特殊工种提前退休制度，应该取消吗

刘云

【编者按】

本刊2015年6月曾刊发《警惕养老“活命钱”遭冒领》一文，文中列举了冒领养老金的几种常见形式，而另有一种冒领养老金行为隐蔽性更强、危害性更大，那就是利用特殊工种提前退休政策来骗取养老金……

警惕提前退休潮

特殊工种提前退休政策，是国家为了保护从事井下、高空、高温特别繁重体力劳动或其它有害身体健康的职工利益而设立的一种退休方式。可近年来这种提前退休却呈现出了非正常增长的态势。

特殊工种提前退休政策是如何规定呢？《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发[1978]104号）文件规定：“从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体建康的工作，男年满55周岁、女年满45周岁，连续工龄满10年的。”符合此条件，可以提前退休。不难发现，此政策出台于仍实行计划经济的1978年，改革开放尚未起步。如今，改革开放都已近40年，从社会经济水平到企业实际情况都发生了天翻地覆的变化，老政策的弊端已经愈发明显。

究竟是什么原因造成了这股提前退休热？为什么大量不符合特殊工种提前退休条件的人也加入到了申请的行列呢？

这是因为，一些国企出于人力资源成本的考虑，想方设法减少工资及社保福利费用开支，通过特殊工种的提前退休“通道”，逃避企业缴纳社保等开支的法定义务。提前退休也成了不少企业和职工享受“优惠”政策的“保险箱”。在一些地方，属特殊工种原因而提前退休的比例竟高达26%，换句话说，每5名提前退休者中就有1名属特殊工种提前退休。殊不知，企业降低了用工成本，却对社会保险基金形成了极大的冲击。

社会保险基金可说是我国退休人员的“养老钱”，事关公众的利益。提前退休人数的不正常增多，不仅会造成养老保险基金收入减少，同时还加剧了基金的支付压力，甚至出现账户亏空，给我国养老保险制度带来不利的冲击。

老政策的三大弊端

人事档案造假成风

众所周知，在计划经济时代，人事档案涉及职工调资、晋级、分房、调动等待遇，与职工利益关系密切。国企人事档案管理非常严格，一般不会出现弄虚作假情况。彼时，依据人事档案提供的可靠材料来办理特殊工种提前退休大都准确无误。况且当时尚未实行社会化养老，若企业弄虚作假，只能自作自受。

如今，国企经过多年的改革、改制，加之与大量的外企、民企等非公有制企业并存，职工调薪、晋级、分房、调动与个人档案早已没有多大关联。人事档案作用与重要性相对下降，管理趋向松懈。在某些人看来，在人事档案上弄虚作假没什么关系，即使被发现，也很少会受到处罚。个别企业和职工为了自己的利益，在人事档案上大肆造假，而社保机构又难以逐一仔细调查、审核，这便为造假者大开方便之门，使不符合条件人员乃至造假者提前退休的“阴谋”得逞。目前，为了防范特殊工种档案造假，全国各地都采取了一系列的措施，如会审公示制度、特殊岗位档案电脑联网制度等等，以此抑制这种不正常的退休现象。但总的来说，效果不理想。

跟不上社会发展步伐

特殊工种提前退休政策是计划经济时代的产物。当时，企业所有制成分主要是国有和集体两类，所以特殊工种提前退休政策只适用于国有和集体企业。而今天，非公有制企业大量存在，这些非公有制企业也有不少人从事特殊工种，但他们却无权享受特殊工种提前退休政策。一方面，特殊工种提前退休政策只针对国有和集体企业，不包括非公有制企业；另一方面，社保机构更是不肯轻易“开口子”，以免加大养老金入不敷出的风险。

同样从事特殊工种，非公有制企业员工却无权享受特殊工种提前退休政策，由此也产生了同工不同待遇的矛盾。国有和集体企业改制后是否继续享受特殊工种提前退休政策，也是一个难题。

党的十八届三中全会提出：全面深化改革，必须以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点。近年的全国两会中，“公平正义”成为热门词汇之一。显然，因是否为公有制企业而产生的同工不同酬（待遇），有违和谐社会公平正义的本质属性，在实施中面临越来越多的矛盾和难题。

