城市社区服务型党组织建设面临的问题与解决思路

2015-09-10严宏

理论探索 2015年1期

严宏

〔摘要〕改革开放以来，在城市基层管理体制逐步由单位制向社区制转变的过程中，城市基层党组织的功能也发生了明显变化。当前城市社区服务型党组织建设面临的问题主要包括：服务力量分散，难以形成合力;服务对象有限，服务内容不够丰富;服务方式简单，服务模式趋于行政化。造成这些问题的一个最根本原因就是传统的单位制党建模式不能适应新时期服务型党组织建设的需要。为此，要变革传统的单位制党建模式，创新组织设置，整合服务资源;构建以服务对象需求为导向的服务机制，实现社会化服务;转变服务方式，实现协调式服务;培养社区社会资本，建立长效服务机制。

〔关键词〕单位组织，城市社区，服务型党组织，服务资源

〔中图分类号〕D267.7 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2015）01-0018-05

〔收稿日期〕 2014-11-30

〔基金项目〕国家社会科学基金青年项目“构建和完善协商民主体系及运行机制的案例研究”（14CKS010），负责人孙照红。

〔作者简介〕严宏（1981-），安徽繁昌人，安徽师范大学法学院公共管理系副教授、法学博士、硕士生导师，主要研究方向为当代中国政治。

在由计划经济向市场经济转轨的过程中，不少单位组织纷纷改制，其成员也通过下岗分流等方式从单位人转化为社会人，城市社区也开始承担起由单位组织解体带来的社会职能。与传统街道相比，城市社区在城市基层社会治理中的重要性更为突出。自党的十八大报告明确提出“加强基层服务型党组织建设”以来，不少地方对如何建设城市社区服务型党组织进行了积极探索，并取得了较大成效。然而，当前城市社区服务型党组织建设也面临一些新的困难和问题，需要认真对待，加以解决。

一、城市社区服务型党组织建设面临的问题

在当前城市社区服务型党组织的建设进程中，以单位组织为依托，以行政资源为支撑的传统基层党建模式遇到了一些新的挑战，面临着一些新的问题。综合起来主要表现在以下几个方面。

（一）服务力量分散，难以形成合力。传统城市基层社会一般由单位制组织和社区构成。执政党往往通过组织嵌入的方式实现对单位组织和社区的领导，并通过这种条块关系来实现对基层社会的整合。由于条块分割，单位党组织和社区党组织之间的联系很少。单位组织的封闭性特点决定了其成员能够获得单位组织的资源。在这种情况下，党政机关、事业单位、国营企业等单位党组织的服务主体是单位人，服务对象也是单位人。其服务对象一般不会外溢至单位组织所在的社区居民。单位人的工作基本上是“铁饭碗”，单位不仅可以确保个人生活，而且个人事业发展也能搭上单位发展的便车。单位党组织建设有行政权力作为支撑，建设基层服务型党组织也相对较易。相对而言，在以社区为代表的社会领域建设基层服务型党组织则较为困难。因为社区基本上是一个“陌生人社会”，成员流动性较大，其成员相对独立于组织，社区成员之间的关系较为松散，服务对象是社会人，他们的生存和发展面临激烈竞争，服务主体大多也是无多少组织资源的社会人，他们大多为年龄偏大、学历不高的党务工作者，待遇不高，服务能力也相对较弱。随着城市新经济组织和社会组织的大量涌现，有的社区党组织与“驻区”“共建”党组织之间的联动缺少有效的沟通机制;有的“驻区单位”的党组织缺乏属地意识，习惯于条条管理;有的外来党组织与所在居民区的党组织结对共建的积极性、主动性不高。

