盘活“沉睡”财政资金?为稳增长添柴加火

赵福昌

财政资金将进一步向保障和改善民生倾斜

盘活“沉睡”财政资金，仅仅统筹用完，让“死”钱变“活”，还远远不够，最终目标是充分、有效使用。用完只是充分使用，有效使用才是目的。

受我国经济发展自身所处阶段的规律性以及国际经济环境的影响，当前“三期叠加”，经济增速放缓，经济面临保持稳定和全面深化改革的双重压力。对此党中央高度重视，宏观政策不断加码，在稳健的货币政策不断宽松的同时，努力推进积极财政政策加力增效。通过盘活存量财政资金，健全体制机制，既减少新的存量财政资金产生又改进提高当前资金效率和效益，为稳增长添柴加火，为全面深化改革创造良好的条件和环境。

盘活 “沉睡”财政资金是积极财政政策加力增效的重要手段

所谓“沉睡”财政资金就是存量财政资金，是指各级财政和相关预算单位结存尚未使用的财政资金，主要包括4类：预算净结余、预算结转类资金、各类财政专户结存资金以及其他财政存量资金（如预算稳定调节基金、偿债准备金、预算周转金、收回财政周转金等财政存量资金）。

面对我国经济进入新常态和增速放缓的情况，财政年度预算编制时就已有考虑，2015年安排赤字2.3%，较2014年赤字率2.1%力度已经加大，如果考虑预算稳定调节基金等调入，力度远超这个水平。在系列宏观政策不断加码的作用下，经济运行呈现韧性增强、质量提升和缓中趋稳的势头，但是仍不够稳固，下行压力依然存在，宏观政策仍不能掉以轻心。但问题是，在经济下行的同时也使财政收支面临巨大压力，1—5月，全国财政收入可比口径增长只有3.1%，低于预算4个多百分点，而支出保持两位数增长，矛盾突出。6月28日，审计署报告披露，至2014年底，抽查的22个中央部门有存量资金1495.08亿元，18个省本级财政有存量资金1.19万亿元。在财政收支矛盾日益突出难以拿出新增量资金为政策加码的背景下，盘活“沉睡”的存量资金为稳增长添柴加火就显得格外重要。

标本兼治盘活“沉睡”财政资金，加力增效支持经济

盘活存量财政资金，既要盘活用好当前的存量财政资金，统筹安排、提高效率，用到稳增长、惠民生的重点、关键领域，又要注意加强制度、体制建设，深化财政改革，完善机制，提高资金使用效率和效益。这样一则避免新“沉睡”资金产生，二则提升资金支出效益。

着力治标消化存量资金、盘活用好，加力支持经济发展。盘活用好“沉睡”的存量财政资金，需根据不同情况，按不同方式统筹，但殊途同归，都是为了使“沉睡”的存量财政资金得到充分有效利用，为政策腾出更大空间和提供更多手段，为稳增长添柴加火。一是要化零为整，统筹使用结余资金。将沉睡在各个项目、各个部门的存量结余资金收回统筹使用，用在稳增长、促改革、调结构、惠民生的重点领域和关键环节。二是财政结转资金加快使用进度，提高效益。对于项目以及部门或地方跨期结转资金，尚不适合收回统筹使用的，要在原有用途范围内加快使用进度，提高资金使用效率和效益。三是严格管理财政“专户”和“专项”性质资金，加以规范清理，存量资金统筹使用。专户是财政部门为履行财政管理职能在金融机构开设的用于管理核算特定资金的结算账户。专项资金指财政专项转移支付资金，也是专款专用，有严格要求。在新设“专户”和“专项”严格管理的同时，加大专户清理规范与资金统筹使用力度。四是科学预留预算周转类资金，保证预算执行过程中季度间、年度间调剂余缺，保证财政支出的连续性。既要满足需要，又不要规模过大，否则会产生“沉睡”或“趴窝”资金。五是加强政府预算体系的资金统筹。除一般公共预算外，政府性基金也存在资金结转、结余问题。对于一些规定专项用途的基金，应该有一个合理的规模，新的通知要求的是30%，超过规模的应该划入一般公共预算统筹安排。

