网络“微公益”活动的规范和管理

摘要：“微公益”作为利用新媒体技术发动网民参与捐赠救助的公益活动，在帮助弱势群体、弘扬社会“正能量”方面发挥着积极作用，但作为新生事物，“微公益”活动不可避免存在着管理混乱、易引发不稳定因素、有犯罪隐患等问题。规范“微公益”，使其成为传统公益活动的补充，应在完善相关法律法规、加强行政管理、明确司法规则、注重舆论引导及发挥平台作用方面作出努力。

关键词：“微公益”；社会公益；微公益平台；监督与管理

中图分类号：C9137文献标志码：A文章编号：1002-7408（2015）12-0029-04

作者简介：孟兆平（1980-），男，福州人，北京理工大学法学院讲师，法学博士，研究方向：知识产权法、网络法、电子商务法。“微公益”的出现对于解决目前公益领域内的信任危机，以及为罕见病等小规模群体提供救助等方面有着重要意义。尽管目前微公益在社会公益中所占比例仍然很小，但由于其活动的空间是信息速度传播极快的网络空间，微公益领域的风吹草动都可能引起很大的社会反响。同时，作为一个仅仅出现数年的新生事物，虽然目前微公益活动绝对规模不算大，但是其发展速度和前景不容小觑。因此，有必要对微公益活动的规范和管理进行有针对性的研究。

一、“微公益”及其主要类型

微公益主要是借助微博、微信等网络平台发动网民参与捐赠救助的公益活动。微博、微信等新媒体技术塑造了一种新的社会公益信息的需求和供给方式，铺就了一个新的社会公益募捐平台，创造了一种社会公益监督的新型模式。[1]相比传统公益，微公益有许多优势。其充分利用了网络的多中心性和长尾效应，在公益领域——尤其是点对点的救助过程中发挥着越来越大的作用。

据不完全统计，截至2013年9月10日，阿里巴巴平台、腾讯网络捐款平台、新浪微公益平台以及支付宝E公益等微公益平台的筹款总额均超过1亿元，成为中国网络捐赠的主要通道。在微公益的参与度方面，仅在腾讯网络捐款平台，参与人数超过1600万人。同时，代表网商参与水平的“公益宝贝”数据显示：2011年至2013年8月，公益宝贝成交超过37亿笔。[2]目前我国的微公益平台主要集中在腾讯、新浪、阿里巴巴、京东等互联网企业的网站或产品中。

为了更好地管理微公益活动，首先要明确目前微公益活动所存在的问题，而微公益活动表现形式的多样性又决定了其问题的多样性。因此，对微公益活动进行分类是讨论的重要前提。根据网络平台在微公益活动中地位的不同，微公益活动可以分为四个类型，即平台参与型、个人自发型、平台主导型和平台支持型四类。

1平台参与。平台参与型是目前项目数量较多的一种模式。求助信息被提交到平台后，平台或借助用户的力量核对信息（如新浪爱心团①），或是通过有公募资质的公益组织确认信息（如腾讯乐捐），并由有募款资质的机构进行“认领”，然后在平台上进行发布。支付的捐赠的款物一般通过微信支付、支付宝进行支付，由平台转交给有资质的机构，再进行进一步的使用。当然，该模式属于较为理想的状况。在许多情况下，平台参与的公益活动中捐赠人的资质难以得到确认。同时，即使是有相关资质的受赠人在审核信息的时候也难免出现纰漏。

2个人自发。个人自发型是一种手续便捷、反应速度较快的模式。但是由于信息的真实性不能得到公信力有保障的个人或机构进行确认，因此微公益领域的负面新闻也往往与这类模式相关。

3平台主导。平台主导型与传统型公益活动比较相似。腾讯慈善公益基金会组织的腾讯益行家古长城公益挑战赛是比较典型的例子。这一活动由腾讯慈善公益基金会发起，在一定时间内募集到一定金额的捐赠款物方可获得参加活动的资格。

平台支持。平台支持型公益活动是发动网友扩大活动影响力，同时平台给予直接的资金支持的微公益活动。比如，腾讯微爱校园公益就是由腾讯基金会出资、校园社团出项目、网友参与做主的公益活动。

上述四种模式中，后两种相对来说更为接近传统公益，目前的法律法规规定基本可以规制其主要的活动内容，实践中出现问题也相对较少。本文将主要对前两种模式下存在的问题进行讨论。