（二）服务对象有限，服务内容不够丰富。当前，城市社区的党组织提供服务，在政治层面一般是在党和政府的重要会议之后，通过比较刻板的集中理论学习和讨论等途径来实现。同时其生活关怀主要是针对下岗、年迈、贫困等弱势群体党员。服务内容大多是送点大米、食用油之类的慰问品。这种关怀一般在年底通过党员领导干部的慰问等方式来实现，这也是领导干部关怀普通党员的固有套路，有时这种慰问式服务成了作秀或者表演化服务。无论是从服务对象来看还是从服务内容来看，这都与新形势建设服务型基层党组织的要求相去甚远。这些做法之所以不能适应当前城市社区服务型党组织建设的需要，主要是因为其服务对象非常有限，服务内容不能满足普通党员和广大群众的需求。作为社会人的普通党员和群众对社区的归属感远不如单位人对单位组织那般强烈。相对单位人而言，社会人不仅生存发展压力要大些，而且心态也较为焦虑，因而简单而枯燥的政治引导根本无法满足其内在的需求。

（三）服务方式简单，服务模式趋于行政化。一般来讲，城市社区基层党组织的服务往往是出于应付上级组织的要求，并受上级组织的监督。这样，基层党组织为党员和群众提供的服务就是一种被动式服务，即上级党组织要求服务什么就服务什么，既不去考虑服务对象的感受，也不去了解服务对象的个性化需求。这种行政化的服务源于单位制党建工作的经验，因为单位组织大致上是一个同质组织。同一单位的成员虽然层级不同，工作性质有别，但他们的服务需求大致相同。因此，这种行政化服务方式常常是有效的。然而，由于当前社区的异质化程度较高，利益主体相对较多，服务需求各异，这种行政化服务带来的服务模式自然就满足不了党员和群众的多样化需求。由于有的社区党组织建设跟不上形势发展的需要，难以较快地适应其角色的转变，简单老套的方式方法和低劣的服务水平决定了其服务质量不可能达到理想效果。

二、城市社区服务型党组织建设存在问题的原因分析

纵观当前城市社区服务型党组织建设面临的问题，其根本原因是传统的单位制党建模式不能适应新形势下城市社区党建工作的要求，忽视了单位与社区的根本区别。

（一）以单位组织为依托设置党组织不能适应社区党建工作发展的需要。由于单位组织和社区与城市基层社会及其组织的联系紧密度不同，决定了以单位组织为依托设置党组织不能适应社区的党建工作。如上所说，单位组织及其成员对外具有相对封闭性，城市基层社会变迁对其影响并不明显，单位组织与街道党政组织、社区群众组织、非公经济组织等城市其他基层组织的联系较少。因为单位组织的生存发展所需资源不是从上述组织中获得，其成员的工作与生活领域与社区其他组织联系也不密切。然而，城市社区不是封闭性组织，而是一个开放性较强的地域性组织，是城市基层社会的重要组成部分，必然要受到城市基层社会变迁的影响。随着整个社会流动速度和频率的加快，城市社区居民的变动也较大，同时社区还要在接受街道党组织领导的同时也受到其直接影响。此外，他们与社区群众组织、非公经济组织联系也较多。以单位组织为依托设置党组织是对“支部建在连上的”的继承和发展。这种模式在革命、建设和改革的历史进程中虽然曾经发挥过重要作用，但如果仍然按照封闭性单位组织方式来设置开放性社区的党组织，必然会导致社区服务型党组织只接受街道党组织的领导，而不去加强与社区其他组织与不同群体的联系。这种排斥性服务范围必然会导致服务对象的范围比较狭隘，违背了城市社区建设的内在要求。

（二）单位党组织行政化服务满足不了社区党组织活动的基本要求。由于单位和社区二者与国家的联系密切度不同，决定了单位组织的党组织行政化服务不能适应社区党组织的服务。单位组织和国家的关系与社区和国家的关系相比，明显要密切得多。因为单位组织对国家的依赖是我国计划经济时代社会依赖性结构的重要组成部分。这种依赖表现在单位生存发展的资源主要来自于国家。即便改革开放以来各类单位组织获得了一定的自主权，但单位组织对国家的依赖并没有发生明显变化。对于单位组织来说，“它们所拥有的资源或财产，事实上都不属于它们，即某个法人或自然人所有，而依然是国家和政府的财产。” 〔1 〕（P24 ）不仅如此，国家还控制着单位组织主要领导的人事任免权。同时，政党是连接国家和社会的政治性和社会性都比较强的组织。政党及其组织一方面承担自上而下的利益输出功能，另一方面也承担不同社会组织与群体的自下而上的利益表达功能。单位组织对国家的依赖，决定其党组织承担自上而下的利益输出功能要强于自下而上的利益表达功能。建设服务型党组织的过程往往也是贯彻上级党组织政策的过程，因而其服务方式的行政化色彩也较为浓厚。

