国际比较视角下我国生态补偿机制财税政策探究*

九江学院 任高飞 陈瑶瑶

一、国外生态补偿税收制度实践

（一）美国的生态补偿税收实践 美国是世界上能源消耗最大的国家，在经济发展的过程中也经历了“先污染，后治理”的弯路。不过，随着公众生态环境保护意识的不断增强，美国逐步建立了比较完整的生态补偿税收体系。在绿色环保方面的税包括：消费税、废弃物处理税、矿业税和汽油税等。在消费税中主要是对含有破坏臭氧层化学物质的商品征税，这样有助于减少氟里昂的排放；对废弃物处理征税主要是针对固体废弃物，它有助于减少家庭产生废物的数量，从而减少对环境的破坏；对石油等自然资源征收开采税，缓解了对自然资源的过度开采，从而提高了资源的利用效率。同时，在1977年，美国颁布了第一部全国性矿区生态系统修复法规，即“露天矿矿区土地管理及复垦条例”，根据“谁破坏，谁治理”的原则，由破坏矿山的矿主对其进行修复；汽油税和环境保护虽然没有直接联系，但通过征税促使汽油消费的减少，可以改善空气质量。

（二）丹麦的生态补偿财税体系 在西方国家，丹麦在生态环境保护方面处于领先地位。自1996年开始丹麦在工业和贸易领域建立了生态补偿税收体系，主要包括能源税、二氧化碳税和二氧化硫税。政府将这些绿色税收所得直接返回到贸易和工业领域，补贴企业能效投入，促进企业减少污染物排放。针对企业能源耗用情况实行差别化税率，以控制能源密集型产品比重。与此同时，采取渐进的方式提高企业税收比重，给企业一定的能效改进时间，通过改变燃料结构，不断促进节能减排。通过建立以能源税为主，其它财税收制度相互协调的绿色税收体系，如今丹麦的环境税已经达到税收收入总额的10%，在节能减排的同时，也提高了企业竞争力，为经济可持续发展奠定了基础。

（三）荷兰的绿色生态税收制度 荷兰是实行绿色税收体系较早的国家，早在1960年就将绿色税收引入税制。荷兰在生态环境保护方面开征的税有：燃料税、垃圾税、水税、噪音税等，其中燃料税已经成为荷兰最主要的绿色税，税率依据每一年环境部确定的与保护环境有关资金的金额来确定核定，通过对汽油、柴油、天然气等这些主要燃料征税，形成了保护环境的专项资金。水税包括两个方面，一方面针对水资源污染行为征税，另一方针对水资源的开采和使用征税。水污染税根据污水排放的耗氧量和重金属的量来征收，地下水税根据水的开采量和使用量征收，这一税种从减少污染和有效使用两个方面保护了水资源。这些税收政策体现了保护环境的价格激励，将环境税指数和通胀指数联系起来并加以指数化，在一定程度上避免了这些税收导致错误的价格信号，提高了资源配置效率。

二、我国生态补偿机制存在的问题

（一）税收的生态补偿调节功能弱 迄今为止，我国尚未出台一种真正意义的生态税，现存的资源税是出于调节收入级差而设的，其保护环境的效果甚微。首先，现有税种对生态环境保护的调节功能较弱，如资源税，其征收目标更多的是体现资源有偿开采，且该税主要是从量征收，不能与市场价格挂钩，对一些战略资源如稀土课税标准太低，征税范围较窄，弱化了税收调节资源配置的功能，不利于保护生态环境。其次，具有生态保护性质的税种较少，目前涉及到环保条款的税法仅有资源税、消费税、企业所得税等税种，增值税这一主体税种仅有部分优惠条款针对综合利用“三废”资源，而对于消费量较大且会危害环境的产品如塑料袋等没有涉及。

（二）生态补偿相关法律不健全 目前，我国主要依据有关行业法律法规中的相关条款开展生态补偿试点，并没有一部完整的以生态补偿为目的法律，而且涉及生态补偿的法律规定过于原则，缺乏具体实施的条例或者细则。以《森林法》为例，其只规定：“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护和特种用途的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理，森林生态效益补偿基金必须专款转专用，不得挪作他用”，却没有给出补偿资金的来源渠道、筹集方式，补偿主体和标准以及生态补偿所涉及的当事人的权利义务也没有明确界定，而且生态补偿范围仅限于划入生态效益林的森林，对未划入生态效益林的森林是否应得到补偿没有规定。生态补偿相关法律及措施的缺失，影响了我国生态补偿实践的法制化进程。

（三）生态补偿方式单一 我国当前的生态补偿方式主要是以纵向转移支付为主的财政补偿，补助资金主要来源于中央政府，补偿方式和资金来源比较单一，利益相关者之间的责权不明确，单纯依靠政府而没有充分发挥市场机制的作用，“谁受益谁补偿，谁污染谁付费”的原则不能得以贯彻，影响了生态补偿的覆盖面和执行效果。

