俄罗斯非政府组织立法动态分析

贾少学

【摘要】文章探讨了俄罗斯非政府组织发展状况，特别是普京以来俄罗斯非政府组织立法活动的政治背景，包括独联体国家“颜色革命”对俄罗斯的负面影响。在梳理俄罗斯非政府组织立法发展动向中，结合俄罗斯公民社会的发展探讨明确普京政府对外国非政府组织从宽松管理到严格监督的立法趋势，指出其在财务监管、人员管理、资金管控、对外职能履行、备案审批等方面的内容规定，以期对我国非政府组织相关立法提供有益借鉴。

【关键词】俄罗斯 非政府组织 法治 普京 立法动态

【中图分类号】D5 【文献标识码】A

关于非政府组织（俄文Неправительственные организации -НПО）国内外有不同的提法，如称为公民社会、第三部门、非营利部门、志愿部门等，总体表现为公益性、志愿性、相对独立性、组织性、非正当性、自治性的特征。非政府组织在公民社会的形成中发挥重要的作用，能为公民参与公共事务进行意识启蒙、道德自律，包括内在训导与规范，从而通过一定的机会与手段达成公民自治的基础。通过法定组织形式，非营利组织展开社会服务活动，保护人权。通过公开考试和控制机制有助于提高公众的透明度和效率，非政府组织作为催化剂以实现公民和政府之间的有效反馈。正是由于非政府组织的存在，公民社会与国家之间保持了必要的距离，通过非政府组织公民权利得到更好保障，获得了相对于国家权力的权利自主权，从而可以防止市场负面效应与国家职能过度扩张的产生，对民主政治基础的建立，良好社会秩序的形成具有保障功能。非政府组织法律规范作为社会民主的一种制度载体，亦是考察一国内公民社会发展程度的一个重要窗口。

就俄罗斯而言，应当说自苏联解体之后其本国的非政府组织立法发展与公民社会的成长之间就存在着密切的关系，特别是在俄罗斯转型时期的政治民主化过程中，各类非政府组织通过发展吸收社会民众参与各类活动，通过环境保护、公民选举、社会保障等各领域的诉求表达，对于俄罗斯民主进程的推进发挥着至关重要的作用。从法律层面上分析，普京政府认识到公民社会的发展对民主进程的重要意义，为了防止对可控民主的负面影响，近年来不断加强外国代理人方面的制度约束，并且采取各种措施以推动公民社会的独立发展，给以资金保障。但由于俄罗斯公民社会形成在很大意义上是由政府主导的采取自上而下的生成模式，俄罗斯未来的非政府组织立法效果尚需要长期性实践加以检验，但其确实维护了主权完整、政治生活独立，极大排除了外国势力对俄罗斯政治生态的干扰。

俄罗斯非政府组织立法基础

随着前苏联解体俄罗斯独立之后，俄罗斯政府在相当长一段时间对外国非政府组织在境内的发展持开放态度甚至是不做任何限制的，而最初非政府组织是由家庭、亲戚以及一些宗教社团发展而来的，多是出于人们自发互助角度成立的。然而当美欧等西方国家将非政府组织作为在他国推行民主的重要手段的时候，俄罗斯的各种非政府组织政治色彩越来越浓，参与政治的行为越发积极，影响日益扩大，甚至发展到泛滥的地步。根据俄罗斯司法部官方发布的消息：截至2012年在司法部登记注册的非营利性组织为402001个，宗教组织29831个，国际组织和外国非营利非政府组织团体319个，政党及其区域协会4649个。

与此相应，20世纪90年代以来处于转型时期的俄罗斯联邦在对非营利组织的立法方面也在不断变化。此时期俄罗斯政治环境的宽松，亦使得对非政府组织制度规范相对自由，非政府组织的法律发展基本处于立法体系初创阶段。然而，随着独联体国家颜色革命的相继发生，所在国非政府组织在其中发挥的作用十分明显，这不得不引起普京政府的高度警觉，从而有意识地加大对国内非政府组织，尤其是与政治领域密切联系的非政府组织的监督管理，也抓紧制定以境内非政府组织为调整对象的特定政策法规，以抑制或远离非政府组织中的“变色”影响，维护国家利益与安全。