与单位组织相比，社区是相对独立于国家的。从国家与社会的关系来看，当前我国社区分为政府主导型社区、自治型社区和合作型社区。这三种类型的社区中，政府主导型社区与国家联系最为紧密。考虑到社区自治组织的力量还比较薄弱，目前政府主导型社区还大量存在，也比较符合现阶段中国国情。但即便是这样，这一类型的社区对国家的依赖程度也没有单位组织对国家的依赖程度高，其从国家那里获得的自身生存发展的资源也没有单位组织多。况且政府主导型社区只是一种过渡形态，城市社区建设的主要目标是实现居民自治。〔2 〕从长远来看，社区服务型党组织建设只有重视不同社会组织与群体的自下而上的利益表达，才能从社区内部获得资源，进而逐步消除传统行政化服务的影响。

（三）传统控制式服务模式已经不能适应社区服务型党组织建设的要求。由于单位和社区二者与所属成员的关系不同，决定了控制式服务不能适应社区服务型党组织建设的要求。成员对单位组织的依赖是社会主义依赖结构的另一个重要组织部分。“单位组织不仅是人们从事工作获得收入的一个工作，而且向单位成员提供其他各种各样的资源。” 〔1 〕（P39 ）反过来，单位对成员的控制明显较强。一个人如果离开单位组织，可能连维持最基本生存的资源也无法获得。因此，在单位组织建设控制式服务型党组织与其自身和成员之间的关系是一致的。但是社区与居民之间的关系不像单位组织与成员之间的联系那样紧密。自20世纪80年代以来，居民参与社区建设的积极性总体上不高〔3 〕（P17 ），社区只是为居民提供生活的活动区域和活动资源，而且这种提供的区域和资源不是垄断性的。除了获取这种资源外，居民还有其他多种选择。与此同时，在空间上居民有流动的自由，因此社区无法控制居民。由此可见，社区建设控制式服务型党组织和社区与其居民的关系是相悖的。

（四）服务对象的复杂多样使社区服务型党组织建设的任务更加繁重。由于单位和社区二者与所属成员之间关系的不同，决定了社区服务型党组织建设的任务更加繁重。单位组织是一个熟人社会，其成员相互熟悉，没有陌生人。“在这个社会中，人们之间彼此相互了解，甚至在日常的生活中朝夕相处、相互影响和依赖。” 〔4 〕（P5-6 ）从社会资本理论角度来看，单位组织是一个社会资本雄厚的组织。“社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率。” 〔5 〕（P195 ）一般来讲，对社会资本可以从宏观的社会层面、中观的社区或组织层面和微观的个人层面三个层面来理解。其中，中观的社区或组织层面“包括和谐的关系网络、有效的制度规范、普遍的信任互惠以及合作性的社会组织。” 〔6 〕在单位组织中，社会资本能发挥成员间的相互支持和相互服务功能。因此，即便党组织提供的服务范围不广，内容不丰富，单位成员间的信任与支持也会弥补党组织服务的不足。但是在快速的城市化进程中，社区的异质性增强，大多数社区是一个陌生人社会，社会资本比较薄弱，居民间的社会交往也减少，居民间的信任、关系网络也较少。如果社区党组织提供的服务也存在单位组织的党组织提供服务的诸多不足，社区并没有足够的社会资本来弥补这些不足。相对传统单位服务型党组织建设而言，社区服务型党组织建设面临的任务更重。

