城市生活垃圾分类回收管理问题探讨

2015-09-10孟彩英

人民论坛 2015年21期

孟彩英

【摘要】随着城市化发展不断加快，城市人口不断增加，城市生活垃圾的数量和种类急剧增加，城市垃圾处理工作面临的形势越来越严峻。2013年，国务院印发《循环经济发展战略及近期行动计划》，明确要求到2015年，构建先进完整的再生资源回收体系。当前，我国城市垃圾处理工作虽然已取得了一定成效，但分类回收管理工作仍然存在问题，亟待进一步完善。

【关键词】城市生活垃圾分类回收管理问题对策

【中图分类号】F294 【文献标识码】A

城市在发展的同时也面临着挑战。随着城市人口的急剧扩张，城市生活垃圾的数量和种类不断增加，但是该如何处理这些生活垃圾，我国相关研究还比较欠缺。城市面临巨大的发展压力，部分城市甚至出现了垃圾围城的现象，影响了城市生态环境，更影响了城市的形象。当前，城市生活垃圾造成的环境问题、资源浪费问题十分严重，不符合低碳生活的发展要求，更不符合“大循环战略”要求，因此，进一步改进和完善城市生活垃圾分类回收管理相关工作，迫在眉捷。

当前城市生活垃圾分类回收管理现状

城市每年将产生大量的城市生活垃圾，但与发达国家相比，我国在垃圾分类回收管理观念、技术水平、政策框架、责任体系等各个方面尚比较欠缺，整体水平偏低。因此，我国城市垃圾回收效率一直比较低，再加上相关顶层设计、垃圾分类回收管理体制、责任体制不健全、垃圾市场化处理体系没有形成、相关的产业不完善、民众分类回收的意识淡薄等，导致我国城市垃圾的处理方式大多只是采用粗放式、单一式的处理方式，如掩埋、堆肥等，再生资源的利用率低，且对生态环境影响大。据有关统计，我国人均每天产生的生活垃圾为1kg左右，随着经济发展的加速，人均每天产生的垃圾呈现上升趋势。①因此，亟待进一步学习和借鉴发达国家垃圾分类管理经验，同时结合我国实际，采取有利的措施，加以解决。②

城市生活垃圾分类回收管理问题的原因分析

政府职能缺位。城市生活垃圾的分类回收与政府密切相关，属于政府的社会职能。但是在实际的操作过程中，政府职能缺位现象严重，各级政府只是着手相关政策的制定，付诸实施的并不多;有的也只是进行了试点，没有完全推广开，失去了实际操作的意义;有的政府着手城市生活垃圾分类回收的建设，只是出于政绩影响，没有持续性，既不能形成可借鉴的经验，也没有产生实际的价值。随着媒体和社会公众的关注度下降，城市生活垃圾分类回收工作也就偃旗息鼓，没有执行力。政府在城市生活垃圾分类回收管理的过程中是有义务的，要提供公共产品服务，需要市场化操作，而政府在此过程中一手包办，没有将可以做的事情让位于市场，出现了职能缺失和错位，不利于城市生活垃圾分类回收处理的市场化和系统化。③目前政府在处理城市生活垃圾方面的经验还不足，不能很好的处理政策与市场之间的关系，职能缺位是主要原因。④

管理体系不完善。其一，管理部门众多、秩序混乱，目前职能部门交错复杂，多家分管，职能划分不明确，导致无法针对性的解决问题，如相互推诿、分工不明确、权力重叠等，造成了垃圾分类回收管理无序，严重影响市容市貌，污染环境。⑤其二，垃圾分类管理法规体系不健全，导致分类投放行为没有约束力，而这和市民的意识是紧密联系在一起的，法规体系健全之后，市民会形成遵守的意识，但是目前的法律法规不完善，也没有约束力，政府也无法约束市民或企业的行为，难以建立市场秩序。其三，缺乏管理监督的体系。垃圾分类回收处理需要政府、市民、企业的多方协作和监督，但是目前缺乏行之有效的协作、监督体系，掣肘垃圾分类回收处理。