（四）跨区域生态补偿机制不完善 生态环境作为公共产品具有明显的跨地域性，在生态补偿实践中，由于不同区域的生态服务隶属不同的行政管理区，利益格局导致实施跨地域的生态补偿是一个复杂的系统工程。就目前我国流域生态补偿机制来看，一是区域生态管理机构存在着职能分割和交叉的问题，必然会引起相互之间缺乏协作，在管理工作上容易引起争议。二是跨区域补偿机制的转移支付制度不健全，现在大部分转移支付都属于纵向的转移支付，支付一般没有特定的专项支出，未形成制度化，补偿的范围有限，只注重公平原则却忽视效率原则。横向的财政转移支付较少，省际、区际之间的横向转移支付缺失。

（五）生态补偿指标考核体系缺失 生态补偿评价指标体系主要包括生态补偿的范围、依据、标准、支付模式等。但是，目前的核算体系存在严重缺陷，主要表现为：补偿的范围和主体模糊，不能反映经济活动对自然生态环境的侵害及补偿成本；自然资源及开发可替代资源的成本没有计量；因生态环境破坏导致的损失，如因人为因素导致某些物种的灭绝如何进行赔付，赔付的标准和理论依据等尚无明确规定，这些指标考核体系的缺失致使一些补偿问题难以有效处理。

三、我国生态补偿机制财税政策完善建议

（一）完善生态税收制度 一是扩大课税范围，在现行资源税范围的基础上，将草原、森林、水资源等亟需保护的生态资源纳入征收范围；另外，将现行的如矿业权使用费等各种形式的资源费实行费改税。二是调整税率形式和结构。为了反映资源的市场价格变化，资源税的税率应采用具有一定幅度的比例税率，对实行循环生产模式的企业应采取较低幅度的税率，对不可再生的稀缺资源实行较高幅度税率，通过税负差异鼓励集约高效的开发，提高资源的利用率。三是完善税收优惠政策，对于增值税、所得税、消费税等主体税应增强对从事环保项目的企业优惠。四是尽快开征生态环境保护税，改变目前我国的税制结构，在坚持税收中性的原则基础上，不断提高生态税在税收总量中所占的比重。执行过程中要注重行为激励功能，引导微观行为主体在做选择时充分考虑生态环境因素。

（二）健全生态补偿法律体系 健全的生态补偿法律体系是建立生态补偿机制的重要前提和制度保障。按照国家规划的战略部署，制定综合性的生态补偿法律法规，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法和奖惩机制，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度，尤其需要对生态补偿的补偿主体、补偿标准、资金渠道以及监督评估等做出全面科学的界定。与此同时，应适时推行绿色GDP核算体系，将经济发展对环境的影响纳入国民生产总值的核算体系，这样才能从根本上解决目前各地区一味追求高经济增长率而盲目、最大限度使用环境的问题。在一个法制国家，法律制度是一个不可或缺的硬约束力，有了健全的生态补偿法律制度，各职能部门在出台具体的生态补偿实施措施时才能够形成一套分工明确又相互衔接的规章制度体系，做到有法可依。

（三）政府购买与市场机制相结合 根据生态补偿的理论基础，生态环境是一个产权难以明确的公共产品，属于市场失灵的领域。政府是生态补偿机制中的主导力量，但也不能忽视市场的存在。两种方式在各自不同的空间和领域中发挥不同的作用，政府机制不排斥市场机制，同样市场机制又需要政府的引导。美国的耕地保护性储备计划的成功实践证明了这一点。因此，生态补偿机制的健全需要政府机制和市场机制协同作用。

（四）拓宽生态补偿资金来源 生态补偿机制是一个复杂的系统工程，仅靠政府的转移支付难以有效应对环境保护问题。因此开拓多层次生态补偿资金渠道尤为重要，只有多主体、多形式、多元化的公共支付体系才可以解决政府应对环境问题的不足。一是建立“环境财政”。一方面生态税和环境税的开征能够为生态补偿和生态环保提供持续稳定的财政资金支持；另一方面对利于生态环境保护的行为给予税收减免、优惠等。二是充分利用资本市场的融资手段。利用市场的闲置资金解决环境资金的缺口。例如可以发行政府担保的特种环保债券或者在股票市场上创立绿色环保板块等渠道筹集环保资金。三是政府推行优惠政策吸引民间投资到环保产业。四是建立与生态补偿相协调的生态保险体系。针对生态风险引入生态保险，可以降低参保方的风险，在保护参保人双方利益的同时，给予环境污染受害者一定赔偿。

（五）建立跨区域的合作机制 基于生态效益的公共性和跨地域性，首先要建立具有独立性的跨区域管理机构，合理的界定产权，避免职能的分割和重叠管理。其次，建立生态补偿横向转移支付制度。对于具有显著效益外溢性的生态环境这种公共物品，由于其收益范围也是跨行政区间的，根据成本效益对等原则，应使区域间效益的外部性内在化，缩小地方政府财政收入能力的差别，中央应当推行横向转移支付的制度，坚持专款专用原则，将横向转移支付的生态补偿资金用于生态的恢复和补偿，进行高效的资金配置。

［1］陈学斌：《我国生态补偿机制进展与建议》，《宏观经济管理》2010年第9期。