俄罗斯的非营利组织成分非常复杂，资金来源渠道错综复杂，有俄罗斯联邦和地方政府资助、企业资助、个人捐赠、自筹资金、境外政府或非政府组织资助等等。与外国资助有关的非营利组织在俄罗斯政治领域常常表现得十分活跃，实际上是在扮演境外势力在俄罗斯国内进行政治活动代为履行的角色。非营利非政府组织在俄罗斯的实践表明，大部分非政府组织实际上成为外国国家机构的“延伸物”和“派生物”，特别是在2012年俄罗斯总统大选期间，成了反普京当选总统重要力量。

基于上述政治现实，与2005年之前几部专门针对非政府组织的法律相比，普京政府在2005年之后即开始有意识地调整非政府组织法律政策，具体表现出对非政府组织十分明显的限制性和规范性特征，这应该说是自俄罗斯对非政府组织实行立法规范以来最鲜明的变化。显然，非政府组织的推动决不应如俄罗斯初期的放任管理，虽然客观上促成了一定程度的发展，但过度泛滥的背后导致非政府组织的实际发展脱离了俄罗斯政治民主的正常可控的转型轨迹，甚至对国家政治生活造成了诸多负面的不良影响。在俄罗斯立法过程中政府意志、国家利益、战略需要、国内外环境因素等各方面的影响都会作用于非政府组织的立法过程中，在俄罗斯立法工作时直接依托于政治生活的需要，服务于国家发展的特点淋漓尽致得以体现。

俄罗斯非政府组织立法的新近发展

根据1993年颁布的《俄罗斯联邦宪法》第三十条规定，每个俄罗斯联邦的公民都有进行社会组织结社的权利，包括成立工会组织来保障个体权益的权利，社会联合组织活动的自由受到保障，任何人均不得被强迫加入或留在某一社会组织中。特别是俄罗斯在1996年12月1日出台的《非营利组织法》，该法律主要规范了非营利组织活动的基本原则与范畴，主要确立了非营利组织的法律地位，组织成立、重组和注销等程序，确定了组织的相关权利和义务等。俄非营利组织法律中规定的非营利组织的合法形式十分多样，包括社会联合组织，如青年联合会、妇女联合会等；各类宗教组织，如天主教、东正教等，非商业性合作机构、社会的、慈善的和其他方面的基金会、协会、联合会以及联邦法律规定的其他形式。

具体而言，俄罗斯1995年5月19日颁布施行的《俄联邦社会联合组织法》主要是调整公民实现结社权产生的社会关系；1995年颁布的《俄联邦慈善组织与慈善活动法》建立了俄罗斯慈善活动的法理基础。特别是俄罗斯在1996年12月1日出台的《非营利组织法》，该法律主要规范了非营利组织活动的基本原则与范畴，主要确立了非营利组织的法律地位，组织成立、重组和注销等程序，确定了组织的相关权利和义务等。后经过2006年、2007年、2009年的几次修订，最近一次修改是在2014年7月21日进行的（见俄联邦2014年第236号法令）。2006年修正案补充了有关外国组织在俄设立机构和活动的规定，明确指出外国非营利性、非政府组织是指，在俄联邦境外根据外国法律创建的、其创办人（参与者）非国家机关、不把吸取利润作为其活动之主要目的以及不在参与者之间分配所获利润的组织（见《非营利组织法》第二条第4款新增）。