垃圾收费制度难以推行。垃圾回收长期以来被认为是一项公益事业，资金投入依赖政府，不但给政府财政带来了压力，而且由于缺乏前期相应的宣传和教育，市民或企业也易形成垃圾回收与自己无关的思想。目前城市生活垃圾分类回收遇到的一大障碍就是资金明显不足，不能产生效益，也就无法实现市场化。垃圾收费制度难以推行，生活垃圾的产生必然会增加处理的成本，政府在垃圾处理过程中投入资金，处于主导地位，探索垃圾收费制度是许多城市的共识，但并不被市民接受，推行难度大，市场秩序建立困难。

垃圾收费制度无法推行，必然导致垃圾分类回收的行为耗费财政资源，是一种支出行为，没有效益也就没有动力。生活垃圾收费制度主要存在以下问题：其一，企业垃圾处理费的收缴比例偏低，市民参与的积极性不足，企业只能是逐户上门回收，加上没有约束力，居民存在抗拒情绪，工作无法开展。其二，绝大多数居民不理解垃圾收费制度，并认为政府的收费标准不合理，专业的垃圾袋价格贵，不能被接受。其三，垃圾收费操作成本过高，往往收缴的费用要超过垃圾处理产生的价值，制约了垃圾收费制度的推行。

专业化水平低。与西方发达国家相比，我国城市生活垃圾分类回收的专业化水平明显偏低，市场化程度不高。据研究发现，许多城市的生活垃圾处理方式单一、粗放，如直接焚烧、在城市外围掩埋、堆积等。处理的技术水平低，一些比较有技术水平的也仅仅是经过分拣，然后压缩，再填埋处理。填埋处理的技术要求低，资金投入少，但污染严重，资源浪费突出，如垃圾中的金属、塑料等资源，焚烧后对环境有很大的破坏，掩埋难以消解。就垃圾处理的专业化程度而言，我国与西方发达国家存在很大的差距。城市生活垃圾处理由政府主导，政府组织企事业单位提供服务，形成了政企合一的工作模式，与计划经济的处理方式相似。政府干预企业的行为，导致政企不分、行政化的色彩过于浓厚，政府即是管理者，又是执行者。既参与竞争，又担当裁判的角色，必然降低城市生活垃圾分类回收处理的专业性。此外，规模小、技术含量低、污染高的垃圾处理企业广泛存在，在处理垃圾时很少受到监管，往往只是获取垃圾中较为贵重的金属、可重复使用的零部件等，其他部分随意扔弃、燃烧，环境污染严重。

缺乏统一的标准。许多城市在回收垃圾时，没有制定统一的标准，导致分类时无据可依，市民也不熟悉垃圾的分类标准。如某些城市根据排放垃圾的主体针对性的划分，如居民排放垃圾粗分为三类：分别是有害垃圾、厨房垃圾、其他垃圾;企业排放生活垃圾分为三类：有害垃圾、餐饮垃圾、其他垃圾;公共场所生活垃圾分为两类：可回收垃圾和不可回收垃圾。虽然许多城市都在着手制定标准，但公众并没有明确的辨识意识，在排放垃圾时也不会根据标准操作，不但降低了垃圾排放标准的实用性，而且弱化了人们排放垃圾时的标准意识。这与多个方面的因素有关：其一，我国的大部分城市在回收垃圾时没有细分的标准，企业在回收或处理大多是粗放式的，没有标准执行的环境也就无从谈起统一标准。其二，政府在制定统一的垃圾回收标准时经验不足，主要是借鉴国外的经验，但如何适应国情又成了一个挑战，即标准与现实的契合度成为考验，有待进一步的探索验证。其三，各地政府在制定标准时没有统一，存在很大的差异化，虽然垃圾的种类差别不大，但有可能侧重点不同，造成了垃圾标准细化的内容不同，给市民带来较大的误导。⑥

