统筹推进湖南城乡社会保障体系建设的思考

吕灵华

摘要：目前，湖南社会保障体系已建立起来，并已实现了社会保障制度的全覆盖，保障作用日益加强。但从统筹城乡经济社会协调发展的要求看，湖南现行社会保障体系还存在诸多问题，必须从增强公平性、适应流动性、保证可持续性三方面入手，统筹推进湖南城乡社会保障体系建设。

关键词：湖南 城乡居民 社会保障体系

社会保障是现代工业文明的产物。现代社会，社会保障体系以社会安全网络的形式出现，起到安定社会生活的作用。我国的社会保障体系是新中国成立后根据发达国家及国际劳工组织关于社会保障体系框架的设计，并结合我国社会保障的实践，逐步建立起具有中国特色的社会保障体系。目前无论是社会公众，还是国家高层，对社会保障都非常地关注和重视。在党十七大报告当中，把社会保障和改善民生作为经济发展的基础和社会建设的重点。党的十八大明确指出：社会保障是保障人民生活，调节社会分配的项基本制度。目前，我国进八经济发展“新常态”，但仍然要始终坚持“民生优先”的原则。在湖南，近年来加大社会保障事业的推进力度，现已逐渐形成了以社会救助、社会保险、公共福利、社会优抚为主体、以慈善事业和商业保险为补充的社会保障体系，并已基本实现了制度的全覆盖，保障作用日益加强。但从统筹城乡经济社会协调发展的要求来看，湖南现行社会保障体系还存在诸多问题，需进步加大改革力度，统筹推进湖南城乡社会保障体系建设。

一、湖南社会保障体系建设的现状分析

近五年来，湖南的社会保障体系取得了明显的成效。2014年，全省城镇职工养老保险参保人数达到1118.3万人，较2009年增加239.1万人，增长了27.20%；城镇基本医疗保险参保人数达到2298.4万人，较2009年增加469.6万人，增长了25.68%。新型农村合作医疗人数达到4796.5万人，较2009年增加了178.3万人，增长了3.86%。同时，新型农村养老保险登记参保人数达3284万人，城乡居民医保覆盖率达到96%以上。另外，城镇职工的失业、工伤、生育保险参保人数分别达到了509.5万人、748万人和537.6万人，较2009年分别增加了117.5万人、275.9万人和35.6万人，分别增长了29.97%、58.45%和7.08%。其成效主要表现在以下几方面：

是城乡居民社会养老保险在全国率先实现全覆盖。到2012年8月底，湖南顺利完成了最后批26个试点县市区新农保和城居保试点工作，较全国提前4个月实现城乡居民社会养老保险制度全覆盖。二是医疗、工伤、生育保险全面推进。基本医疗保险全面实现了城乡全覆盖，大大降低了民众的疾病风险；工伤保险初步建立了补偿、预防和康复相结合的体系；生育保险协同发展，实现了政策项目内分娩医疗费和计划生育手术费的全额支付，个人零负担。三是失业保险快速发展。湖南失业保险的覆盖范围已由原来的国有企业及其职工逐步拓展到城镇集体企业、事业单位以及非公有制经济组织及其职工。

二、湖南社会保障体系建设存在的问题与挑战

（一）待遇差距过大，社会保障公平性功能缺失

由于我国社会保障是种渐进式的改革，社会保障制度碎片化问题突出，使我国现行社会保障体系中的部分项目对不同社会群体在制度安排上存在较大差别。湖南也是如此，如2014年，湖南省城镇企业职工基本养老金月人均水平超过1800元，城市最低生活保障标准为360元/月，而农村最低生活保障标准204元/月，远低于城镇企业职工，甚至远低于城镇低保金；2014年，湖南省城镇职工医保、城镇居民医保住院报销比例可分别达到78%、52%以上，而参加新型农村合作医疗制度的农民全省平均住院费用补偿率仅50%。在国家机关、事业单位、企业和其他劳动者之间，社会保障待遇差别也较大。在养老保险方面，虽然养老金“双轨制”待遇即将“并轨”，但“并轨”后他们的待遇仍将存在定的差别。医疗保障的待遇差距也较明显：机关事业单位职工，除了有基本医疗保险外，还有公务员医疗补助，而企业职工往往只有基本医疗保险，很少有补充性医疗保险。所以，由于同一项社会保障制度针对不同群体设置不同的缴费基数和保险金给付水平，使社会保障的再分配、再保障的公平性功能不能发挥，严重影响社会的和谐与稳足。

