老年社会福利供给中的市场作用及实现机制研究

陈静　周沛

摘要：20世纪70年代以来，在人口老龄化与福利国家危机的全球化背景下，以政府作为单一主体的福利供给模式受到挑战，多元化和市场化成为福利理论研究和实践变革的主旋律。目前我国老年社会福利供给体系建设处于由国家中心主义向多元主义转变的过程中，政府与市场、社会的责任平衡与边界划分成为福利改革的关键。其中，市场机制的运行特点使得这一部门在与“责任”和“效率”相关的福利供给范围内具有显著的特点和优势。对市场作用及实现机制的研究，有助于合理界定市场的责任边界和作用方式，弥补政府供给的不足，推动我国老年福利供给体系建设。

关键词：福利多元主义；社会福利供给；市场

中图分类号：D669 文献标识码：A 文章编号：1008-7168（2015）02-0045-05

老龄社会的出现是人类社会发展的必然结果，其产生的影响是广泛而深刻的。2000年以来，我国老年人口快速增长，老龄化与高龄化形势日益严峻。截至2013年底，60岁及以上人口已达到2.02亿，占总人口的14.9%。从绝对数量看，我国已经是世界上老年人口最多的国家；从人口比例看，老年型的人口结构将持续长达一个世纪之久。人口老龄化成为当前和未来我国最严重的社会问题。在“未富先老”和“未备先老”的现实国情下，怎样在有限的资源框架内更好地满足老年需求成为研究者们关注的焦点，积极有效地福利供给机制成为当前社会政策学科的核心议题。本文拟从福利多元主义的理论视角出发，探讨市场在老年社会福利供给中的作用范围及实现机制。

一、福利多元主义理论中的市场责任

福利多元主义（Welfare Pluralism）兴起于福利国家理论的破灭与新自由主义理论的复兴。在世界范围内，20世纪70年代以来的石油危机和经济滞胀动摇了二战以来贝弗里奇一凯恩斯福利国家模式的社会基础与经济基础，福利国家制度由此出现危机。国际经合组织对危机形态的描述包括四方面：意识形态和价值观的冲突，经济衰退的危机，政治和法律方面的危机，福利开支的危机。福利危机引起了社会政策理论界对政府干预和普惠型福利供给模式的反思，新自由主义对市场效率和个人责任的强调重新受到决策者的重视。市场化、多元化和消减福利开支成为改革方向。然而，变革并未取得预期效果，反而进一步引发了新贫困与社会分化等诸多问题。在此背景下，福利多元主义作为整合政府与市场责任、探索福利发展新思路的理念被提出。

福利多元主义，也称混合福利经济（theMixed Economy of Welfare），是指由多元主体共同担负社会福利的规则、筹资和提供等责任的理论体系。在发展脉络上，罗斯（Rose）是对福利多元主义进行系统论述的第一人，他提出的“福利三角”理论将社会中的福利来源分解为家庭、市场和国家三个部门，认为一个社会的整体福利就是这三者提供的福利之和。伊瓦斯（Ev-ers）在罗斯理论的基础上，将国家、市场和家庭解构为对应的组织、价值和社会成员关系。约翰逊（Johnson）则进一步为福利供给增加了“志愿部门”，提出了“福利四边形”分析框架，认为除作为正式部门的政府以外，福利还有三个来源，即非正式部门、志愿部门和商业部门。

在福利多元主义理论的发展过程中，无论是福利三角、福利四边形或是之后学者们进一步发展的福利五边形并无本质意义的区别，只是对社会福利来源的各种不同角度的探索。福利多元主义的核心价值在于否定了福利国家模式的政府完全责任理念，并冲破了长期以来政府和市场的二元对立结构，提出了包括政府、市场、社会组织、家庭、社区、个人等在内的多元福利供给的新思路和政策范式，构建了有别于传统的福利供给模式。福利多元主义理论认同多元部门之间的平等合作关系，其政策目标是通过各具特质的不同部门力量的互补，纠正政府与市场的双重失灵，实现福利供给与经济发展的适度均衡。

