村民自治的发展困境与出路

程静 罗家为

【摘要】当前村民自治的发展正处于瓶颈期，其发展困境在于制度内卷与社会失灵。被创造出来的制度并不是线性的向上发展，国家权力和乡村社会自治权力的斗争以及村“两委”间矛盾引起了村民自治制度内卷化;流动人口规模扩大、自治主体文化素质缺陷以及活动空间限制造成了乡村社会发育的失灵。协商民主不涉及权力更替和体制的变易，具有公共理性、专业技术性、多样性、灵活性和常态性，一定程度上能化解村民自治的制度内卷与社会失灵。

【关键词】村民自治 制度内卷 社会失灵 协商民主

【中图分类号】D6       【文献标识码】A

问题的提出

改革开放以来，随着家庭联产承包责任制的蓬勃发展，人民公社赖以存在和运行的经济基础逐渐瓦解，随之逐渐消失;农村社会出现了一段时间的治理“真空”，各种经济问题、社会治理问题凸显。为了重新塑造农村社会的政治秩序，保持农村的稳定和发展，一种新的农村组织形态被创造出来—村民委员会。村民委员会的产生在社会上引起了很大的反响，逐渐被中央所关注。1981年，中央调查组在深入调查之后，对这一做法予以肯定。1982“村民委员会”这一组织形式被写进了宪法条文;随着农村经济和社会的发展，为了扩大基层民主，推进民主化进程，村组法在1987年和1998年经历了两次修改，进一步完善了村民委员会的法制制度建设。村民自治的产生是现代国家对社会放权以及基层社会发育的结果，国家在人民群众实践和创新的基础上确立了村民自治制度。

村民自治已经经历了30多年的发展，对乡村社会产生了广泛而深远的影响，它维护了乡村社会的稳定和发展，保障了广大村民的民主权利，推进了我国政治民主化进程。然而，当前村民自治发展正处于瓶颈期，呈现出了停滞不前的状态，甚至有人认为“自治已死”。然而，从现实状态来看，村民自治并非已死，而是正在经历一次发展的转型和升级。因此，总结村民自治以往的发展经验与教训，深入分析当前村民自治发展的困境，寻找村民自治的发展出路具有重要意义。笔者认为，村民自治的发展困境主要有两点：一是制度内卷，即被创造的制度没有按照其应然价值向前线性发展而出现了反复的情况;二是社会失灵，即社会自治主体的缺失以及村委会自组织功能的弱化造成自治组织运行的失效。村民自治的出路在于根据不同的地域、社会经济、人口等情况探索不同的发展形式，而协商民主则为不同的发展形式提供了可能。

制度内卷与社会失灵：村民自治的发展困境

村民自治制度的内卷化。“内卷化”最早是由美国人类学家戈登·威泽提出来的，人类学家吉尔茨在研究爪哇农业时也使用了“内卷化”这个概念。此后逐渐引入到了中国学者的研究视野，黄宗智描述了我国小农经济的内卷化。最早将内卷化引入政治研究领域的是美国学者杜赞奇。杜赞奇在《文化、权力与国家》一书中对20世纪前半期中国国家政权的扩张及其现代化过程进行了描述分析，提出了“国家政权的内卷化”这一概念。杜赞奇认为：“国家政权内卷化”具有双重含义：国家政权内卷化在财政方面的最充分表现是，国家财政每增加一分，都伴随着非正式机构收入的增加，而国家对这些机构缺乏控制力。此后，一些学者将“内卷化”扩展到了中国股市，股份制改革的内卷化，基层组织的内卷化;关于村民自治的“内卷化”，贺东航教授最早以福建南部的一个村庄治理为例，对其做了相关思考和论述。笔者在对中部H省40个村实地调查的基础上，认为村民自治制度的内卷化主要表现在国家权力与社会权力的斗争以及村“两委”之间的矛盾难以调和。