着眼治本健全体制、机制，既要有利于消除存量资金再生的基础，又要提升资金效益更好地服务经济。如果盘活了现有存量，又产生新的存量，问题远未解决。因此，盘活存量财政资金，既要消化存量，又必须在体制、机制上下功夫，防止新的财政存量资金产生，依托体制机制提升财政资金效益进而更好地服务经济。

完善预算编制、执行管理，提高效率，消除存量资金产生的制度基础。一是进一步促进预算决策编制的科学性。预算决策探索参与式预算，提升民主理财的水平，促进决策的科学性、合理性;预算编制增强科学性，要做好前期可行性研究、评审等工作，做好项目论证，避免先争取资金再准备落实，避免过去存在各级预算单位都力求预算最大化的倾向。这种做法往往会给某个项目安排了超过实际需要的资金造成资金结余，或者对条件尚不具备的项目安排资金而无法执行，或者没有充分考虑项目进度进行预算安排，使资金无法及时使用，造成事与钱脱节。二是加强管理，做好预算执行。要做好前期准备工作，做到资金下达就能实际使用;要加快预算批复和下达，严格按照规定的时间批复和下达预算，避免预算执行审批时间过长，形成存量，甚至造成“突击花钱”等，解决这样的问题就意味着必须提升资金效益。三是强化机制安排，比如可以将预算执行的结果以及结转、结余等存量资金规模与次年预算分配建立挂钩机制，存量规模大的可适当压缩预算分配额度，形成激励约束机制等。四是加强“二次预算分配权”管理，严格控制代编预算事项，确需代编预算的，也要及时报批，及时下达。

严格“专款”“专户”性质资金管理。专款、专户资金在用途和使用等方面都有严格的限制，管理不善必然会产生存量财政资金，因此需要严格控制。一是改革转移支付制度，减少专项转移支付比例，增加一般转移支付比例，同时对于职能重复交叉的专项资金要整合，最终实现职能和专项资金同步整合，提高资金效率和效益。二是严格控制专户的设立，严格规范管理，对已有的及时清理，防止专户储存导致的存量财政资金。三是促进政府预算体系“四本”预算的统筹，比如对于政府性基金预算和国有资本经营预算和一般公共预算，有些项目科目相同，用途方向类似，应并入一般公共预算，减少专款专用导致的存量资金。

修订重点支出同财政收支增幅或GDP挂钩事项的相关规定。对相关领域支出，根据改革需要和确需保障的内容统筹安排，优先保障。避免采取先确定支出总额再安排具体项目的办法，因为这样一方面会导致预算编制难以科学;另一方面挂钩领域容易产生本不需要但为了完成支出进度而支出的情况，比如本可长期使用的设备短期就更新了，支出绩效低，甚至是浪费。

建立跨年度预算平衡机制，推进中期财政规划管理。产生过多存量资金不合理，但是如果财政或项目运行出现较大缺口就更不合理，这就不可避免地会产生突击花钱或顺周期调节的问题。为此，需要统筹跨期预算安排，防止跨期预算安排不合理导致的存量财政资金，提高财政预算资金跨期安排的科学合理性，进而提升资金绩效，保证财政可持续发展。

盘活“沉睡”财政资金，仅仅统筹用完，让“死”钱变“活”，还远远不够，最终目标是充分、有效使用，用完只是充分使用，有效使用才是目的。这就需要在完善预算编制、预算执行的基础上，加强财政绩效管理，将绩效结果与考核责任挂钩，与预算分配挂钩，形成良性的分配和花钱机制，切实提高财政资金使用效率和效益，发挥其对稳增长添柴加火的作用。endprint