如今，特殊工种的共同特征是苦、累、脏、险，农民工已逐渐成为特殊工种的主力军，而农民工由于体制、户籍等原因，却享受不到这项政策所带来的福祉，那么这项政策就丧失存在的价值和推行的必要。

提前退休工种岗位目录管理难度大

1985年以前，国家的提前退休工种岗位目录由国家行业主管部门申报，国家劳动部审批；1985年以后，目录由国家行业主管部门自行确定。1993年7月，该目录由国家行业主管部门审核后，报劳动部审批。由于几经变化，政出多门，宽紧不一，带来很多后续问题。特别是1998年以来，国家再也没有公布新的提前退休工种岗位目录，但随着市场经济发展，新的工种不断出现，一些符合提前退休工种岗位目录基本劳动条件的新工种得不到确定，造成这一工作和实际的严重脱节。此外，已公布的提前退休工种岗位目录比较粗略，与企业一些现有工种岗位很难一一对应，增加了鉴定工作的难度和误差，这给社保机构审核认定带来很大的难度。

要解决提前退休工种岗位目录管理中存在的问题，可以考虑采取以下两条措施：

一是国家层面应尽快梳理公布提前退休工种岗位新目录。人力资源和社会保障部应及早会同各行业主管部

门对原提前退休工种岗位目录进行认真清理和调整，重新公布全国统一的新目录。同时，应明确确定提前退休工种岗位的理论依据和原则标准，采用先进的测定方法和手段，科学确定提前退休工种岗位新目录。确定新目录时，应打破行业界限，统一衡量标准；应将工种岗位名称尽可能与各行业、各生产工艺规定的名称相符；应密切结合现代生产的新工艺、新流程，建立起提前退休工种岗位目录的动态管理。

二是国家应设立提前退休工种岗位管理的常设机构。各级人力资源和社会保障部们和各级行业主管部门都应设立提前退休工种岗位管理的常设机构。主要任务是确定提前退休工种岗位目录的增删、变更，研究制定各类企业提前退休工种岗位退休人员的遇待问题，协调解决提前退休工种岗位管理中出现的种种矛盾。

谁来取代老政策

克服特殊工种提前退休政策三大弊端的难度很大，如果我们的思路仍局限于如何克服三大弊端，不停地对特殊工种提前退休政策修修补补，不仅费时费力，而且收效甚微，更何况有些弊端根本无法彻底克服。唯有打破常规、转换思路、反其道而行之，才是解决之道。

追根溯源，特殊工种提前退休政策推出的主要原因，在于劳动者不能从事高危职业后的低工资远不能补偿他们之前的劳动付出，由于受政策限制和分配方式的影响，无法让特殊工种人员挣上高工资，于是采取提前退休的政策来替代高工资进行补偿。但在市场经济条件下，这种方法显得过于落后，完全可以通过市场经济手段来解决这一问题。其中，文艺团体演员工资制度改革的做法值得借鉴。

众所周知，演员是个“吃青春饭”的职业，特别是舞蹈演员。计划经济时期，演员工资不高几乎没有积蓄，当年龄大不能表演后，只能由文艺团体养到退休，这成了各文艺团体的沉重负担。而现在各文艺团体招聘青年演员，都采用合同制，聘用期间工资较高，一旦无法续约，文艺团体也没有任何负担。这样一来，文艺团体卸掉了一个沉重的包袱，青年演员聘用期间可以赚高工资，将来不登台时，也可维持自己的生活。

所以，在取消特殊工种提前退休政策后，对特殊工种人员给予高工资（或高额岗位津贴）补偿是个符合市场经济规律的好办法，特别是难以享受城市社保的农民工，给予他们较高的工资（或岗位津贴）补偿，最符合他

们的现实需求。因此，劳动人事部门可从修改最低工资标准入手，针对各个不同的特殊工种制定高于普通行业的最低工资标准，用法律手段保障特殊工种从业人员享受应有的福利待遇。