第一，国家权力与社会自治权力的斗争。在“乡政村治”体制下事实上存在由乡镇政权行使的行政权和由村民自治组织行使的自治权的二元权力格局;这两种权力作用于乡村社会时，由于诸多原因往往会产生一定的矛盾甚至冲突。①对中部H省40个村“两委”换届选举调查的结果显示，在选举过程中，几乎有一半的村庄遭到了乡镇政府直接的或者间接的干预。一方面，村民自治的应然价值是实现乡村社会的自治和民主化，而实际上是国家以政权建设的方式对乡村社会的权力渗透;这种由国家政权渗透、嵌入的发展方式很容易造成村民自治的行政化问题。另一方面，从村民自治的最初的原始形态来看，它是在乡村社会出现管理“真空”、秩序混乱的背景下产生的，其真正的创造者是广大人民群众，是乡村社会自发形成的自我管理、自我服务、自我监督类型社会自治性质的组织，代表了乡村社会的自治权力。从我国整体的政治体制和政治生态来看，我国现行体制是一种压力型的体制，其典型特征是层级节制，一项政策的落实从中央政府到地方政府再到基层政府;而基层政府为了执行上级政府的行政性命令和事务就不可避免的要介入到乡村社会。当基层政府与村委会的利益一致时，二者尚且可以相安无事;一旦二者出现利益的分歧，其矛盾就显现出来了。现实状态是基层政府一方面要落实上级政府行政性事务，另一方面也有提高治理绩效获得升迁的驱动，而政府的这些行为往往是与村民的意愿背道而驰的，在实践中经常产生矛盾，造成了国家权力与自治权力之间的内在紧张。由于国家掌握了大量的政治资源、经济资源和组织资源，在国家权力和乡村自治权力博弈的过程中，国家权力显然处于优势地位，长此以往，村民的利益得不到表达，进而采取一些过激的方式进行抗争，轻则上访事件频繁发生，重则发生大规模的群体性事件，影响了乡村地区的社会稳定，削弱了基层政府的合法性来源。村民自治制度虽然在我国已经建立了30多年，而且随着社会经济的发展不断进步，但是国家社会权力之间的关系始终没有理清，这就导致了国家虽然投入巨大的人力、物力、财力促进村民自治的发展，但是村民自治始终停留在“乡镇村治”的层面，并不能完全实现制度设计的初衷。

第二，村“两委”难以调和的矛盾。村民自治发展的早期就已经有人意识到村委会和党支部的矛盾问题影响了村民自治的良性运行。党国英教授认为村委会和村党支部委员会分立，是制约乡村民主政治发展的一个明显的制度缺陷。从权力的授予方式和来源来看，村党支部的授权来自上级党组织以及同级党员的推选;而村委会的权力则来源于乡村社会广大村民的授权。村组法规定村党支部在自治组织中扮演的是政治领导、组织领导和思想领导的角色;而村委会则是全面负责村庄日常事务的管理以及公共服务的提供。然而，由于现行的村组法对于党支部领导方式的规定模糊不清，党支部有基层政府的支持，在自治组织中经常出现党支部权力越位的情况，村委会权力遭到排挤。这就造成了村“两委之间的矛盾。随着村民自治的逐渐推进，有关村委会和村党支部的矛盾越来越明显，造成了自治组织之间的内耗，严重影响了村庄的治理，越来越多的党政干部、基层自治组织工作人员和村民意识到了问题的严重性。近年来，一些地区逐渐开始推行村委会和村党支部交叉任职，村委会主任和党支部书记“一肩挑”的实践改革，也取得了一些成绩。但是笔者认为，这种改革的成就是有限的。从现实来看，当前农村各个群体对于村委会和党支部交叉任职以及村委会主任和党支部书记“一肩挑”持不同的观点。2014年一项对中部H省40个村600位村民的调查显示：有26.6%的村委认为“一肩挑”可以避免“两委”竞争，挺好的;45.1%的村民认为只要能力足够是正常竞选上的就可以;20%的村民认为无论什么情况，最好不要实行“一肩挑”;8.2%的村民则表示无所谓。由此可见，村民最看重的还是村委会主任和党支部书记是怎么产生的。对于是否实行“一肩挑”则各执一词，不相上下。从理论层面来看，二者权力的来源不同，党支部的权力来自上级党委以及同级党员的授权，村委会的权力来源于广大普通村民，强行将二者合并，有强化党支部权力，弱化村委会权力的嫌疑，村委会的自治功能将大打折扣。笔者认为，村“两委”交叉任职的前提必须是要理清党支部权力的形成逻辑，可以尝试将普通村民作为党支部授权的一个参考;而现实情况是党支部只是由上级党委和同级党员推选产生，将占乡村社会绝大部分的村民排斥在外;在这种情况下实行村“两委”交叉任职不仅不利于村级监督事务的开展，容易造成腐败，而且将加强国家权力而削弱社会自治权力，背离村民自治制度设计的初衷。