二、“微公益”发展过程中存在的问题

虽然微公益在帮助弱势群体、弘扬社会“正能量”等方面起到了积极的作用，但是应当注意到目前的微公益活动也存在著管理混乱、易引发不稳定因素、存在犯罪隐患和活动形式不规范等问题。为了促进微公益事业更好地发展，有必要对这些问题进行分析。

1主体管理混乱。目前我国公益领域主管部门为民政部社会福利和慈善事业促进司。同时，民政部民间组织管理局对社会团体和民办非企业单位进行管理，中国人民银行和各地分行对于基金会的成立进行批准。在微公益不断发展的背景下，现有的部门架构和法律法规在管理上存在一定的盲区，出现了权责不明、管理混乱等现象。改进公益组织的资质管理体系是微公益活动管理面临的重大问题之一。受赠人（大多数情况下为公益组织）的资质认证机制应当有利于公益活动的监管和追责。例如在“格桑花事件”中，尽管“格桑花”是依法成立的公益组织，具有接受捐赠的资格，但是其网络募捐的行为实质上已经构成面向非特定群体的公募行为。而“格桑花”本身却并不具备公募资格。[3]对此，无论是公益组织还是主管部门，都面临着比较尴尬的局面。该事例中，信息的发布者虽然在资质上存在争议，但还是一个具有善良动机的公益组织。而随着自媒体爆发式发展，只要有足够的噱头，往往就可以吸引大量的关注甚至资金援助。信息发布主体的组织能力等往往无法保证，更有甚者连主体的真实性都无法确认。例如网络上有些看似有关公益活动的信息，发布者留下的联系方式却为“吸费电话”，这显然是在利用人们的爱心获取不义之财。以公益活动名义进行犯罪活动虽然本身与公益无涉，但是无疑侵蚀着人们对于新媒体上发布公益活动信息的信任。

2对社会稳定和国家安全构成隐患。为了微公益活动更好地进行，许多参与其中的人士往往会在有意或无意间形成一些社会团体。而许多微公益组织又因为种种原因未根据《社会团体登记管理条例》进行登记。这种局面给公益组织带来了法律风险，也是社会和谐稳定的隐患。同时，社会团体的活动容易被境内外的敌对势力所利用。比如微公益活动中的集会等可能给社会稳定带来一定的隐患。还有一些微公益项目打着健康检查的名义进行采血，收集血型、基因等国民健康关键信息，这对包括基因安全在内的国家安全构成了很大的威脅。

3违法犯罪行为多发。由于微公益活动目前存在监管盲区，部分不法分子开始打着公益的旗号进行违法犯罪活动。同时，微公益活动中受赠人甚至受益人挪用或者侵占捐赠款物的行为也屡见不鲜。利用公益活动进行洗钱活动的问题近年来也引起了人们的关注。事实上，对于微公益活动中多发的违法犯罪活动，基本能够通过我国《刑法》中的诈骗罪、挪用特定款物罪等进行处罚。但微公益领域中表现突出的问题在于，许多捐赠人在明知被骗后可能会因为个人损失数额较小而不进行追究，或者因数额限制不能立案，甚至在有关部门调查时也因为怕麻烦等因素而不予配合。但事实上由于牵涉的捐赠者众多，有些案件可能已经构成犯罪。忽视这一问题可能会使一些利用微公益进行犯罪活动的犯罪分子逍遥法外，对社会秩序和风气造成极坏影响。

4易引发争议与纠纷。在资金方面，首当其冲的问题就是如何保障捐赠款物的安全。从组织能力上看，微公益活动中组织者往往是业余和自发的网民。虽然其爱心和热情值得称赞，但是其组织能力上的不足使得资金安全和责任追究方面存在较大的问题。在一些争议事件中，组织者并没有主观的恶意，但是其疏忽仍然造成了较大的损失和消极的社会效应。对捐赠款物进行监督同样是微公益活动中需要进一步规范的问题。虽然目前公益事业捐赠法等法律法规中规定了受赠人应当披露捐赠款物使用情况并回应社会的疑问，但是显然各机构在执行这一点时还存在不到位之处。同时，对于信息披露的详细程度、对公众的易读性等也缺乏系统性的规定，容易引发质疑和争议。另在微公益活动中，反复劝捐而对捐赠人形成骚扰的情况时有发生。这些积极从事反复劝捐行为的主体往往利用合法公益组织的资质和信息资源，通过与受益人分成等方式为个人牟利。这种通过滋扰他人的方式进行募款并从中获利的行为显然与社会对微公益活动的期待背道而驰。