（二）城乡社会保障制度不衔接，造成流动人口参保率低

在湖南，企业职工基本养老保险关系在2010年就可以办理跨省转移手续，但农民工的基本养老保险、医疗保险以及失业保险关系不能跨省转移。城镇居民医保和新型农村合作医疗参保也没有相互衔接，已经参加新农合的农民只能在期满后才能选择参加其他种类的医保。随着湖南经济的发展和城镇化进程的加快，进城务工人员和失地农民的规模在不断扩大，然而他们参保率低，社会保障普遍缺失，这对城乡社会保障制度的有效衔接提出了重大挑战。

（三）制度执行不力，造成制度资源的浪费

（1）社会保险制度政策落实尚有差距。在养老保险制度的实施中，由于部分低收入群体缴费能力有限，没有纳入养老体系，养老无保障；在医保制度的落实中，非公有制、个体经济和流动人口参保率不高，使湖南社会保障安全网还没有做到人群的全覆盖。（2）社会救助水平总体偏低。如2013年，湖南城市最低生活保障支出水平在全国排第21位，在中部六省中，仅高于河南和安徽；城市最低生活保障平均标准在全国排第22位，在中部六省中，仅高于河南。同时，农村低保标准低，没有做到应保尽保；（3）促进慈善事业发展的相关法律、法规相对滞后，慈善捐赠水平较低。（4）社会保障实旋缺乏科学严格的监管。在社会救助、社会保险、社会福利等方面均存在不规范的发放、领取甚至贪污挪用社会保障金问题。

（四）社保事业面临人口老龄化长期重大挑战

湖南1996年就进入老龄化社会，比全国提前了3年，人口老龄化程度直处于全国前十位。与全国比较湖南的老年人口呈现以下特点：一是老年人口基数大。据统计，到2014年底，湖南60岁及以上人口为1126.5万人，占常住人口的比重为16.72%，比全国平均水平高1.22个百分点。二是老年化进程明显加速。据第四次和第五次的人口普查数据，2010年湖南低龄老人（60-69岁）、中龄老人（70-79岁）、高龄老人（80岁及以上）占老年人口比重分别为54.85%、33.34%、11.81%，和2000年比较，低龄老人下降了5.14个百分点，中年老人和高龄老人分别上升了1.92个和3.22个百分点，这说明高龄老人增速明显加快。三是年龄人口呈现未富先老、高龄化、空巢化的趋势，需要照料的失能、半失能老人数量剧增，老年人养老、医疗、康复、照料、精神慰藉等服务需求问题越来越突出，对经济社会发展产生的深层次影响越来越明显。

三、统筹推进湖南城乡社会保障体系建设的对策

十八大报告指出：“要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针”，“以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。”十八大报告为湖南统筹推进城乡社会保障体系建设指明了方向，具体应从以下几方面着手。

（一）做好顶层设计，增强社保制度的公平性

社会保障制度既是民生，更是政治和发展战略问题，所以，社保制度的顶层设计首先必须坚持“起点公平”。第一，中央政府需出台指导意见，在社会保险项目实施条件不成熟的地区，特别是贫困地区，强化养老补贴和养老救助制度。通过扩大社会保险覆盖面、强化社会救助和社会增益产品的供给，稳步缩小城乡之间的社保差别。第二，在新制度的设计中，切不可制造新的不公平。因为制度和政策的公平性、科学性是社会保障制度持续健康运行的保证，所以，每项新政策出台的考量标准都必须是有利于缩小收入差距。第三，在进行顶层设计时，应多征求民众的意见。由于社会保障制度是涉及公共利益和公民权利的制度，所以国家管理机构在进行顶层设计的时候，应多征求民众的意见，要多考虑不同群体的诉求。