在福利多元主义的分析框架中，市场是社会福利供给的主体之一。福利多元主义认为，市场竞争能够提升公民的个人责任感与福利的产出效率，纠正国家干预所引发的资源浪费、体制僵化与福利过度。同时，市场供给福利能够给予社会成员自由选择权，排除“污名”和“耻辱”。福利多元主义对市场角色的定位既区别于国家干预主义对竞争和分化的排斥，也区别于新自由主义对个人责任的过分推崇，能够帮助我们更好地认知市场机制在社会福利供给中的角色定位与作用范围，在发挥市场功能的同时又能够限制市场失灵所产生的分化与不公平。

二、市场与老年社会福利供给

老年社会福利的产生从根本上说是社会变迁和发展的结果，其中最重要的变迁包括人口老龄化、工业化、家庭结构和功能的变化。老年社会福利供给是指一国或地区的福利供给主体（包括责任主体和参与主体）基于一定原则与方式进行福利资源配置，满足老年人社会需求的过程。老年社会福利供给研究的核心是对供给主体的认定以及不同供给主体之间的责任平衡与边界划分。

在历史脉络中，我国老年社会福利供给经历了国家统包——市场主导——国家回归的变迁，目前处于由国家中心主义向福利多元主义转变的过程中。从现行福利供给状况看，尽管我国并未建立类似英国、瑞典那样的高给付普惠型的福利体制，但存在与福利国家类似的问题，即政府责任的过度延伸、市场机制的萎缩以及社会力量的发育不足。在当前的老年福利供给领域，政府仍然占据着垄断性地位。政府垄断福利的后果除了使老年人的福利需求不能得到有效满足外，还压缩了市场与社会的发展空间；政府部门效率低下、缺乏灵活性的弊端又进一步加剧了福利供给与需求之间的巨大缺口。在人口快速老龄化的社会背景下呈现出来的问题是：一方面政府压力巨大，公共财政负担沉重，福利供给与传递力不从心，社会批评甚重；另一方面，老年群体福利需求不能满足，供需严重失衡，甚至基本权利难以得到保障。

面对这种现实情境，在福利多元主义理论的影响下，学者们普遍认为我国应该构建政府主导的多元化老年社会福利供给模式，即在坚持政府在福利规制、筹资中的主导地位的同时，积极引入市场、社会以及传统支持网络的力量，共同构建我国老年社会福利供给体系。其中，市场的福利效能引起学者和政策部门的特别关注。“市场”是一个以供求关系为基础，使个人得到消费选择的场所，其基本功能是实现效益和效率的最大化。在社会政策的范畴内，市场的作用在于为有需要的使用者提供可供选择的资源，弥补家庭或政府福利供给的不足。因此，基于政策与实践的需要，应该有意识地在老年福利这一传统政府作用区域内引入市场机制，发挥市场在效率、责任以及自由选择方面的优势，推动我国老年社会福利体系的构建。

三、老年社会福利供给中的市场作用

市场在老年社会福利供给中的作用主要体现在纠正政府失灵，补充福利供给不足以及重建责任和效率三个方面。

（一）克服政府失效或低效

老年社会福利在性质上是一种介于公共产品和私人产品之间的准公共产品。准公共产品的性质决定了政府干预及政府供给的必要性。但政府依靠税收维持成本和运营的供给方式决定了其很难计算成本，而缺乏竞争的垄断又导致政府丧失了对效率和效益的追求。这就不可避免地导致政府供给公共物品的失效或低效。同时，公务员“经济人”的本性也易引起腐败、寻租和交易成本的增加。在这种状况下，引入市场机制，纠正政府失灵成为一种必然的也是可行的选择。市场能够通过供求、价格、竞争三大机制促进竞争，增加产品和服务，引导有限资源的最优配置。市场化的管理和运作方式，如绩效考核、公私合营、委托管理等，能够在一定程度上克服政府失灵，降低科层官僚体制高成本和低效率所带来的弊端，减少社会福利的损失。

（二）满足老年人不同层次的需求，赋予自由选择权

政府供给难以满足每一个人对福利的需求，伯顿·韦斯布罗德（Burton A.Weisbrod）认为，个人在收入、财富、宗教、种族背景和受教育程度等方面的差别导致个人对于公共物品需求的差异；而政府提供公共物品的决策是一种政治性决策，它倾向于反映“中位选民”的偏好，而留下大量不满意的选民群体_6]。因此，市场机制作用的发挥在很大程度上起因于老年福利服务需求的多样性表达，包括对服务质量需求的差异、对服务内容需求的差异、服务需求本身的变动性等。市场的供求机制与竞争机制促使市场行为主体以效率、规模、低成本和可选择性的产品和服务来满足多层次和多样化老年人需求。

