论幸福城市评价指标体系的构建

◎ 秦攀博　秦桂平

关 注

论幸福城市评价指标体系的构建

◎ 秦攀博秦桂平

摘 要：建设幸福城市正成为学术界的理论热点和地方政府的实践追求。探析幸福城市的内涵、意义和原则，从主客观两方面、多维度合理构建一套综合评价体系，并科学拟定一、二级指标的具体内容和名称，据此设定规范有效的统计方法，对指标体系本身的合理性进行评测，最后探讨建设幸福城市的路径选择。

关键词：幸福城市 指标体系 构建

当前国内掀起了一股建设幸福城市的热潮，截至2014年已有18个省份提出建设幸福省区的概念，一百多个城市明确提出要建设幸福城市。但是学术界对于幸福城市的内涵和理论框架却莫衷一是，深入探讨的理论文章却并不多见。学者夏书章（2011）提出幸福城市应该是宜居城市和创新型城市［1］。韩康（2012）还依据马斯洛的需求层次模型构建了中国幸福城市评价体系［2］。按照心理学、社会学的观点，幸福尽管是一种主要感受，但是也需要具备一定的物质基础，才能凝聚社会共识和社会认同。因此，幸福城市应是物质硬件环境和精神生活软环境建设水平较高，且所辖区域内的常住人口对其满意度、认同感和归属感较高的城市。建设幸福城市首先需要制定一个综合评价指标体系作为检验成效的标准，而且指标体系的质量将直接关系到衡量幸福城市标准的科学性、合理性、有效性。

一、幸福城市评价指标体系的效用和原则

（一）构建评价指标体系的效用

1.为建设幸福城市提供理论分析框架。幸福城市指标体系的构建是通过筛选经济、政治、文化、社会、生态等领域的评价指标，找出在心理层面上最重要的、最能影响社会公众幸福感的指标，按科学的方法进行处理而形成，这就为城市发展中不同领域、不同层面的发展评价提供了一个分析框架，它界定了评价的范围，列出了重要评价指标，指明了城市发展的重点和方向。指标体系通过各个量化指标，能够比较细致地描述建设幸福城市的目标，把抽象的目标具体化为一、二级指标，便于基层政府参照，也便于广大人民群众理解和掌握，充分发挥积极性和主动性，使宏大目标转化为人民群众的自觉行动。因此，合理解析构建指标体系的意义，遵循构建评价指标体系的原则，确定指标体系的核心内容，才能较为准确反映出幸福城市的建设水平和存在问题，有效推动幸福城市的建设进程。

2.为建设幸福城市提供实践上的决策参考。根据十八大报告提出的五大建设，综合借鉴国内一些省市提出的建设“幸福广东”、“幸福长春”、“幸福芜湖”战略部署，同时根据其在近年来的实践中发现的问题进行改进。学者岳经纶（2012）对建设幸福广东的指标体系进行了反思，认为幸福广东指标体系借鉴了已有成果又进行了创新，但一些指标与老百姓感受相距较远，最重要的是要让幸福“摸得着，看得到”［3］。因此，在已有研究的基础上，通过严密论证，形成一套综合的幸福城市指标体系作为范本具有示范意义，为各城市制定符合自身特色的幸福城市指标体系作参考指引。同时，对建设幸福城市指标体系进行全面、系统、科学的研究，对不同指标进展情况进行监测，可找出建设幸福城市进程中存在的问题和薄弱环节，从而为制定、调整和改进有关决策措施提供科学依据。

3.有助于拓展和深化新型城市化的相关研究。建设幸福城市是推进新型城市化发展的重要目标和内容。建设幸福城市的进程本身也是新型城市化发展的实践过程。新型城市化关键是促进人的城市化，低碳经济、智慧城市和幸福生活是三大核心理念。对建设幸福城市相关指标的构建和检验，也是对新型城市化发展成效的考核和检验。推进幸福城市建设，是新型城市化发展理论和实践的重要组成部分。

（二）构建评价指标体系的基本原则

建设幸福城市指标体系，既要全面、完整，也要简洁、适度；既要考虑理论上的科学性，也要考虑实际工作中的可操作性。设立的指标体系，一方面要让人民群众具有“认同度”，具备城市发展变化的“可见度”；另一方面能够从多方面、多角度衡量各级政府在推动幸福城市进程中的“参与度”，建设成效的“对比度”，重难点问题的“关注度”。