近年来俄罗斯非政府组织立法中特别引人关注的是，2012年关于外国代理人制度的制定。在2012年7月18日俄国家杜马三读通过《非营利组织法》修正案，俄罗斯总统普京7月20日签署了《非营利组织法》修正草案，该法案将于签署日的120天后生效。此次通过的修正案明确赋予接受国外资金及其他财务资助并参与俄境内政治活动的独立法人非营利组织以“外国代理人”地位，这项法律修正案主要内容：其一，明确法律种类，确定非营利性组织中的外国代理人的法律地位。这是对《非营利组织法》第二条第6款内容进一步深化，按照两个重要特征划出“外国代理人”类别：接受外国财务或金钱资助，在俄罗斯境内从事政治活动的非营利组织为外国代理人（2012年修正案第一条）。同时为了明确责任，该法案要求各个非营利组织在媒体发表资料应标明发布者。其二，登记监管，予以特别司法登记并接受年度资助用途审核。要建立履行外国代理人职能的非营利组织名录，作为“外国代理人”的非营利组织需接受有关部门监督（2012年修正案对《非营利组织法》第二十九条进行补充规定）。其三，监控资金，实行年度定期审核与随机抽查多种方式监督资金的合法使用，其获得的国外资助数额、资金支出与使用期限、范围、用途、形式等应向有关部门通报。其四，强化责任，按违法程度的不同处以行政或刑事处罚。如违反相关法律，可对该组织进行巨额罚款，组织负责人甚至面临3～5年监禁的惩罚。

该法案通过法律责任的设定、资金源流的监测、事前登记名单化、立法层面的顶层设计等诸多环节层层推进，达成了一整套监管机制，既包括宏观立法到微观执法递进，亦有法律操作与法律责任的结合，将事前审查—事中管理—事后问责三个部分有机地结合起来。可以说，该法案是重点针对在俄境内活动且受外国资助的非政府组织，对其行为进行全方位的监督和规范。而且，后续又在2014年6月4日通过《俄联邦关于调整对非政府组织外国代理人管理的若干法律》，在此修正案中特别强调指出“被授权履行打击恐怖主义融资、收益合法化（洗钱）职能的联邦执行机构，可依据有关法令监管非政府组织运作信息，包括有证据证明该组织运作信息不完整或不真实，不执行或不完全履行符合俄罗斯联邦法律的要求。”以将其它立法与非政府组织对外国代理人的重要规定进行进一步的衔接。相关立法生效之后，俄罗斯联邦总检察院作为监管部门从2013年3月起，开始联合俄税务部门对俄罗斯国内的非营利组织进行大范围审查。审查发现，俄罗斯境内有超过2200家非营利组织接受了外国资助，其中有500多个组织涉嫌违法违规，面临法律制裁，有3个组织被确认为极端主义组织。俄罗斯检方已经对这3个极端主义组织所涉案件提起了刑事诉讼，而其他有涉嫌违法行为的非营利组织也将受到相关起诉与法律制裁。这2200多家组织只有大约1000家接受了检查，其中有22个组织被确认为在俄境内的“外国代理”。①

除了立法进行监管之外，俄罗斯政府同时采取怀柔且弹性的政策促进非政府组织发展。鉴于非政府组织本身资金来源的不足与稳定性问题，容易受到欧美的干扰与侵入且形成较强依附性的状况，俄罗斯政府较为重视对非政府组织的支持与投入。在实行严格执法管理非营利非政府组织的同时，努力提高资金支持的力度，俄罗斯国家杜马曾于2005年11月拨款1700万美元发展非政府组织。这些举措都较好地推动了俄罗斯非政府组织发展，对于消除对外国势力的资金依赖起到了积极作用，而且有利于政府对非政府组织发展进行事前规范与指导，通过课题资金的投标竞争等形式加以有意识的引导。

