高校管理如何去行政化

郑宇

【摘要】高校管理行政化的弊端主要体现为“官本位”思想严重和不利于实现高校特色发展，这主要是由历史、“官本位”价值观的消极影响和教育行政管理体制的束缚等因素造成的。要实现高校管理去行政化，首先要确定科学的权力观和现代大学办学理念，转变政府职能，加快“管办分离”步伐，同时，科学权衡高校内部的行政权力、坚持实施特色化办学，最后积极推行教授治学模式，做到依法治校。

【关键词】高校 管理 去行政化 机制

【中图分类号】G47 【文献标识码】A

《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010～2020）中明确提出，将着力推进“政校分开、管办分离”作为学校制度建设的重要指标。这里谈到的“政校分开、管办分离”实际上就是指高校管理中的“行政化”现象，高校“行政化”是将高校列入事业单位序列，参照行政机关的模式来运作，导致管理层多、部门冗繁，采用政府行政管理的方式来对各二级教学单位、教职员工放在不同的管理层级中，而高校内部管理的机构设置上也与政府行政部门相一致，带有明显的“行政化”色彩①。行政管理人员比例大、管理部门多，出现人浮于事，学校运作趋于行政化，最终导致行政权力凌驾于学术权力之上，严重违反了高校运作规律。因此，必须下决心革除高校行政化问题，取消行政级别，实现学术至上、教授治学，确保高校实现持续、健康和稳定发展。

高校管理中行政化的弊端及原因解读

高校管理中行政化的弊端。第一，“官本位”思想严重。高校的主要负责人是由上级直接任命的官员，通过行政权力来管理高校，长期下去，高校不再热衷于学术，而是偏离了高校发展的客观规律，迎合权力、地位高的高校文化，学术权力自然丧失，高校科研实力就自然下降。从客观方面来看，科研实力、人才培养水平和社会影响力是对高校加以评价的核心指标，而不是看高校行政级别的高低。如果“官本位”思想严重，去过分追求行政权力，掌握行政权力的高校负责人就会垄断高校的学术与科研，导致资源分配严重不均②。

第二，不利于实现特色发展。高校管理行政化，将会遏制自主管理权，行政部门插手高校管理、学术事务，就会出现行政权力大于学术权力，高校自主办学权就会陷入尴尬境地。这样高校在办学过程中，需要经过行政部门一系列的行政审核、教育审批和评价等程序，这实际上制约了高校管理的自由发展，自主权受到严重破坏，高校对政府的依赖程度加深，自身办学难以体现特色，发展陷入同质化境地。

高校管理行政化弊端的原因解读。一是历史原因。在新中国成立之后，国家充分依托当时的行政力量，参照苏联高校管理模式，重建了近代高校，将高校划拨到事业单位来进行管理，给予行政级别，同时，高校内部的管理机构也参照政府管理模式进行相对应机构设置，这从一定层面上来讲，高校成为行政管理体系的进一步延伸，因此，高校内的行政权力便处于重要地位③。

二是“官本位”价值观的消极影响。由于受封建体制的长期影响，“官本位”思想深入人心，在很长一段发展时间里，“官本位”成为封建文化的重要组成部分，通过上下级的行政权力来领导下级，并且权力大小和社会地位、薪资等密切衔接，也成为衡量人生成功的重要砝码，这对强化高校行政化起到了推波助澜的作用。

三是教育行政管理体制的束缚。不管是高校，还是高校内部的领导设置，都分成了不同的级别。高校有副部、正厅、副厅、县；而对学校的管理层来讲，除了对应的职级干部外，在内部还设置了不同的二级院系、行政科室，也根据不同的级别享受不同的待遇。与此同时，在高校内部资源的分配上来看，出现资源集中的集权制。高校主要负责人的任免划归政府部门，高校自主办学空间受到挤压；高校内部负责人的管理，也参照行政管理部门的标准进行任用。

高校管理去行政化的实现路径

第一，确定科学的权力观和现代大学办学理念。高等教育要实现持续、稳定、健康发展，加快推进教育强国历程，关键是积极转变思想理念，确立正确的权力观。高校管理去行政化作为国家着力推进高校改革的重要内容，就是要革除被标签化、不应有的权力，这就会对有密切联系的政府与高校产生冲击，让其原来的权力逐渐被分解或者是弱化，思想上产生抵触情绪，阻碍改革顺利进行。要着力加快去行政化改革，各级政府都需要积极转变思想，确定科学的权力观，摈弃狭隘的权力意识，将原本属于高校的办学自主权交由学校，让学术回归到本源，让学生能实现自主性学习，让高校成为能开展自主办学的主导方，实现多元化、特色化发展，让高校教师发挥在教学、科研上的积极性与主动性，稳步提升科研与育人水平，让学生实现自主学习、实现自我管理，全面开发潜能，成为受社会欢迎的人才，提升人才培养质量。因此，很有必要确定科学的权力观和现代大学办学理念④。

