基于显性成本视角的政府采购成本控制探讨*

九江学院会计学院 占慧莲

随着我国政府采购规模的不断扩大，如何控制政府采购成本，实现政府采购价格、质量、效率的综合平衡是目前亟需解决的问题。政府依法采购货物、工程和服务发生的成本不仅包括直接用于采购支出的显性成本，还包括用于政府采购管理支出的隐性成本。政府采购显性成本在此定义为，国家机关、事业单位、团体组织发生政府采购行为时所支付的采购金额总额，是政府采购成本的主要组成部分。隐性成本就是建立交易关系所需的成本，是基于政府采购交易关系的建立及维护所花费的成本。要控制政府采购成本，首要任务是正确计算、控制直接用于采购支出的显性成本。采购制度的建设落实、功能政策的贯彻实施、采购过程的合理规范、采购项目的绩效评价都会影响政府采购成本。

在国务院颁布实施的政府采购法规制度指导下，各级政府也适时制定了适应本级政府预算的《政府集中采购目录及标准》和《工程项目组成及计算规则》等配套规章制度，为政府采购工作提供了政策指导。但是，由于我国政府采购制度起步晚，相关政策制度尚不完善，增加了采购预算编制、采购过程监管、采购绩效评价的难度，进而影响了政府采购成本。主要的影响因素包括：

第一，采购制度不完善，降低了项目预算编制的准确性。（1）《政府集中采购目录及标准》缺乏基本配置标准及限额规定。集中采购目录一般只有货物名称及集中采购和公开招标门槛规定，没有价格限定标准。预算单位编制政府采购项目预算时，目录外的无以参考，目录内的没有基本配置规定也没有相应的预算限制，采购项目预算编制是否合理无法验证，财政资金是否得到有效利用也无法保证。政府采购部门，对招投标业务进行监督管理，没有有效的依据，政府采购成本无法得到控制。（2）《环境标志产品政府采购清单》和《节能产品政府采购清单》中的产品没有列明采购参考价格。为节约能源，保护环境，政府采购应当优先采购环保清单和节能清单中的产品。由于市场信息的不对称，节能、环保产品的计算参数和市场价格一般不易获得。编制节能、环保产品采购预算时，没有采购参考价格，预算金额很难确定。即使通过询价，供应商提供的节能、环保产品的价格是否合理也无法判断，采购成本不能有效控制。（3）缺乏服务类项目的采购指导法规。服务类采购的特点是品目繁多、不少项目没有行业规范限制采购人的需求偏好。由于缺乏服务类项目采购指导规章，预算单位编制服务类采购项目预算时，项目费用组成、预算金额很难合理确定。因此，提高预算编制的准确性，确保服务成本价格、质量、效益的综合平衡，规范服务项目的种类、费用组成及计算规则,是首要任务。

第二，制度性寻租行为，增加了成本控制难度。（1）采购招标不规范，提供了寻租空间，增加了监管工作量。《政府采购法》规定，采购未纳入集中采购目录的产品，可以采用“分散采购”方式自行采购，也可以委托集中采购机构在委托范围内代理采购。自行采购，招标公告制作不合理，销售标书有效时间过短，投标时间和开标时间间隔过长，公示时间不符合要求等现象时有发生。如何规范自行采购行为，缩小寻租可操作空间，是控制投标价的重点。（2）《工程项目组成及计算规则》中设置前置条件的规定，增加了寻租空间，提高了监管要求。《工程项目组成及计算规则》规定，工程临时设施费、企业管理费、利润一般是以工料机费为基础按一定比例计取，工程类别不同有关费用计取费率就不同。有的省市相应法规还规定，如果提前优质地完成工程项目的建设，可以按比例获取相应的奖励。如何保证招标书公告的计划工期合理、如何公正评价施工单位工程质量是遏制寻租行为，控制工程成本的难点。

第三，绩效评价指标不合理，影响了政府采购成本效益。（1）目前的管理质量指标，没能有效督促招标过程的规范。招标文件制作不合格，会增加利益输送行为。但是只公布招标公告，不公布招标结果，同样会为利益的输送创造条件。要遏制寻租行为，控制政府采购成本，除了正确评价投诉发生率和采购文件的合格率，还必须检查公开的采购信息的完整性、时效性，并加强考核。（2）现有的经济效益指标，不能对采购成本的控制起到促进作用。目前，我国政府采购经济效益评价指标，主要包括采购资金的节约率和采购预算完成率，如果预算编制不合理，以预算金额计算出来的采购资金节约率和采购预算完成率，没有任何实质意义，不能反映政府采购项目的经济效益高低，也不能促使政府采购部门做出有效的成本控制措施。（3）客户满意度和合同履约率，不能真实反映政府采购支出的效益。无论是客户满意度，还是合同履约率，均需要采购人参加。当采购方和中标商存在利益输送关系时，客户满意度和合同履约率并不能反映政府采购合同是否和招标公告要求一致，也不能反映履约质量是否和政府采购合同条款一致，无法有效保证政府采购的成本效益。