俄罗斯非政府组织立法之启示

随着苏联解体，其原有亚细亚农业国家意义上的统治机构和社会组织都在解体中分崩离析。叶利钦完成的政治民主变革让原有的国家体制无法做出有效反应，整个国家的运作系统完全处于失序状态，俄罗斯的国家系统面临着全面重构的任务。在俄罗斯法治发展进程中，国家公权力在其中发挥的作用、影响、导向显得十分重要，法治内容带有强烈的俄罗斯式政治转型色彩。从法律层面上说，通过非营利组织的结社形式将个人权利与自由统合为结社权利是人权层次的价值体现。由于俄罗斯公民社会形成在很大意义上是由政府主导的采取自上而下的生成模式，因而国家公权力在其中发挥的作用、影响就非常重要。普京政府亦逐渐认识到公民社会的发展对民主进程的重要意义，并采取各种措施以推动公民社会的发展。

普京政府针对保障非政府组织发展的具体举措尚很薄弱，法律的规定很多都显得过于原则性与模糊，修改频率较高，非营利组织法从出台至今已修改几十次之多；但修订数量不代表立法质量的提升，俄罗斯相关立法难以完成和解决诸如生态保护、社会保障、俄地方原住民等领域的社会问题。从俄罗斯非政府组织发展的视角考察，可以说，俄罗斯公民社会尚在一个“发育不良”阶段之上，或者说缺乏“公民”参与并且还是“不成熟的”公民社会是俄罗斯现今公民社会发展的真实写照与代名词。俄罗斯民众本身对非政府组织其实是缺乏深入的了解与认知的。②在2013年关于俄罗斯公民对所在城市（地区）是否希望有志愿者活动的权威调查数据表明，69.6%的人认为只有在重病或残疾的情况之下才需要，而57.4%的人认为在环保领域才需要，48.2%的人希望是文化交流方面。在某种程度上说，目前俄罗斯社会对非政府组织的认知度较低，非政府组织发展与俄罗斯生活联系并不是很紧密，在国家整体运作中尚未扮演重要的角色。

通过上述对普京政府关于非政府组织的一系列立法基础与过程的分析，结合目前我国正积极进行社会转型，强化国家治理，营造“和谐社会”的背景，相信俄罗斯非政府组织立法会对我国相关立法工作起到积极的借鉴作用。笔者认为，目前我国非政府组织法律尚在起步阶段，诸多内容都需要极大完善，对此应着眼于以非政府组织的监管为切入口和推进方向，考虑到我国基本国情，各个省市的非政府组织的发展基础各不相同，应在积极建构非政府组织立法体系的同时，努力开展云南、广西等不同地方试点实践工作，将非政府组织的工作细化，达到管理工作规范化、常态化、机制化的运作标准。

对此，我国非政府组织监督机制应重视三个方面的完善：一是塑造强化监管，弱化审批的理念。应将外国非政府组织主动纳入监督管理范围，降低审批准入门槛，加强政府监管职能。二是建立完善的监督体系，完善外国非政府组织的内部管理体制。三是重点加强资金管理，建立健全各项规章制度，做到财务管理公开透明，对非政府组织资金收入和使用情况全面掌握。在上述监督机制建立的同时，对未来针对外国非政府组织立法应强调以下法律原则的建立：强制登记管理原则：必须明确外国非政府组织活动的组织形式，如分支机构与代表处，并将其纳入政府注册登记管理，按规定提供相关的文件。维护国家安全原则：外国非政府组织的活动目标和宗旨不得违背宪法，组织活动不得带有极端主义色彩。财务信息公开原则：不得将非法收入合法化，如果发生财产使用与登记目的不一致等违法行为，将遭受严厉处罚。

（作者为上海政法学院讲师、法学博士后；本文系上海政法学院青年科研基金项目“上海合作组织能源安全机制对中国能源立法影响与对策研究”阶段性成果之一，项目编号2014XQN25）

【注释】

①燕玺：“俄超过2千家非营利组织受外国资助，3家被定性极端主义组织”，http：//news.sina.com.cn/o/2013-08-23/161228030520.shtml ，新浪网，2013年8月23日。

②黄登学：“俄罗斯缺乏‘公民’的公民社会”，《俄罗斯东欧中亚研究》，2007年第1期。

责编/王坤娜