此外，市场化的福利供给还赋予了老年人广泛的选择权，保护了老年人的自由和权利。通过市场途径所获得的需求满足，是个人能力与个人选择的结果。相对于国家福利或慈善福利的家计调查、怜悯与非选择，市场机制满足需求的过程，不仅是生理需要的满足，也会同时得到心理上的满足。这也是自由主义者推崇市场作用的一个重要原因。

（三）重建责任与效率

基于市场机制运行的特点，在理论层面上，市场能够发挥作用的是与“责任”与“效率”密切相关的领域。所谓“责任”，指福利的供给不是普惠和无偿的，而是以福利接受者一定的责任承担为依据的，这种责任的表现方式可以是劳动，也可以是缴费。市场是所有供给主体中唯一能够体现个人责任的供给领域。市场机制以等价交换作为基本的通行准则，其内在的逻辑要求参与者权利和义务的结合。换言之，在市场机制中，个人需求的满足是个人以一定方式的付出为基础的。老年社会福利供给体系中市场机制的引入，能够更好地展现个人责任，体现福利权利与责任义务的统一。

市场的“效率”是指福利的生产与供给需要较低的成本与较高的产出。社会福利供给的效率包括生产的效率与传递的效率两个方面：一方面要以最小的投入获得最大的产出；另一方面要以最少的成本将产品（包括物质产品与服务产品）发送到老年人手中。前者是市场的当然作用范围，后者则体现了政府、市场和社会多元主体的交织与协作。这是因为，完全的市场传递固然具有效率，但市场机制会自发地排斥困难的和缺乏能力的老年人群体，因此，政府和社会作为物品和服务的传递系统，能够很好地弥补市场失灵和公平缺失。

四、老年社会福利供给中

市场作用的实现机制

（一）老年社会福利市场供给的主要途径

第一，社会养老保险缴费。基本养老保险的企业和个人缴费部分，是市场机制在老年经济福利供给层面最重要的责任表现方式。我国企业基本养老保险制度的特点是部分积累、统筹使用、互济性强。但同时也存在缴费率过高、缺乏积累性和激励性、可持续性不足的问题。面对加速老龄化所带来的财政压力与制度危机，如何激发企业及个人基本养老保险参保、缴费的积极性和责任感，是学者和政府相关部门关注的重点。

第二，企业年金和个人商业养老计划的实施。老年人基本养老保险之外的收入给付，主要指企业年金的建立和发展，以及个人商业养老计划的实施。我国企业年金和个人商业养老保险的发展一直比较缓慢，对提高养老金替代率的作用并不明显。尽管学者们一直倡导企业年金与个人商业养老金计划的重要性，但在实践中，其发展速度与规模远低于理想状态和社会预期。发展缓慢的原因包括外部环境不利、税收优惠力度不够、资本市场尚不完善、雇主动力不足等。

第三，养老保险基金的市场化运作。养老保险基金的特点决定其在征缴和使用的时间上和数量上是相互分离的，在一定的时间内必然存在等待给付的大量闲置、沉淀基金。由于经济发展及通货膨胀等多种因素的影响，这部分储备基金随时都会面临贬值的危险。根据国际经验，在一定安全系数的前提下将养老基金投入市场，进行市场化运营是发展的必然趋向。目前这一政策在我国已经开始试行。2012年广东省将结余的企业职工养老保险基金中的1000亿元委托全国社会保障基金理事会进行投资，并取得了较好的收益率。但此项办法在全国的展开还有待时日，其最终成效如何也需要时间的检验。

第四，老年服务产品的市场供给。在老年服务福利供给领域，市场最重要的功能是回应老年人不断增长和变化的需求，尤其是较高层次的需求，提供具有规模性、层级性和多样性的老年产品和服务，如老年房地产、老年医疗保健产品和服务、老年家政服务，以及与老年人相关的保险、金融、旅游、教育、休闲产品和服务，等等。要引导推动老年产业的发展，根据老年人需求的特殊性与多样性，以及不同地区的具体情况，细分老年福利市场，确立企业市场定位，扩大产品供给。