其次，还要确立现代大学办学理念。现代大学需要突出学术自主理念，高校管理去行政化要求创建现代大学制，确保公正行使学术权力。现代大学制度建设是实现高校去行政化目标的基础，去行政化在创建现代大学制度的基础上才能有效实施。高校的去行政化，需要创建富有中国特色的现代大学制度。现代大学需要将学术事务作为高校办学的核心，不断扩大高校的办学自主权，这是确立现代大学理念的思想基础，各大高校内部和学术有关联的事务，都是通过学术权力来确定的，行政权力需要全面尊重学术组织、学者，发挥其在学术事务中的积极效能，给予充分的学术权力，便于发挥主导性地位。在学术、资源的合理配置中，需要积极营造好的办学氛围，设立学术委员会、学位委员会与教授委员会等学术性组织，保证实现教授治学⑤。同时，现代大学制度的本质是实现学术的传承以及文化创新，不管是哪一个部门都不应该对学术权力进行过分干涉。为确保学术权力的正常行使，规定领导干部不能在学术性组织中任职，确保学术权力的独立性地位。

第二，转变政府职能，加快“管办分离”步伐。我国高等教育管理改革效能不高，在人才培养与科研创新方面，还不能很好满足当前经济社会发展的需要，要真正做到适应社会人才培养的要求，需要全面推动高等教育管理体制改革，完成“破冰”，政府转变职能，不断下放权力，提升高校管理自主权，政府职能落实到“服务行政”的理念中来，政府在这一过程中，积极转变主导者的角色，消解对学术权力的掌控，加快从原来的政府管理模式向高校自主型管理模式转变。在着力推进政府管理模式转变的同时，还需要做好高校内部管理改革，创建新的人才机制，适合高等教育发展的规律，让高校实现健康发展。因此，转变政府职能具有重要的现实价值⑥。

其次，加快“管办分离”步伐。“管办分离”则通过利益协调、分权，进一步转变政府教育管理方面的职能，不断提升高校的办学自主权，成为高校“去行政化”的有效路径。在这一思路指引下，需要全面厘清政府和高校之间的关系，健全高校政策安排和自主管理制度，全面实行委托代理制，选取适合的制度发展模式。

具体来讲，需要从以下三个方面出发：一是政府对高校落实调控与监督职能。政府对高校开展督查与调控不仅是政府责任，同时也是政府的权利，是为了督促高校能完成立德树人的任务，但是这一管理干预应控制在科学的范围内，避免流于形式。二是政府给予高校资源保障、政策保障。高校存在的目的主要是为社会提供服务，是通过履行社会服务方面的职能，来做好科研、教育方面的服务，然而教育是实现经济社会发展的重要基础，高校作为提供经济社会服务的实体，但并不具备服务与承担义务的权利，因此，政府需要给予高校提供资源保障与政策保障。三是政府加强宏观管理。教育是实现国家富强、推动经济社会发展的主要措施，但高校是提供教育的主要机构。政府在管理高校的过程中，应积极转变职能，做好宏观管理工作，不能插手高校内部管理事务，应花大力气帮助高校更好开展教学、科研活动，做高等教育宏观管理者，这样保证高校有更多的自主性空间，提供更为优质的社会服务，推进高校实现持续、健康发展。

第三，科学权衡高校内部的行政权力。首先，精简优化高校内部的组织机构。在高校管理中，高度自治权的实施需由高校行政机构才能充分发挥出来，但是高校行政权力又要依托上一级的政府机构才能最终完成，政府机构大，彼此职能间存在交叉的情况，这严重束缚了高等教育管理发展，所以，应该从高校办学的规律出发，对高校行政系统进行必要的撤并、精简，加快扁平化改革步伐，最终建立灵活、松散和学术自治的组织机构。高校行政机构也需要重新审视并设计高校当前的业务管理模式，减少审批环节，提升高校组织机构的整体运作效能，创建学术为中心的流程，减少人员机构臃肿导致的财务压力，将有限的资金全部投入到高校办学中，实现高校行政组织扁平化。同时，按照学校办学的实际需要，设定具体岗位，从行政控制职能转变成服务职能。

其次，实现人事制度去行政化改革。一是公开选拔高校校长。根据高校发展的需要，对高校校长采取公开选拔制，由高校所在地的教育行政主管部门在网站上发布高校校长竞聘公告，采取差额面试的方法公开进行，在面试前将候选人基本资料进行公开、确保高校师生的知情权，采用认知竞聘与提问相互结合的方式进行面试，在面试结束后，教师、学生分别根据其表现来进行打分，将面试与民意打分成绩结合，选定两位候选人，然后再对其进行严格考察，最终确定校长人选。二是做好高校内部人事制度改革。针对高校内部人事制度改革中存在的“人浮于事”的情况，及时将多余的管理机构和岗位进行剔除。将精选的机构、岗位科学配置职能，给予权力，改变原来的单一行政事务管理运作模式，确立人力资源管理理念，同时，还要做到在行政人员岗位设置上采取竞争上岗、公开竞聘的方式，实行绩效考核，使各行政管理部门的服务更为专业化、人性化，以生为本，为学生营造一个温馨舒适的生活、学习环境，更专注于学业，提升综合素质。