公众参与的意识薄弱。城市化发展在近三十年加速，以往并没有面对这么大的生活垃圾处理的压力，但是是在近十年间，城市生活垃圾急剧增加，民众开始广泛的关注到生活垃圾处理的问题。总体而言，长期以来民众并没有形成垃圾分类回收管理的意识，许多市民都是随手扔进垃圾桶或垃圾站，有的甚至是任意丢弃。据相关统计数据，愿意参与到垃圾分类回收的市民比例仅为30%，剩余的70%认为垃圾分类无关紧要或与自己无关，是垃圾回收企业或政府的事。⑦公众是城市生活垃圾的主要制造者，如果他们的参与意识淡薄，在源头上困扰了垃圾分类回收处理，给垃圾处理带来了巨大的困扰。以美日为代表的发达国家，民众有深刻的垃圾分类回收处理意识，甚至将之上升到道德的高度，民众意识到垃圾分类回收处理即是与自然的和谐相处，这些国家人均每天产生的垃圾量也在降低，但我国民众参与垃圾分类回收的氛围还没有形成，大多是政府宣传或企业主动处理，民众参与的积极性普遍不高。

完善城市生活垃圾分类回收管理的对策

强化政府职能。政府由于自身的地位，其行政职能具有权威性，能引导和督促公众的行为，政府的职能包括控制职能、经济职能、决策职能和组织职能四个方面，都能作用于城市垃圾的分类回收管理。强化政府的职能，如公共服务方面，为城市生活垃圾分类回收做好服务保障工作;再如监督职能，督促民众参与到垃圾分类回收的操作中来，弥补监督缺位的问题。在强化政府公共服务职能的同时，政府必须转变职能。我国经历了长时间的计划经济，政府在行政管理的过程中，方方面面都有管理的权限，扮演着政策制定者、执行者、监督者的多重角色，但这种管理方式并不适用与市场经济。⑧在城市生活垃圾分类回收中，政府要明确管理与不管理的方面，有所侧重，也有所放权，不能“一手抓”，要将某些职能释放到市场中去。政府从原来的指令性的管理转变到市场服务者的角色上来，如通过制定优惠政策，引导企业和民众参与到垃圾分类回收的体系中来，调节垃圾分类的市场秩序，提供良好的市场经济环境。市场化的垃圾分类回收处理是未来的发展趋势，这样能从效益方面出发，推动企业和民众的参与积极性。

完善垃圾分类回收管理制度。其一，建立垃圾分类机构，当前的社会垃圾的种类和数量都非常大，因而要根据垃圾的分类，设立不同的分类机构，这样就可以为专业化的处理生活垃圾打下良好的基础，健全垃圾分类的体系和组织结构，成立专门的垃圾分类工作领导小组办公室，制定短、中、长期的垃圾分类规划。⑨其二，完善垃圾分类回收管理系统，建立相关的回收管理系统，能为提升处理水平打下基础，如逐步建立垃圾分类回收系统，包括分类投放、收集、装运、处理，在各个环节都能实现专业化的管理，取代传统的工作方式，建立“分类收集—运输—处理—重复利用”的系统，确保城市生活垃圾分类处理的持续性。如完善垃圾再利用处理系统，为垃圾再处理和重新利用打下基础，全面提升各种生活垃圾的开发利用水平，提高生活垃圾再利用率是资源保护的重要手段。其三，健全垃圾分类回收管理的法规体系，能为市民垃圾分类回收提供参考和依据，能够规避垃圾混合处理或随处乱扔的问题。

鼓励企业参与，提升市场化管理水平。我国城市化发展的时间较短，经过了大规模的扩张，人口规模和城市面积急剧增加，并在30多年间产生了大量垃圾给城市的生态环境带来了巨大的压力。传统的城市生活垃圾的处理方式比较单一和粗放，并且是以政府来主导，政府着手政策的制定、垃圾的回收、处理、重复利用，可以说带有浓重的计划经济色彩，政府包办了垃圾处理的全过程。这样造成了民众制造了生活垃圾，但不用去关注垃圾处理的问题，政府包办的形式是治标不治本，没有从根本解决城市生活垃圾分类回收处理的问题。

