国外非政府组织发展经验与借鉴

沈建国　沈佳坤

【摘要】近年来，我国的非政府组织日益发展壮大，并且对社会经济生活各方面都产生极大的影响，但由于起步晚、管理经验不足等原因，致使其存在诸多问题。对发达国家非政府组织的发展以及管理进行分析，总结其发展经验，分析我国非政府组织发展的现状与存在的问题，能够为我国非政府组织的发展提供有益启示。

【关键词】国外 非政府组织 经验借鉴

【中图分类号】C912.2 【文献标识码】A

改革开放30多年来，我国政治和社会结构发生了深刻变化，非政府组织作为新生的社会力量活跃在社会各个领域，它们通过人民代表大会制度、社会主义协商民主制度表达民意、传递民声。然而，由于非政府组织成长环境、大政府小社会的政府职能模式以及传统文化等因素的影响，非政府组织在快速发展的同时也面临着很多外部的政策制约和自身治理机制制约，非政府组织发展现状还远远不能满足政治、经济和社会发展的要求，非政府组织的功能和作用还没有得到充分发挥。通过总结发达国家非政府组织发展经验，分析我国非政府组织发展现状，能够为我国非政府组织的发展提供有益启示。

国外非政府组织发展的经验

登记管理制度方面。国外的非政府组织登记制度主要包括自由成立和登记设立两种模式。自由成立模式下，只要有一定的人数就可以成立非政府组织，无需办理登记手续，如在美国，任何人都可以联合其他人一起成立非政府组织，其可以为社会提供服务，拥有自己的账户并接受社会的捐助，无需政府批准。登记设立模式，就是指非政府组织要想获得合法地位，必须向特定机构申请注册成立，在获得批准后，才具备筹立非政府组织的资格。如日本法律规定非政府组织可有认证、认可、许可三种方式来向有关机构申请成立非政府组织，主管机关审查材料后再决定是否批准其申请。总体来说，国外非政府组织的登记审查门槛较低，登记注册程序较为简便。而在我国，多数非政府组织在登记之时便受到严格审查、程序繁琐。

资金来源途径方面。非政府组织的资金主要是来自政府补助与服务经营收入，有研究表明，这两项收入分别占非政府组织资金来源的40%和49%。政府补助体现的非政府组织政府主导型的资金来源途径，大多数国家的非政府组织的资金来源都属于这一模式，如英国政府将每年博彩16.7%的收入作为非政府组织的发展基金，此外，政府还直接为公益活动给予财政转移资金；在德国的非政府组织资金来源中，政府的资助占到了64%。服务经营收入体现了非政府组织市场主导型资金来源途径。这类非政府组织主要是通过经营活动或提供服务来获得收入，如美国非政府组织在1995年，其服务经营收入就占到总资金来源的57%，而政府资助只占30%。

国外政府在对非政府组织提供财政支持时，主要是通过委托非政府组织提供一些社会公共服务的方式，在这一过程中，政府与非政府组织处于平等地位。而我国的非政府组织虽然也接受政府的资金补助，但其通常是政府的预算资金，而非购买其服务，这并非一种平等的交换关系。在发达国家，非政府组织利用税收优惠和外部资金注入的优势而为社会提供质优价廉的服务，这保证其能够在市场竞争中获得一定的稳定经营性收入，而我国的非政府组织官僚作风严重，缺乏经营服务的意识，因此其服务经营收入有限。

税收优惠制度方面。对于非政府组织，各国都制定了税收优惠政策，以鼓励其发展。非政府组织的税收优惠主要包括两个方面的内容，一是对企业和个人的公益捐赠采取税收优惠，二是对非政府组织的服务经营性活动减免税费。在税收优惠模式上，一种是主管部门认定非政府组织资格后，其就自动获得了减免税收的优惠，另一种则是非政府组织需要获得税务部门的认定，之后才可以减免相关税费。如英国的非政府组织，只要其向慈善委员会申请慈善组织资格，并获得批准后，便自动获得税收优惠资格，无需向税务部门申请。在美国，一般收入低于5000美元的非政府组织是直接获取税收优惠资格的，而其他非政府组织则要向税务局提出税收优惠申请，经过审查后，才可能获得税收优惠资格。

国外对非政府组织的税收认定有明确而详细的规定，这有利于非政府组织在申请认定程序上获得便利，而我国虽然也将税务机关作为审查非政府组织是否具有税收优惠的认定机关，但其程序复杂，认定工作难以开展，而且在具体的税收减免规定上，我国也缺乏细致而详实的政策。

监管体制方面。目前来说，对于非政府组织的监管主要有一元和多元两种监管模式。所谓一元监管模式是指由一个机构来监管非政府组织的运营管理，如英国的慈善委员会就独立监管英国的非政府组织的营运。而多元监管模式主要是指非政府组织的监管是由不同机构共同完成的，如日本的非政府组织的监督机构是与其业务相关的政府机构来完成，这种模式下，监督者分工明确且监督更加具体。发达国家的非政府组织管理是“轻登记、重监管”，而我国却是“重登记、轻监管”，这使得许多非政府组织运营管理混乱，甚至出现腐败现象，引起社会不满，也不利于其发展壮大。