第四，高校要坚持实施特色化办学。高校特色化办学是该高校与其它高校的区别，有其独到之处，特色同时也是高校的独有标志，是高校从创办以来，历经改革与发展，经过不断积淀形成的。每一所高校都应体现其特色，比如清华大学的特色是自强不息、厚德载物。高校办学特色的体现是要突出学生的本位意识，围绕如何培养学生，培养出的学生达到什么样的能力等作为办学的特色，在办学理念、管理模式、方针政策、人才培养与学科优势等方面体现与时俱进的时代精神。办学特色是高校立校之本，比如师范类高校定位在学生教育教学技能方面；普通类高校应定位在培养学生的综合素质。高校在人才培养计划与方案方面应结合学生的特点，避免出现缺乏个性的教育。也就是说不同类型的高校应该充分结合区域特点、学科优势、办学定位和区域特点等建立自己的特色。再者，办学特色的形成需要高校结合实际进行准确定位，清晰了解教师人才结构、基础设施与现有条件等，并出台具体的人才培养方案，结合高校自身的学科建设加以合理规划，对规划进行及时调整，淘汰落后学科，发展优势学科，打造和谐的人文环境，逐渐创建自身的办学特点⑥。

其次，高校管理体制改革全面适应教育教学发展实际。高校的主要任务是开展教育研究和教学管理，为了全面提升高校的教学管理水平，很有必要采取多种有效考核方式，对科研能力、教学水平开展评估。在民主管理与校务公开上做足功课，虽然高校设置了教职工代表大会等监督督导，但作为具备民主监督意识的师生在学习、工作中，并未将监督落实到位。在当前的高校校务公开制度中，一般将结果看成是大于过程，民主监督形式化比较严重，导致实际效果并不明显。2010年发布的《高等学校信息公开办法》，进一步细化了信息公开的内容、路径与范围等多个方面，要求全校的师生员工都参与到信息公开评议与监督中，这实际上在提升工作透明度、强化民主监督的效能等多方面意义重大，需要各大高校根据实际情况，认真对待全校师生监督评议结果，在对其进行全面系统分析基础上，再进行科学的运用，提升使用效果，更好发挥监督对提升教学效益的重要性。

第五，积极推行教授治学模式。高校教授治学模式是通过教授委员会来治学，行政权力不仅不能干涉，还要重点做好后勤服务与管理方面的工作。教授委员会在科研成果认定、培养模式的实施以及学术资源开发等多个方面可行使最高决定权。发挥教授治学模式效能，需要做好以下几个方面的工作：一是重视基础学科投入力度。高校在进行院系设置过程中，关心人类实现长期发展的一些学科，比如数学、哲学，还有因市场需要所设定的电子、金融等学科，这些基础性学科需要进一步加大投入力度，全面激发学生对基础学科的兴趣，给予基础学科的学生更多的支持。二是高校在专业设置方面，要避免走大而全的情况，比如法学、计算机、英语等专业大部分高校都有设置，这样就会导致高校的优势学科和优势专业方向不突出，这需要高校从自身优势学科出发，设置优势专业，这样有利于提升学校在某一方面的影响力。三是资源投入方面，要从筹集的经费资源中，适当往优势学科、重点专业倾斜，并对招生、就业等方面院系下降的，进行适当增减，确保经费发挥最大效能。四是强化法律保障。高校教授治校一般是通过学校内自发成立的基层学术组织来完成的，必须保障高校基层组织的法律地位，才能更好发挥教授治校效能。为了更好确保高校基层组织的运转，必须以法律的形式来确保学术组织成员的权利与义务，确保能依法履行合法权利；特别是基层组织内的成员的权益在受到侵害的时候，也能拿起法律武器，来维护学术权力。因此，很有必要强化法律保障，实现依法治校。

（作者单位：南京工业大学）

【注释】

①陈梦然：“高校管理去行政化呼唤大学校长职业化”，《高校教育管理》，2015年第1期，第22～28页，第50页。

②李国志：“我国高校管理去行政化的理性思辨”，《教育理论与实践》，2011年第15期，第5～7页。

③李淑芳：“关于高校管理中‘去行政化’问题的思考”，《渭南师范学院学报》，2014年第5期，第97～99页。

④李敏亮：“对我国高校学术管理去行政化的思考”，《黑龙江教育（高教研究与评估）》，2010年第11期，第15～16页。

⑤李梦虺，黄泽龙：“高校‘去行政化’改革回顾与探讨”，《广东技术师范学院学报》，2013年第6期，第113～117页。

⑥陈瑶，黄泽龙：“高校内部教学管理‘去行政化’改革探究—基于高校教师的调查分析”，《煤炭高等教育》，2013年第4期，第70～73页。

责编/许国荣（实习）