针对上述问题，笔者认为应从以下三方面入手完善政府采购成本控制：

首先，健全完善采购制度，保证预算编制的准确性。（1）完善现有的各种规章制度，提供货物类采购项目基本配置标准及限额规定。科学合理编制政府采购预算依赖于政府部门采购货物的配置标准。如果政府“集中采购目录”、“环保产品清单”、“节能产品清单”等指导性条例中的产品，列明了相应的技术参数、市场参考价格，并标注了政府采购推荐配置标准和价格限定标准，就能减少预算编制的随意性，避免政府采购配置、价格超标，实现从预算上节约财政资金的目标。也能避免借产品性能的提高或政策功能的实现，随意提高产品价格，从根本上解决政府采购节约资金与节能环保、支持自主创新等目标的冲突问题。（2）建设服务类项目的采购指导法规，明确服务类采购项目费用组成和计算规则。服务类项目涉及面广，种类繁多。服务期与工程类项目类似，要以周、月甚至年计算。与工程类项目不同的是，服务期间材料消耗金额一般不会过大，服务人员数量容易确定，受益对象面广。所以，可以参照工程类项目费用的组成，确定服务类项目的费用组成元素，再依据服务类项目的特点，确定有关项目的计算基数和计提比例，制定《服务费用组成和计算规则》等规章制度，为服务类项目采购预算的编制提供依据。

其次，加强采购过程的管控，遏制制度性寻租行为。（1）强化政府采购信息的公开，规范政府采购招标工作。充分利用网络平台，加大信息公开力度，发挥群众的监督作用，是促进政府采购工作规范的有效措施。要规范政府采购招标工作，不仅需要及时、完整地公开合格的政府采购预算、招标文件、政府采购合同、采购政策执行结果，还需要保证公示时间的有效性。如果招标文件公示时间达到了制度规定的天数，但销售标书的时间或可以用来制作投标书的时间过短，将会影响很大一批供应商的响应，并极大地影响公开招标节约财政资金的效果。将政府采购活动相关信息保质保量地置于社会监督之下，可以有效遏制寻租行为，控制政府采购成本。（2）加强政府采购行为事中、事后的监测，确保政府采购成本效益。要保证政府采购的成本效益，必须建立健全对政府采购事前、事中、事后的全流程监管体系。对招标过程进行监督，可选取最有利的投标价。对采购过程和采购质量进行检查和评估，可以使政府采购支出发挥最大的效益。如对供应商提供的货物必须进行技术参数等指标符合性及其运行性能等方面的检测、对服务类项目需要不定期进行服务质量和需求响应及时性等检查和评价、对工程类项目需要开展工程用材质量，施工过程、工程级别等方面的监督和评估。为提高政府采购行为监测的有效性，参与监测的单位不仅包括采购单位及主管部门，还应该包括行业和政府采购管理部门。

最后，改革绩效评价指标，提高政府采购成本效益。（1）改革经济效益评价指标，减少预算编制的顺意性。目前与预算金额有关的经济效益指标，主要有政府采购节约率和预算完成率。如果市场物价波动较大，或预算金额过高，采购节约率并不能真实反映政府采购的经济效益。以现行方法计算的预算完成率对政府工作绩效进行考核，还会促进预算部门年底突击花钱的行为，进而导致政府采购成本效益的降低。建议，第一，补充预算编制准确率指标。预算编制准确率指标=政府采购投标平均金额÷政府采购预算金额×100%。第二，对现有指标做如下改革。采购节约率=(政府采购投标平均金额-实际政府采购金额)÷政府采购投标平均金额×100%；预算完成率=实际完成的政府采购项目数÷政府预算计划采购的项目数×100%。（2）完善信息公开评价指标，促进招标工作的规范化。要保证政府采购信息保质保量的公开，促进招标工作的规范化，正确评估政府采购管理质量，不仅要对投诉发生率和公开信息合格率进行评估，还必须对公开文件的完整性和公开信息的时效性或有效性进行分析考核。比如，政府采购信息公开程度（%）=已公开采购信息项目权重÷应公开采购信息项目权重×100%；政府采购公开信息有效程度（%）=已公开采购信息有效天数÷应公开采购信息天数×100%。（3）设置采购文件一致性评价指标，提高政府采购履约质量。当采购方和中标商、承建商、监理师之间存在利益关系时，客户满意度和合同履约率的评价，并不能正确反映政府采购绩效水平，更不能有效遏制采购过程中的利益输送行为。要切实保证政府采购成本效益，必须增加采购文件一致性评价指标。考核政府采购合同和招标公告是否一致、采购过程中检查报告和采购结束后的验收报告与政府采购合同具体条款是否一致。同时，为保证检查报告和验收报告的公正性，还必须在一致性评价指标中增加对检查小组和验收小组人员组成合理性的评价权重。

随着政府采购制度的逐步完善、寻租空间会越来越小，政府采购成本的控制重心会从对招标管理行为的控制逐步转移到对政府采购成本节点的控制，以实现现代政府绩效管理的目标。本文基于政府采购支出的显性成本控制视角研究了政府采购成本措施。只有将显性成本的管控贯穿于政府采购全过程，才能为采购前把握招标价格、采购中明确成本控制目标、采购后科学评估业绩提供易于操作的指标。而且，通过绩效评估结果的反馈和奖惩，能够进一步促进政府采购工作的规范和政府采购效益的提高，从而达到提升政府采购工作质量、增加政府集中采购的公信力和执行力的目的。需要注意的是，要保证政府绩效评估工作的有效，促进价格、质量和效率综合效益的提高，构建科学的政府采购绩效评估指标体系，是必须完成的首要任务。