中国非政府组织发展的成就

当前，我国政府积极推进服务型政府的建设，逐步从社会领域和经济领域退出，这给我国的非政府组织带来了极大的发展空间，主要表现在：

我国的非政府组织在数量上有所增长。我国非政府组织的数量在改革开放之后一直保持较快的增长速度，据民政部门统计，2004年我国非政府组织数量为28.8万，到2012年，这一数字增长为49.9万，增速达73.2%。我国非政府组织数量的快速增长与我国政府的发展政策有密切联系，如2012年我国的非政府组织数量比2011年增加了3.7万，增长率为8.1%，这比2011年高出4.4个百分点，之所以非政府组织的增长率大幅提高，主要是因为2012年我国民政部开启了非政府组织直接登记工作，非政府组织的登记申请程序更加便利简洁。

我国非政府的民主功能日渐凸显。从我国目前非政府组织的数量来看，其规模已经开始对我国的政治和社会结构产生影响。就政治结构而言，主要是由不同的政治主体所构成的，之前我国的政治结构则主要由政府主体和经济主体组成，而非政府组织的不断壮大正在改变这一现状，并开始作为独立的一极成为我国政治结构的组成主体之一，为实现社会公平与正义而不断努力。而且在中国传统的社会结构中，政府与个人往往处在一种对立状态，而非政府组织的出现使二者之间出现缓冲地带，有利于社会的稳定发展。

我国的非政府组织还活跃于社会经济发展的诸多领域，例如我国有6万多家行业协会，他们在行业标准的制定、行业资源整合、技术水平的提高以及贸易纠纷的调解等方面都做出了很大贡献。据统计，我国非政府组织在2012年实现收入1800 多亿元，从业人员达1218万人，其已经成为国民经济发展的重要组成部分。

我国非政府组织治理机制日趋规范。非政府组织的内部治理机制是其内在发展动力，若内在治理制度不完善，将很难发挥其应有的功能，甚至会影响组织的公信力，不利于非政府组织的可持续发展。近年来，随着非政府组织发展模式的不断成熟，我国的非政府组织在内在治理机制上也日趋规范。如在选举制度方面，一些较大规模的非政府组织一般会建立会员代表大会制度，这也是非政府组织中的最高权力机构，非政府组织通过会员代表大会来选举组织理事会和监事会等管理机构。在执行机制上，非政府组织成立了理事会，主要目的就是为了执行会员代表大会的决议，并处理组织的日常事务。在监督机制方面，由于非政府组织的特性之一便在于其公益性，因此我国在法律和政策上都要求非政府组织建立内部监督机构，为此我国非政府组织成立了监事会，监督理事会的运营与会员行为，保障其公益性。

中国非政府组织发展中存在的问题

非政府组织的登记管理制度不完善。我国对非政府组织实行的是双重管理制度，即由民政部门主管其管理登记工作，政府主管部门则成为其具体业务的主管机关。我国双重管理体制的设计初衷是为了明确各个机构的责任，以规范对非政府组织的管理，但是在具体的管理工作中，这种双重管理体制却阻碍了非政府组织的发展。非政府组织在这种管理体制下遭遇准入门槛高、审批困难等问题，如在基金会的登记管理方面，我国《基金会管理条例》规定，非公募性质的基金会其拥有的原始基金必须高于200万元，地方性的公募基金会注册资金不得低于400万元，而全国性的公募基金会注册门槛则更高，其原始基金不得低于800万元，高额的原始基金要求显然提高了我国非政府组织申请注册的门槛，使得非政府组织难以获得合法地位，也就无法开展组织工作。

我国政府购买社会服务制度化程度不高。购买非政府组织的服务是政府支持非政府组织发展的重要体现。我国政府虽然也支持非政府组织的发展，但其更多的是通过财政补贴的方式。近年来，随着政府与非政府组织配合度的提高，我国政府也逐步开始委托非政府组织提供一些社会服务，但政府与非政府组织之间的这种互动并没有完善的制度支持，在《中国人民共和国政府采购法》中，并没有将购买公共服务作为政府采购项目，而在其他法律法规中，也没有对政府购买公共服务的行为做出明确规定。也正因为这种制度的缺失，使得我国非政府组织缺乏提供公共服务的经验与能力，难以独立发展。

我国对非政府组织的税收减免政策不完善。各国政府都将税收减免政策作为支持非政府组织发展的一个重要手段。我国对非政府组织也有相关的优惠政策，但这种税收政策在具体的实践中却暴露出诸多问题。如我国虽然提高了企业公益性捐赠的免税额度，但非政府组织的收入免税问题却一直没有解决。其后，为解决这一问题，政府出台了《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》，对非政府组织的免税收入做出了具体的规定，但这一细则实际上是压缩了非政府组织收入的免税空间，这意味着一些捐赠给非政府组织的财物将会通过税收的形式向政府转移，这显然是减少了非政府组织的发展资金，也不利于调动捐款人的积极性。