从上述几方面不难看出，目前的微公益活动管理还极不完善，微公益活动的模式也很不规范。引导微公益活动向着有组织、有监督的方向发展是未来的趋势。在这一过程中，政府应当起主导作用。同时应发挥如新浪、腾讯等企业的优势，利用其技术与用户资源建立平台，帮助政府组织和管理微公益活动。

三、规范微公益活动的措施

1完善法律法规。目前我国规范公益活动的规范性文件主要包括《公益事业捐赠法》《基金会管理条例》《国务院关于促进慈善事业健康发展的指导意见》等等，同时《民法通则》中的一些规则也适用于公益活动。虽然《慈善法》已列出立法时间表和路线图，但具体出台时间并不明确。现行的相关法律法规在一些问题上仍缺乏体系性，显得比较单薄。从立法的具体内容上看，我国对于以公益事业为目的建立的团体准入过于严格。许多以公益目的而形成的社会团体因为达不到准入门槛而不能进行相关的登记活动。这一情况看似是对公益团体的严格管理，实际上恰恰使得许多团体由于不能进行登记而处在监管的盲区。因此建议主管部门可以将现行的审批成立制度放宽为登记准入，鼓励相关的团体向主管部门汇报其基本信息及运行情况，以利于微公益的有效管理。

其次，目前全国性的公募基金会与地方性公募基金会这一概念区分不能完全适应微公益管理的需求。在网络时代，求助信息一旦被发送到网上就可能大范围传播，募款的范围很容易扩展到全国。而这一行为在现有法律法规需要具备全国性的公募资质。这显然与微公益活动与生俱来的传播特性有所矛盾。目前一些平台通过与有公募资质的组织合作等方式应对这一问题，但是手续相对繁琐。因此这方面的立法还有改进的空间。另外，我国目前基金会管理体系将基金会分为操作型基金会和资助型基金会，但随着微公益的不断发展，一些网络平台在公益活动中的独特地位逐渐凸显，无论是操作型基金会还是资助型基金会都无法完全适应这些网络平台基金会的活动内容。在调研的过程中，新浪公益的相关负责人员表示希望在未来的管理中能够增加“平台型基金会”这一分类。这样既有利于主管部门更方便地对微公益活动进行管理，又可以帮助平台规避法律风险，以达到使微公益健康发展的最终目的。

最后，一些看似与公益活动关联不大的法律法规往往也在各个细节上对微公益活动有着一定的影响。例如依照法规，需要以挂号信向索取发票的捐赠人寄送发票，这一成本对于单笔捐赠数额较小的微公益活动来说不可小觑。而这一问题的解决可能又要涉及到电子发票的相关规定。因此微公益领域的立法不仅仅是对个别制度的完善，更要全面统筹，提升立法的体系性。

2加强行政管理。从目前微公益领域的乱象来看，有关部门在管理上显然还存在很大的提升空间。对此，可从以下几个方面入手，加强对微公益活动的监督与管理。首先，应当全面审查微公益平台上现行的活动模式，对其合法性、合规性进行分析检视。对于不能满足现行法律法规的模式应当责令平台进行整改。同时要求平台尽到其管理义务，认真审核发布信息的真实性，对于明知或应知发布的信息有违法嫌疑而不及时阻断传播的，应当进行警告或处罚。其次，应当建立线上日常监管机制，要求微公益平台开放后台端口，对微公益活动进行动态监管。对于平台上无资质的受赠人，或者组织的公益活动超过其资质范围的受赠人，有关部门应当视其情节进行警告或者处罚。对于屡教不改的情况进行严厉处罚，涉及违法犯罪的移交司法机关处理。对于社会影响大或者具有一定代表性的案件，应当向全社会进行通报。

3明确司法规则。司法同样是治理微公益领域的重要力量。通过刑事司法中刑罚这一严厉的处罚手段，可以有效震慑利用微公益活动中饱私囊甚至破坏社会稳定、危害国家安全的不法分子。对于打着慈善、公益旗号实施诈骗、挪用特定款物等犯罪行为，应当加重处罚。针对部分捐赠人不愿参与追责的情况，公安机关和检察院应当创新工作方式，为受害人提供便利，探索高效便捷的取证模式，不让利用大众爱心满足一己之私的犯罪分子逍遥法外。同时，在民事责任追究上，应当严格遵照《民法通则》《合同法》《公益事业捐赠法》等法律的规定，對于受赠人不按约定目的使用捐赠款物的行为予以追究；对于管理不善等因素导致捐赠款物损失的，应当根据有关主体的过失追究责任。