政府应该简政放权，鼓励企业参与进来，以市场化为导向，从实际效益出发，提升市场化管理水平。鼓励企业参与，能够减轻政府负担，并规范垃圾处理的市场秩序，将政府、民众、企业都纳入到垃圾分类回收处理的体系中来，在其中有效益的关系，就能产生内在的动力，改善垃圾分类回收的效率。其一，政府应制定优惠政策，如税收减免，补贴等方式，提高企业参与进来的积极性。其二，加大宣传，让企业认识到参与到城市生活垃圾分类回收的事业，是一项公益行为，能提升企业的形象，是一种双赢的行为。其三，为企业参与到垃圾分类回收清除障碍，如简化行政程序、提供咨询服务、为企业提供数据、引进先进技术等，尽最大可能鼓励企业参与进来，形成市场化的良性机制，使之可持续发展。

拓宽资金来源，落实垃圾收费制度。在我国，城市生活垃圾分类回收处理的效益不高，许多参与的企业处于亏损状态，依靠政策的补贴或税收减免，有的是依靠政府财政的支持，资金来源比较单一，并限制了治理的效果。许多发达国家已经实现了垃圾收费制度，这样就将民众纳入到其中。民众是生活垃圾的制造者，不能只制造而不负责任，因而探索垃圾收费制度，能让民众意识到垃圾处理的重要性，约束自身的日常行为。落实垃圾收费制度，可以减轻政府的财政负担，并引起民众的关注，自觉参与到资源保护、垃圾分类处理中来。

强化公众参与的意识。公众是城市生活垃圾产生的主体，作为源头，要强化民众参与的意识。民众在垃圾分类回收管理中扮演着制造者、受害者和治理者三种角色，因而要认识到民众的作用，培养民众的社会责任感，自觉的注意垃圾分类回收事业，可以实现资源的重复利用。其一，加大宣传力度，从舆论着手，利用电视媒体、网络、广播等进行宣传，让民众接收到正面的信息，提高其社会的责任感，尽量减少垃圾的制造，并关注垃圾的回收和重复利用。其二，从城市环境改善，利于民众自身生活的方面去影响民众，让民众意识到垃圾分类回收处理是双赢的选择，既能改善城市环境，还能减少资源的浪费。其三，树立健康消费的观念，公众建立低碳消费的理念，在消费中尽量少用包装，减少垃圾的产生。

结语

我国是人口大国，城市规模居世界前列，随着经济社会的发展，如果不做好相关垃圾分类回收管理工作，建构先进完整的再生资源回收体系，未来城市生活垃圾带来的问题将越来越凸显。因此，必须高度重视并不断改进垃圾分类回收管理工作，提高垃圾的利用率，优化城市生态环境。

（作者为河北经贸大学旅游学院副教授）

【注释】

①中投顾问：“2013～2017年中国垃圾处理行业发展分析及投资前景预测报告”，2012年10月。

②谭善勇：《城市管理概论》，北京：经济科学出版社，2003年。

③王玉庆：《环境经济学》，北京：中国环境科学出版社，2002年。

④方福前：《公共选择理论》，北京：中国人民大学出版社，2000年。

⑤钱易，唐孝炎：《环境保护与可持续发展》，北京：高等教育出版社，2000年。

⑥王谦：《现代城市公共管理》，重庆大学出版社，2005年。

⑦熊文辉，孙水裕：“广州市居民生活垃圾分类收集的探讨”，《广东工业大学学报》，2004年第9期。

⑧林媚珍，夏丽娜：“广州城市生活垃圾分类收集处理方法初探”，《广州大学学报》，2004年第10期。