村民自治的社会失灵。关于社会失灵，不同的学者对社会失灵具有不同的定义，其内涵和外延存在一定的差别。有学者认为社会失灵是指由于特殊社会性公域的活动主体，即社会自组织的主体缺失或其功能缺失导致市场与政府无法有效顺畅沟通、相互协助、密切配合，继而引发市场失灵或政府失灵，使经济系统陷入不停的动荡之中。②也有学者认为社会失灵一方面指在缺乏外在公共权威的情况下，单纯依靠自然法则形成的社会共识，社会自我运行无法维持良好的秩序和状态;另一方面是指社会自组织在提供公共服务和社会救助过程中，由于组织自身的缺陷，带来的目标扭曲、自主性丧失以及由此导致的行为失范。③从这些社会失灵的定义来看，社会失灵存在以下特征，第一，社会失灵与政府失灵和市场失灵密不可分;第二，社会失灵包括社会“个体”的失灵以及社会组织的失灵;第三，社会失灵表现为特定主体功能和动力的缺失;第四，社会失灵是由于自身发展的失序以及外部环境的影响造成的。鉴于此，笔者将社会失灵定义为：特定社会个体或组织缺失社会正义与社会自治动力，甚至表现出全体的沉默与盲目，任由市场与政府处置，致使社会自我管理和自主自治缺失社会监督，缺失公益性，引发或加剧市场失灵与政府失灵，损害全体社会成员的利益的现象。徐勇教授认为村民自治一个重要的生长逻辑就是社会发育，只有乡村社会个体以及社会组织充分的行动能力和行动动力充分发育才能有效地促进村民自治的生长发展。然而，从村民自治发展的现实状态来看，当前自治主体的缺位、村委会自组织功能的缺失造成了村民自治中的社会失灵。

第一，村民自治中自治主体的缺位。自治主体的缺失主要表现在三个方面：一是时空的限制，在工业化和城镇化加快发展的背景下，我国村庄由传统的封闭走向开放流动，流动人口规模越来越大。外出务工人员遵循着年初离家，年底归家的规律，形成了候鸟式的人口迁移。这部分人常年在外，对于村庄的事务一方面是有心无力，另一方面是漠不关心。二是自治主体文化素质的缺陷，我国现代化起步晚，相对于发达国家，教育比较落后，尤其是在广大农村地区，农民文化水平普遍不高。自治主体的年龄偏大和文化程度偏低也一定程度上造成了自治主体的缺位。三是自治主体的活动空间不足，一方面自治的参与受到自身观念的限制，部分村民认为自己对村庄事务的参与不起作用，不仅无利可得还有可能得罪人，缺乏参与的积极性，这在民主监督方面尤其显著;另一方面，自治主体的活动空间也受到了基层政府的限制，基层政府出于自己治理绩效和利益的考虑，对村民参与自治事务进行选择性的支持或者限制。这些都严重影响了自治主体的发育。