上述单位和社区之间存在的明显区别决定了城市社区服务型党组织建设不能沿用传统单位服务型党组织建设的一般做法。在工作实践中，作为一个有着九十多年历史的传统基层党建模式，单位制党建不免成为城市社区党建工作的一个学习的主要模板。然而，用这种近似于嫁接与移植的办法建设城市社区服务型党组织必然会遇到种种水土不服。

三、解决城市社区服务型党组织建设问题的思路

针对当前城市社区服务型党组织建设面临的问题，要在考虑到城市社区党建工作独特性的基础上，着力从组织设置、服务机制、服务方式、社会资本培育等几个方面着力探寻城市社区服务型党组织建设的思路。

（一）创新组织设置，整合服务资源。“从单位制到社区制不是简单的要素替代，而是基层微观社会结构的整体性变迁，是一种全新的社会整合机制的出现。” 〔7 〕城市社区与城市基层社会的密切联系要求城市社区党建不能按照单位组织的方式来设置党组织。如何创新社区党组织设置，使之真正成为社区各项工作的领导核心是建设服务型党组织的首要工作。笔者认为，根据当前一些地方的探索可以从纵向和横向两个方面进行重构。纵向方面，主要是撤销街道党工委，组建“大社区”党工委，建立网格化服务组织体系。2012年，《中共安徽省委办公厅安徽省人民政府办公厅关于扩大社区管理体制改革试点的指导意见》中提出，要减少管理层级，探索区直接管理与服务社区的工作体制。根据这一精神，全省不少城市开始撤销作为派出组织的街道党工委，对社区党组织进行合并整合，成立社区党工委。社区党工委下设综合办公室和群众工作室。在组织体系上，建立从社区党工委到一级网格党总支、二级网格党支部、三级网格党小组垂直组织体系，实现服务资源的纵向整合。横向方面，主要是与驻区各类组织的党组织联合。2014年颁布的《关于加强基层服务型党组织建设的意见》（下称“意见”）中指出：“推行区域化党建，可以由街道、社区党组织与辖区内单位党组织共同组建区域性党组织”。全国不少地方打破条块分割，灵活设置区域党组织，积极推行社区“大工委制”。在组织关系、单位身份不变的前提下，社区大工委吸纳社区内有一定影响的辖区行政事业单位和企业、社会组织的党员负责人、社区派出所主要负责人担任兼职委员。同时，社区也要建立与非公有制经济组织、社会组织、学校、医院等基层党组织共同参与的社区党建共建联席会议，并将这种会议制度化，建立社区党组织与辖区其他党组织的互通、互商、互助制度，及时了解辖区党组织的需求和意见，共同探讨共同商讨解决区域内社会性、群众性、公益性工作以及社区建设和管理中的重点、难点问题，调动辖区党组织参与区域党建、综合治理、城市管理、社区建设等社会管理工作。实际上，无论是设立社区党工委还是建立“大工委制”，其根本目的都是为了最大程度整合服务资源，建设坚强有力的服务组织。

（二）构建以服务对象需求为导向的服务机制，实现社会化服务。要实现社区党组织服务模式由行政化向社会化转换，就必须转变固有的观念，从服务主体的主观意志转变为服务对象需求，做到服务内容和形式的高度统一。一是健全社区居民与社区党组织交流互动机制，充分了解服务对象的实际需求。可以建立社情民意互动恳谈会机制，这种机制突出“定期”与“双向”。所谓“定期”，就是在每个月固定时间召开;所谓“双向”，就是党组织要及时宣传、解释有关党的路线方针政策，通报区情和社区工作，征求群众意见和建议。同时通过不定期走访、问询、组织社区事务议事会等多种形式了解社区居民的实际需求。在此基础上，社区可以创建服务平台。比如建立“民情民意直通车”工作机制。对于群众反映的难题和诉求，依托社区平台，协调市区部门联动，邀请媒体网络介入，列入效能督查，推动难题和诉求在一线发现，及时了解和解决群众的合理诉求，满足群众的实际需求。二是健全社区居民参与服务、自我服务机制。社区要积极组建关爱空巢老人、治安巡逻、环境卫生、心理关怀、健康讲座、法律咨询、矛盾调解等多个类别的区域性志愿者服务队。积极探索志愿者队伍星级管理、会员注册制度等办法，建立志愿服务日、服务周等制度，引导居民广泛参与社会化的志愿服务，真正做到“参与服务、自我服务、相互服务”。

