，这已经为整合地方多样化试验和整合后社会保障体系的“再碎片化”所证实。而且，“碎片化”体系的过渡期一旦超过几十年就会形成路径依赖，成为难以改掉的历史包袱，这是世界各国整合社会保障体系的历史结论。二战后，英国整合“碎片化”社会保障体系，成立了以贝弗里奇先生为领队的“社会保险和相关服务部际协调委员会”，“对现行（英国当时）的国家社会保险方案和相关服务进行调查，并提出建议” 〔11 〕（P1 ），并以此“完成了碎片化整合的历史任务，建立起一个‘三统一’的社保制度，即统一国民资格、统一待遇比例、统一管理机构。这个‘三统一’彻底摒弃了碎片化造成的社会歧视，为欧洲和全世界竖起了一个最新标杆” 〔12 〕。相对来说，整合失败的则是法国。法国的现代福利制度由几个世纪前的传统自发性行业和职业互助会整合、改造而来，但是整合不彻底，其基本养老制度由“四个‘大碎片’和许多‘小碎片’构成，仅就2007年11月引发全国大罢工的‘特殊制度’来说，目前就包括11个‘大制度’和9个‘小制度’” 〔13 〕，给法国带来了沉重的财政负担。

为此，我们需要参酌镜鉴各国整合社会保障体系的经验和教训。结合中国国情，国务院可以成立“整合社会保障体系专门委员会”，在系统梳理我国现行“碎片化”社会保障体系基础上，基于全局视野，系统规划，整体推进体系整合。整合的路径应当从基本保障项目入手，既整合单个社会保障的各个“要素”环节制度，又整合、衔接多层次保障项目，最终取得“整体大于部分之和”的整合效果。

（二）整合社会保障体系需要纳入全面深化改革中统筹考量、同步推进。整体性、系统性整合社会保障体系，不仅要系统梳理我国现行“碎片化”社会保障体系，做到系统规划，整体推进。还要虑及社会保障制度牵扯户籍、收入分配和再分配、公共财政、公共管理、社会分层等宏观经济社会关系的改革和调整。“对国家而言，社会保障是社会经济发展进程中的维系、润滑和稳定机制，属于国家宏观调控机制的范畴”，“因此，社会保障理论的核心即是讨论社会保障制度与社会发展、经济发展、现实政治乃至道德文化之间的相互关系，而社会保障实践的关鍵无疑是尽可能地妥善处理好这些涉及全局与整体的宏观关系” 〔14 〕（P179 ）。所以，宏观经济社会关系的改革很大程度上决定着整合城乡社会保障制度是否达到预期目标，是否具有可行性。为此，就宏观层面而言，应该将整合社会保障体系纳入全面深化改革进程中，在中央主导下，将社会保障体系整合与相关配套改革统筹考量、同步推进。要将整合社会保障体系与新型城镇化、公共服务体系，公共财税体制、户籍制度等改革配套设计，使得整合社会保障体系宏观适应各项制度环境，从而具有适应性、可行性和可持续性。

（三）整合社会保障体系需要加强顶层设计，系统规范。整合的实质是社会保障的“制度整合”，“碎片化”的社会保障体系主要由政策和法律规范呈现，因此，整合社会保障体系就是整合社会保障政策和法规体系。整合关涉社会保障政策和法律规范的制度结构整合、社会保障多元主体权责义的变革以及社会保障基金财务模式调整，总体上几乎重塑了整个社会保障体系。况且，社会保障体系的建设、社会保障项目的确定和供给，本质上就是从顶层设计层面重新确立社会收入分配，即确立、调整个人与社会各阶层、各团体以及公共财政的责任基础、责任关系、责任结构。

为此，整合社会保障体系，自然也得搞好顶层设计，重新确立、界定和调整社会保障体系中多元主体的责任基础、责任关系、责任结构。从整合责任基础上看，要以“社会保障公平”这一基本价值为整合的责任基础，摒弃社会保障体系“碎片化”的多维不公平致因及其责任基础，实现社会保障体系的统一，促使不同身份的国民平等享受均等化的社会保障服务。在社会保障体系的横向责任关系、责任结构上，整合和调整社会保障体系各个子系统、各个子项目之间的关系，明确各个社会保障项目中个人、社会各阶层、各社会团体、财政之间的责任关系、责任结构;在纵向责任关系、责任结构上，要重新整合和调整中央与地方社会保障财政支出和事权的责任关系及其责任结构。

注释：

①计划经济时期，由于城乡社会福利水平差距很大，因此，中国的福利制度是典型的二元制福利体系，可以称为“一个国家，两种福利制度”。参见岳经纶：《社会政策学视野下的中国社会保障制度建设——从社会身份本位到人类需要本位》。

②据笔者统计，仅就基本医疗保险制度体系中的新农合制度建设来说，从2002年中共中央、国务院提出建立新农合制度以来至2012年底，卫生部、财政部、民政部等部门或单独或联合发文，先后颁发了仅70项相关新农合制度的政策文件。

③“要素”环节制度，指社会保障制度的构成要素，因为每个构成要素都由系列规范构成独特的制度，故称“要素”环节制度。我国社会保障制度的分割，是因五个“要素”环节制度的不同而分割的，同样，整合就是围绕这五个分割的“要素”环节制度进行整合。

④第一步（2008年至2012年），构建起“二免除一解除”的社会保障制度支架;第二步（2013年至2020年），实现中国特色社会保障制度全面定型、稳步发展;第三步（2021年至2049年），到中华人民共和国建国100周年，迈向中国特色社会主义福利体系。参见郑功成主笔：《中国社会保障改革与发展战略——理念、目标与行动方案》。

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