（二）做好制度间的衔接与整合，适应人员的流动性

在当前城镇化快速推进的背景下，解决城乡社会保障关系的跨区域转续显得尤为重要。十八届三中全会明确提出要实现基础养老金全国统筹，而且我国已于2014年2月把新农保和城居保进行了合并，建立全国统的城乡居民基本养老保险制度，这为提高社会保障的统筹层次提供了现实基础；同时，我国已经颁发了中华人民共和国社会保障卡，这为提高统筹层次提供了技术支撑。湖南统筹推进城乡社会保障体系建设的重点就是要提高统筹层次，做好城乡社会保障制度之间的衔接与整合，使社会保障促进互助共济和社会公平的功能实现得更为充分。鉴于当前制度分割、分立和分离具有很深的背景特征和阶段合理性，综合考虑财政承受能力和社会稳定要求，制度衔接与整合必须分步实施、渐次推进，由于养老保险和医疗保险是当前社会保障制度衔接与整合的重点领域，我们首先要分别对流动人口的社会养老和医疗保险制度下相互分割的板块加以衔接、组合或连通，以便增加养老保险待遇的便携性和医疗保险的风险分散规模，最终实现制度整体致。

（三）强化执行力，确保社保制度的可持续性

1.完善社会保障制度的筹资机制

首先，要合理界定各级财政在社会保障方面的事权和财权，明确各级政府的社会保障责任。湖南要加大对48个贫困县的社保投入，提高对县（区）建设社会保障的财政保障水平。其次，要按照公共财政的理念，调整财政资金支出结构，降低生产性支出比重，进步加大社会保障财政资金投入力度。第三，改进社会保险基金投资管理。社会保险基金面临的首要问题就是保值增值，而市场投资是其保值增值的主要途径。是社会保险基金投资要实行竞标管理，社会保险经办机构可以作为招标人的身份与其开展合作。二是社会保险基金要拓宽投资领域，近期政府可以探索社会保险基金如何介入交通、电力、石油等高利润行业，或

些大型基础设施建设项目等领域。

2.加大政策执行力，实现人群全覆盖

目前湖南社会保障制度已经做到了全覆盖，但是从‘制度全覆盖”到“人群全覆盖”还差强人意。为此，首先，要建立健全社会保障的法律法规体系。湖南应在《中华人民共和国社会保险法》的基础上，通过完善地方性法规来规范建设社保体系进程中的各种关系和行为。其次，要建立统筹城乡社会保障管理体制。在各级政府内部建立起部门之间分工协作的行政管理体系，真正做到社会保障主管部门制定政策和标准，保障经办机构征收保障基金，财政对纳入财政专户的保障基金实行监管，银行负责保障金的发放。同时，建立健全社会保障基金的内部监管、行政监督、司法监督和社会监督相结合的严格的监督体系，依法对社会保障执行情况进行监督。第三，降低社会养老保险费率，以便吸纳低收入群体参保。第四，要建立统筹城乡社会保障信息化体系。通过社会保障预算信息系统将分散在各部门的社会保障相关信息数据进行有效整合，实现“纵向到底、横向到边、信息共享”的信息系统管理模式。

3.加强社区建设，强化社区服务

社区社会保障直接映射社会保障体系，而且是社会保障的落实点和基础部分。政府要借助社区平台，建立具权威性的社会保障委员会，统一规划和安排社区社会保障工作；要投资兴建社区活动场所和服务网络，通过社区服务中心、服务站等机构和组织，建立个集职业介绍、就业指导、岗位开发、保障托底、社会救助、中介服务、信访接待等为体，将再就业工程、社会保障、社区服务有机结合，为社区成员提供站式服务。同时建立社区服务志愿队伍或互助组织，开展社区咨询、义诊和义务维修、家庭照顾等无偿互助活动，逐步形成社区照顾机制，造福社区成员。

习总书记在十二届全国人大次会议闭幕式上讲“中国梦”时指出：“中国梦归根到底是人民的梦，必须紧紧依靠人民来实现，必须不断为人民造福。”这既是我国全面建成小康社会的行动指南，也是新一届领导集体对我国社会保障体系建设的具体要求。我们湖南在省领导的民本理念指引下，统筹推进湖南城乡社会保障体系建设，不断完善和健全社会保障制度，使人民的生活更加美好和幸福，湖南的小康梦、两型梦和崛起梦定能早日实现。