（三）转变服务方式，实现协调式服务。随着市场经济发展与城市化的推进，社区空间不仅有传统的单位制组织，而且涌现了一些非公经济组织和社会组织，此外还有业主委员会、物业管理公司等。这就要求社区党组织必须运用协调方式来发挥服务功能。社区党组织服务的首要任务就是协调各方。因为服务社区建设、服务社区居民“所必需的基础性资源不是由某单一组织掌握，而是在多个组织手中，就出现了如何‘资源共享’的问题。” 〔8 〕党组织不能通过行政命令的方式实现“资源共享”，只能通过协调各方来实现。所谓“协调各方，主要指党组织在社会中发挥领导作用，不是靠自己单打独斗、包办代替，也不是高高在上、颐指气使，而是整合党政机关、市场机构、群团组织等各类资金、项目、人员，向基层倾斜、向党政服务的最后一公里聚合。” 〔9 〕 “协调各方”凸显了中国共产党基层组织在基层社会的独特地位。按照西方学者的观点，“政党是民众与政府联系的桥梁、将国家机构与公民社会机构联系起来的机制” 〔10 〕（P42 ）。当代中国以政党为中心的政治发展道路，决定了执政党不仅是政府与社会的桥梁，也是社会领域内不同类型社会组织的纽带，因此在社区建设中，基层党组织不仅是社区居民与政府之间的联系中介，而且是社区各种类型组织的中介;不仅需要协调政府与社区居民的利益，而且需要协调社区各个利益主体之间的利益。

（四）培养社区社会资本，建立长效服务机制。培育社区社会资本包括加强服务主体之间的联系和信任、服务主体与服务对象之间的联系和信任、服务对象即社区居民间的联系和信任。为培育上述三个方面的社会资本，一是要通过党组织的带头作用，加强服务主体之间的联系和信任。正如《意见》指出的那样：“基层党组织要带动群众组织、自治组织和社会组织开展服务，协调面向基层的公共服务、市场服务和社会服务。”二是要通过服务民生、服务群众，加强服务主体与服务对象之间的联系与信任。“民生，主要是指民众的基本生存和生活状态，以及民众的基本发展机会、基本发展能力和基本权益保护的状况，等等。” 〔11 〕服务民生不应仅仅是为居民提供最基本的生存服务，还包括提高居民基本发展机会、发展能力以及保护基本权利的服务。具体讲就是维护良好的社区治安;保障一些弱势群体的基本权利;为居民提供就业培训，提高居民就业能力，拓宽就业渠道等等。同时党组织（包括党员干部）要服务群众。“服务民生说到底是服务群众，服务群众很大程度上是为了改善民生。二者有相同之处，但也不尽相同。服务民生侧重生产生活层面和社会管理;服务群众，侧重坚持党的群众路线，尊重群众主体地位” 〔12 〕（P20 ）。比如全国不少城市社区开展的“在职党员进社区”活动，要求在职党员在规定的时间内到其所居住的社区就近为群众服务。三是要通过培育社区服务类社会组织，增进基层党组织与社区居民之间的联系和信任。社会组织的社会性，不仅有利于增强服务组织之间的信任，也有利于促进服务组织与社区居民之间的信任。在当前的各大服务组织中，社会组织的力量最为薄弱。为此，要进一步激活社会组织的活力，重点培育和优先发展城乡社区服务类社会组织。四是要通过开展社区居民喜闻乐见的各种活动，促进服务机制的有效运行。“建立一种自我组织、自我管理、自我发展的可持续机制。” 〔13 〕并以此促进社区居民交往和相互了解，使社区真正由“陌生人社会”转变为“熟人社会”。只有这样，才能使城市社区党组织的服务机制长期有效地运行并发挥出应有的作用。

参考文献：

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