4注重舆论引导。主流媒体应当发挥其宣传与引导作用。在报道微公益活动时，不能仅仅因为其是“好人好事”就进行报道，而要同时关注活动的合规性。在报道中，应当强调微公益所应当经过的必要程序，在弘扬社会正气的同时，培养社会在公益领域乃至更广范围内的法制意识。此外，对于行政机关和司法机关查处的案件，媒体应当予以重点关注。一方面向大众宣传微公益相关法律法规，另一方面提高人们对一些利用公益名义进行违法违规活动情况的警惕性，避免造成损失。

5发挥平台作用。传统模式下，受赠人（多为有公募资质的公益组织）既是资金的筹集与管理方，又是信息传播的组织者。简而言之，过去的公益组织是既“管钱”又“说话”的。在微公益背景下，公募组织虽然依旧把握着资金渠道，但是往往也需要通过平台的支付工具才能获得资金。而信息的传播则几乎完全被平台和平台上的网民所取代。因此，在微公益活动向着有组织、有监督的方向发展中，平台的重要性不言而喻——其既是信息的发布、中转平台，有时甚至还负有对信息进行审核的义务。部分平台还是捐赠款物的支付通道。如果能够通过这样一个信息与资金流动的枢纽加强微公益活动的管理，无疑对公益事业的健康发展意义重大。

（1）信息真实性控制。作为微公益平台的组建者，新浪、腾讯等网络企业应当遵守《互联网信息服务管理办法》，对于虚假信息、主体不适格的行为，微公益平台应负有控制其传播的义务。目前新浪、腾讯等在平台参与模式下的微公益活动中建立的审核机制大体能够满足上述要求，但是仍需进一步完善。比如在腾讯公益模式下，对求助信息进行实质审查的实际上还是有公募资质的组织，因此比较接近传统慈善模式。事实上，腾讯作为中国最大的社交平台之一，完全可以利用这一优势发动网民参与到审核过程中。因此，腾讯在微公益的模式上还有很大的探索空间。而新浪模式在“以网治网”的过程中，又过于依靠网络。公益项目往往只能由地理上或行业上相近的“爱心团”成员进行评估，这使得不参与其中的成员难以有效监督。同时，“爱心团”成员资质认定主要依据为微博上的活跃程度。相比人们对公益活动参与者的较高期待，这一标准则有些过低。

（2）利用技术手段控制风险。在个人自发型的活动中，虽然由于这类模式的技术特征使得发布前由平台进行事先审查难度加大，但平台依旧可以通过技术力量（如屏蔽疑似账号的长串数字等）防止一些问题的发生，并引导这类公益活动走上更为正规的模式。除了通过技术手段对自媒体上公开发布的信息进行控制外，在即时通信工具上也可以采取类似的方式。比如在通过大数据技术侦测到有讨论内容与公益活动相关时，可以向群组中的成员提示寻求更为正规的平台从事公益活动，或者向民政部门登记备案。另外，在资金安全性方面，网上银行和第三方支付工具可以针对微公益的特点采取一些技术措施。当发现受赠人或者受益人有不按约定用途使用捐赠款物等迹象时，可以将资金及时追回并依捐赠人的意思向捐赠人退款或转向其它项目。这无疑可督促微公益平台上的各个主体在未来的活动中谨慎使用捐赠款物。注释：

①通过微公益平台申请并获批的实名爱心团成员，为求助人发布的微博信息义务审核并提供审核结果、据实判断。爱心团仅对求助信息真实性负责。微公益测试阶段，爱心团仅限橙V个人认证用户申请，紧急项目蓝V机构认证用户也可承担爱心团工作；与微公益平台签订合作协议的公益组织符合国家对公益项目的相关管理规定，也可承担爱心团工作。

②空心箭头代表原始信息，虚线箭头代表经过审核的信息，实线箭头代表资金流向。矩形框内为各方主体。另外本图是平台参与模式这种比较典型和理想的模式，具体的体系设计会根据时间和平台的不同有所调整。比如新浪平台的信息审核就主要是由平台自身发动的爱心团进行。

③箭头代表信息流向。

参考文献：

[1]张笑笑. 中国“微慈善”的兴起背景与特征[J]. 才智，2015，（7）.

[2]阿里巴巴，瑞森德. 中国网络捐赠研究报告[Z]. 2013-9.

[3]果佳.从“格桑花”危机透视中国网络慈善组织的可持续发展问题[J]. 中国行政管理，2012，（11）.

【责任编辑：张亚茹】