第五，老年劳动力市场的建立。建立并完善以市场规则运行的老年劳动力市场，提供低龄健康老年人工作机会及劳动收入，也是市场参与老年社会福利供给的重要且具有发展性和可持续性的途径之一。目前对延迟退休的讨论体现了这一取向。研究者普遍认为，低龄健康老人延迟退休除丰富晚年生活、增加个人收入之外，还可以推迟领取养老金的时间，并通过纳税等继续为保险基金的积累做出贡献。需注意的是，老年劳动力市场由于参与者生理条件的特殊性而具有更高的灵活性和非正规性的要求。

（二）实现老年社会福利市场供给的政策建议

第一，明确界定市场作用的范围和方式。市场供给老年福利的范围、程度和成效取决于两个方面。一是市场要素的完备性，包括充足的产品和服务提供、自由竞争的市场机制以及有消费能力和意愿的消费者。二是政府的能力，尤其是监管市场的能力。由于老人社会福利供给的特殊性，使用者常常没有能力独立对复杂的福利需要和福利提供做出可靠的选择，很难成为完全自足的“消费者”，因此对市场监管提出了较高的要求。目前我国处于社会转轨阶段，完善的市场经济体制尚未建立，各项法律制度不完善，政策的不确定性大，政府、企业的法制和社会责任观念薄弱。这些约束性条件决定了我国在选择市场化的范围、程度和具体方式时，必须立足这个国情，先易后难，稳妥推进。

此外，企业部门具有逐利的本性，对经济性目标的偏好与关注构成了企业组织存续的基本动因，谋求利润最大化是经营者责无旁贷的使命，这与社会福利的本质特性是相冲突的，也就意味着市场在老年福利供给中的作用范围和作用方式必须受到限制。市场的作用更多体现在基本需求满足基础上的更高的福利给付，着力于老年生活质量的提升以及共享社会发展成果。因此，引入并发挥老年社会福利供给中的市场作用，要明确其作用范围，避免过度市场化而引发制度性分化和贫困的问题。

第二，强化优惠政策与刺激措施。由于我国长期以来在社会结构上是“强政府、弱市场”的格局、数千年来国家中心主义以及政治权威主义的传统，形成了政府对社会的全面干预和深度控制。较之于西方国家，我国社会福利供给领域市场作用的发挥更容易受到政府部门的影响和制约。市场机制能够在哪些领域发挥何种程度的作用，在很大程度上取决于政府理念与政策的倾向性，政府责任和权利的合理让渡，以及政府政策扶持的力度。目前，政府部门为推动市场福利功能的发挥，已经制定了一些优惠措施，譬如营利性养老机构的建设补贴和床位补贴、土地优先使用政策、税收优惠，等等。但是，这些扶持政策往往流于原则和形式，在操作性上存在较多问题，能够发挥的激励和刺激效用极为有限。市场作用的发挥与实现，需要政府进一步发展和完善具有实际意义的扶持政策。

第三，引导老年人消费意识的发展。市场作用前提之一是商品消费市场的形成，即要有具有意愿与能力的消费者。随着我国社会经济的发展、基本养老保险制度的完善与国家财政投入的不断增强，老年人收入增长较快，实际购买能力与经济支付能力不断增强。扣除物价上涨因素，2000年～2010年，十年时间城镇老年人年均收入增加了1.1倍，领取退休金的比例从69.1%上升到84.7%。据预测，2014年～2050年，我国老年人口的消费潜力将从4万亿元左右增长到106万亿元左右，占GDP的比例将从8%左右增长到33%左右。我国将成为全球老年产业市场潜力最大的国家。由此可以看出，我国老年群体已拥有一定的消费能力。但拥有这种购买能力并不意味着能够直接转化为购买意愿和购买行为。受到传统消费倾向的影响，以及出于交易动机、谨慎动机和投机动机等心理特征的流动偏好，老年人的即期收入并不必然转化为消费行为，由此导致养老服务市场中有效的购买力不足。有效需求的不足从根本上制约了老年产业市场的形成与发展。因此，推动老年福利供给中市场主体作用的发挥，需要政府部门通过宣传、引导、示范等方式，增强老年人及其家庭成员的市场意识，将购买能力转化为购买行为，推动老年人的市场参与，实现其生活质量的提高。

[责任编辑：杨健]