以特殊工种的高工资制取而提前退休政策，有以下两个问题需解决：

第一，如何对“中人”实行特殊工种提前退休政策？形象地讲，特殊工种从业人员可分为“老人”、“中人”、“新人”三类。“老人”是指上世纪五六十年代计划经济时期参加工作的人员，他们已按特殊工种提前退休政策全部提前退休，这部分人不需要再操心。最令人头疼是“中人”提前退休问题，“中人”是指上世纪七八十年代参加工作的人员，如按特殊工种提前退休政策，“中人”们陆续进入提前退休年龄，其人数不少，这给社保机构的审核和养老金支出带来很大压力。

笔者建议，改变特殊工种从业人员“一刀切”似的退休办法，按“中人”从事特殊工种累计工龄确定不同的提前退休年龄，如以特殊工种累计工龄满4年为基准，累计工龄满4年可提前1年退休；累计工龄满8年可提前2年退休；累计工龄满12年可提前3年退休，以此类推。但提前退休年龄最多不超过5年，因为现行特殊工种提前退休政策只准提前退休5年，所以以5年封顶。之所以强调特殊工种累计工龄，是因为可能会有人中途变换成其它非特殊工种。显然，这种以特殊工种累计工龄确定不同的提前退休年龄，比“一刀切”似的提前退休的办法更贴近现实情况。

考虑到部分企业人事档案造假成风的问题，单靠企业推行计算累计工龄是不行的，应由社保机构和企业共同调查确认。首先，社保机构要求辖区内企业提供本单位从事特殊工种的“中人”人员名单和从事特殊工种的累计工龄，名单和累计工龄不仅要经过企业人力资源部门审核，还要经企业工会审核和厂内公示，借助群众“雪亮”的眼睛来遏制弄虚作假行为。其次，如从事特殊工种的“中人”名单和累计工龄没有人提出异议，上报给当地社保机构后，社保机构可要求企业及个人提供真实可靠的原始档案由社保机构进行最后审核，并将最终名单和累计工龄再次公示，如无异议，则作为计算从事特殊工种的“中人”提前退休年龄的最终依据。

第二，如何对“新人”进行补偿？以1992年党的十四大为开端，开始实行社会主义市场经济，“新人”是指自那以后参加工作的人员，由于“新人”与计划经济没什么联系，参加工作就完全处于市场经济环境中，因此对“新人”应采取符合市场经济规律的办法。取消特殊工种提前退休政策其实主要是针对“新人”而言的，“中人”尚可根据从事特殊工种的累计工龄不同程度地享受提前退休政策，而此政策到“新人”那里已完全取消和废除，“新人”只能享受特殊工种的高工资，但一般不准提前退休。

其实，成熟的市场经济就应给劳动者更大的选择空间，以市场经济取代计划经济，就是要给企业、个人更多的选择空间。所以对从事特殊工种的“新人”实行高工资，就等于给“新人”灵活选择的权力，“新人”既可在特殊工种上干到法定退休年龄退休，也可提前若干年回家休息，或者转岗选择新职业、新岗位继续工作，但只要不到法定退休年龄，就必须向当地社保机构缴纳各项社会保险，直到达到法定退休年龄为止。

随着时间的推移，能继续享受特殊工种提前退休政策“中人”的数量在不断减少，此政策到“新人”已取消和废除，这就意味着社保机构可逐步卸下特殊工种提前退休政策所带来的养老金猛增的沉重包袱，可谓一举多得、灵活多变、各取所需。

如果工龄较长“新人”在拿高工资前，曾在工资偏低的条件下，较长时间从事特殊工种，则应对这部分“新人”进行合理的补偿，可考虑由所在企业提供一次性或按月发放的补偿金，或者由企业允许其提前退养。这里所说的“提前退养”不是“提前退休”，提前退休得由社保机构审核和提前支付养老金，这给社保机构带来很大压力。提前退养则是本着谁用人谁负责的原则，由企业按月支付工资或退养费，企业同时向社保机构缴纳提前退养人员的各项社会保险费，直到退养人员达到法定退休年龄，才转由当地社保机构支付养老金。当然，不仅是“新人”，对“中人”也可实行提前退养政策。提前退养政策是企业自己掏钱，不会加重社保机构养老金支出负担，因而值得提倡。特别是国有企业、垄断行业，效益好、收入高、承受力强，推行提前退养政策是完全可行的。 责编/寇斌