非政府组织自身管理的局限。我国的非政府组织早期大多脱胎于行政部门，这造成其官僚作风严重，有严重的行政依赖倾向，而且在运营过程中缺乏应有的民主意识，也忽略了非政府组织的公益性，因此其公信力受到社会的质疑。由于我国对非政府组织管理制度的不规范，这使得一些非政府组织打着公益的旗号而为自身谋利，如一些官办的协会往往通过资格考试、资质认证等方式来收取费用。此外，我国从事非政府组织的专业人才缺乏，非政府组织因为其公益性而难以提供优厚的待遇，很难招到一般的专职人员，更无从谈起聘请高素质的专业人员进行运营管理。在管理制度上，我国的非政府组织虽然也成立了会员代表大会、理事会以及监事会等机构，但往往流于形式，而没有在实际管理操作中发挥作用。

推进我国非政府组织健康发展的对策

降低非政府组织的登记门槛。要鼓励非政府组织的发展，我国需要降低其登记准入门槛。国外发达国家对于非政府组织登记的人数要求较低，一般5人以上便可以进行非政府组织的申请和登记，而我国目前还要求非政府组织必须有30个以上的单位会员或50个以上的个人会员才能够进行申请，这显然增加了非政府组织申请的难度。因此要促进我国非政府组织发展，首先可以降低对其会员人数的要求。其次，我国应该取消对非政府组织资金注册的限制，保证其有一定的经费来源与合法资产即可，这有利于调动社会较多的分散资金进入社会公益领域，为非政府组织的发展提供财力支持。再次，可以学习发达国家非政府组织登记管理经验，明确非政府组织的合法性并非决定于其登记与否。最后，我国可以适当下放非政府组织的审批权，简化审批程序。

完善政府购买服务制度。政府向非政府组织购买公共服务，这不仅能够在经济上支持非政府组织的发展，而且还能够培养其独立运营的能力。我国近年来相继出台了《关于政府购买社会工作服务的指导意见》《国务院机构改革和职能转变方案》、《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》等政策，这表明我国正在加大向非政府组织购买公共服务的力度，但与此同时，我国关于政府购买社会公共服务的制度还不完善，因此，要想进一步促进非政府组织的发展，我国仍需要完善购买公共服务的制度。

首先，政府应该对购买服务的种类有所规定，明确政府可以购买什么样的公共服务，而哪些公共服务不能购买，之后政府可以根据购买名录来进行资金预算，这有利于非政府组织明确自己的发展方向，也能够保证其资金来源的稳定。其次，政府应该灵活选择购买模式，当辖区内的非政府组织没有能力承接其外包服务项目时，可以采取形式购买和指定购买的模式，但随着非政府组织的发展成熟，竞争性购买模式应逐步成为主流，即非政府组织之间通过有序竞争，凭借自身实力获得承包政府项目的资格。最后，要建立监督评价体制，对政府的购买操作以及非政府组织提供的服务质量进行评价，指出其不足，以促进双方的发展。

完善税收优惠政策。非政府组织的税收优惠主要体现在两方面：对非政府组织自身的税收优惠和对公益捐赠者实行税收优惠。我国已经在这方面制定了一些法律条例，但总体上来说还存在政策空白，而且实践效果并不理想。要想促进非政府组织的进一步发展，我国必须完善其税收优惠政策。首先要在免税主体的资格认定上有明确的规定，可以学习英国、日本等发达国家的免税政策，降低认定门槛，这能够激发非政府组织的活力。在捐赠者的税收优惠上，我国应该扩大税收优惠的对象，不能仅局限于对公益非营利性事业单位和公益社团捐赠才能够享受税收优惠，这一方面限制了更多的非政府组织获取外界资金支持，另一方面也不利于调动捐赠者的积极性。

完善非政府组织的内部管理结构。我国非政府组织要想摆脱对政府机构的依赖，并在管理上去行政化，其必须增强自身的管理职能，建立完善的内部管理机制。首先，其应该明确组织内部各个机构的权利与职能，并严格遵守部门规定，使得各个部门能够发挥应有的作用，促进管理的规范化。其次，要建立民主的决策机制，要尽可能地听取更多会员的意见，形成交流渠道与遵循一定的议事原则，要改变原本一些具有官方性质的非政府组织在决策时出现的一言堂现象，促进其内部在选举、议事、决策等方面的公平与民主。最后，应该建立公开透明的运行制度，接受来自内部和外部的监督。非政府组织具有公益性，且其接受来自社会各界的捐赠，因此非政府组织必须对所获得的捐助以及资金去向进行公示，接受公众的监督，这样才能够获得社会大众的信任，而非政府组织的公信力也正是其能够持续发展的基础与保证。

（作者分别为河套大学经管系副教授，大连理工大学工商管理学院博士研究生）

责编/张晓