第二，村委会自组织功能的缺失。村委会作为一类全国性的基层群众自治组织，从当初的产生来看，是一种社会自组织行为的结果;在后来的发展中，虽然国家力量不可避免的介入进来，但是村委会自我管理、自我教育、自我服务的宗旨始终没有变;因此，村委会自组织功能的发育是村民自治发展的一个重要方面。然而，现实状况是村委会的自组织功能逐渐被政府组织所代替。尽管村委会试图尽力摆脱国家的束缚，但其取得的成就依然非常有限。一方面，“三个自我”发育不充分，出现行政化管理趋势、管控式教育和包办性服务，村委会在发展中偏离了其预设轨道。另一方面，村民自治的四个实现形式：民主选举、民主管理、民主决策、民主监督呈现了结构性的失衡，民主选举发展迅速，民主管理、民主决策、民主监督发展缓慢，导致村委会对自身组织建设以及对村民的动员能力越来越弱。村委会作为村民自治最重要的组织载体，而村民自治“三个自我”和“四个民主”的异化造成了村委会自组织功能逐渐弱化。

发展协商民主：村民自治的出路

综上所述，村民自治发展的困境在于制度内卷与社会失灵，而造成其制度内卷化的是国家权力与社会自治权力的斗争以及村“两委”难以调和的矛盾。造成其社会发育失灵的是自治主体的缺位以及村委会自组织功能的缺失。要破除村民自治发展的困境就必须从这两个方面着手。从制度内卷的产生逻辑来看，涉及到了国家权力、社会自治权力、村“两委”的关系，而这些方面显然是与国家的政治制度和政治体制挂钩的。从我国当前的政治发展以及政治体制改革的进程来看，必须坚持中国共产党的领导，维护国家的统一和稳定，体制问题在短时间内难有大的进展。从社会失灵的产生逻辑来看，一是自治主体的缺位，二是村委会自组织功能的缺失。政府和社会负部分责任，而政府和社会的改革也不是一蹴而就的，鉴于此，应对村民自治的制度内卷和社会失灵要另辟蹊径。2015年2月，中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》。《意见》指出要稳步推进基层协商：一是推进乡镇、街道的协商;二是推进行政村、社区的协商;三是推进企事业单位的协商;四是探索开展社会组织协商。笔者认为，协商民主可为村民自治的发展注入新活力。

第一，协商民主的运用不涉及政权的更替和体制的变易。在当前国家乡村关系以及村党支部权力的生成方式进展缓慢的情况下，协商民主既能保持国家体制和社会稳定，又能实现全面、广泛的村民直接的公共参与，促进农民利益的表达，增强村民自治的有效性。第二，协商民主强调公共理性，增强乡村社会的凝聚力;协商民主强调不同利益相关主体间的互动和交流，在充分聆听对方的观点的基础上进行偏好的转换，从而凝聚共识。这有助于解决国家权力和社会自治权力的斗争以及村“两委”之间的矛盾。第三，协商民主具有专业技术性。围绕着协商的目的、协商的流程、协商的形式、协商的平台、协商的主体等都是有章可循的，其中开放空间会议技术具有较好的应用前景。第四，协商民主具有常态性、多样性和灵活性。当前乡村社会自发涌现了民主恳谈会、民主座谈会、民主理财会、村级民主协商日等协商民主形式，遇有利益纠纷，可随时随地开展不同形式的协商活动，以确保矛盾纠纷的及时化解。总之，协商民主是一种参与式民主，能够扩大村民自治的参与广度与深度，强化村民民主能力的训练，对于乡村社会自治主体的发育和村委会的自组织功能具有很强的塑造作用，在国家权力与社会自治权力尴尬局面的化解以及乡村社会自治的发育上具有独到的效果。

（作者分别为成都工业学院副教授，华中师范大学中国农村综合改革协同创新中心助理研究员）

【注释】

①黄辉祥：“乡村博弈：国家整合的内在紧张—基于现代国家构建理论的尝试性解释”，《东南学术》，2008年第3期。

②姚庆丰：“论社会失灵—在政府失灵和市场失灵之外”，《河北学刊》，2000年第2期。

③黄建：“社会失灵：内涵、表现与启示”，《党政论坛》，2015年第2期。

责编/王坤娜