1.科学全面性原则。建设幸福城市，涉及到经济、政治、社会、文化、生态等各个方面，内容十分丰富，必须按其科学内涵和落实科学发展观的客观要求，进行科学全面的分析评价。“幸福指标体系”的编制，首先要坚持“以人为本”的指导思想，广泛征求民意，凝聚社会共识，尽最大可能反映人民群众物质生活和精神生活的现实状况；学者黎昕，赖扬恩（2011）就特别强调国民幸福指数要遵循以人为本的原则［4］。其次，要紧贴市情实际，凸显本地特色。再次，要采用科学的方法，充分借鉴和参考国内外的优秀成果和实践经验，将客观指标和主观指标有效结合起来。其中，客观指标应充分反映政府在保障和改善民生、增进广大民众“幸福感”方面所开展的工作；而主观指标则要充分反映人民群众对目前生活的满意度，反映人民群众在精神层面更深层次的诉求。编制“幸福指标体系”，既要设置就业收入、教育文化等反映物质建设的指标，也要设置社会安全、权益保障等精神层面的指标，还要设置群众对城市发展的满意度，以达到主观指标引导客观指标、客观指标引导实际工作的效果。

2.实用可操作性原则。幸福城市指标体系是一个完整的系统，指标之间的关系必须协调一致，不能自相矛盾，必须符合统计综合评价指标体系的一般规范要求。纳入该体系的各项指标因素必须概念明确，内容简洁，表述清晰；指标必须可量化计算，能够实际计量或测算；指标之间应当具有相对的独立性，尽量避免高度相关指标的堆积或重复；要尽可能便于现实中的统计和易于获取，提高可操作性；要尽可能选用典型的、有代表性的指标，准确反映情况；要尽可能选择某一阶段的成果指标，而不选择临时性指标，增强可评价性。客观指标要来自于权威、准确的数据；主观指标要消除社会赞许效应，避免人为干扰，完全由社会公众自行评价。

3.发展导向性原则。制定幸福城市社会评价指标体系要紧紧围绕中央和省市政府的战略管理和决策需要，从实际出发，突出重点，即以民生幸福为重点，以反映居民物质文化生活水平和生活质量的现状和发展变化为主线，将市民幸福水平置于城市发展的总体框架下考虑。选取的指标应具有变化的敏感性，符合动态发展的原则。另外，选择指标时应当借鉴国际通行的统计标准和规范并与之衔接，尽可能努力做到所选择的指标在时间和空间上、计算方法上、口径上一致，具有横向可比性（含国外、国内、省内、市内区域可比），纵向历史可比（幸福城市建设各个阶段的比较）。还需要注意发挥出指标体系在幸福城市建设过程中的发展目标导向功能、评价功能和修正功能。

二、幸福城市评价指标体系的构建模式

（一）幸福城市指标体系的评价方法探析

1.指标设置依据

（1）以幸福省市指标体系为参照。当前国内外一些地方在建设幸福国家、幸福省市、幸福城乡方面积累了一些经验，研究制定通用的幸福指标体系，幸福城市有很多共性特征，学习借鉴已有成果是很有必要的，但也应避免简单重复，也要不断创新。

（2）以本地市情实际为依据。目前也还没有一个通用的、得到广泛认可的、放之四海而皆准的幸福城市指标体系。建设幸福城市的指标体系在扩大可推广性的基础上，也要保持开放的体系，能够融合市情实际，可添加体现本地特色的东西。

（3）以科学的方法为指导。由于幸福感是一种主客观相互作用的非常复杂的心理感受，设计幸福城市指标体系是一项技术性较强的工作。要保证指标体系的全面性、科学性、合理性和适用性，必须运用科学的设计技术与手段，才能有效减少指标设计中的偏差与不足。本课题研究主要运用了文献分析法、专家咨询法和社会调查法。运用文献分析国内外幸福城市指标体系的优劣，凭借专家的知识和经验，对研究对象进行综合分析研究逐条推敲，运用调查法检验幸福城市指标体系，通过实践检验综合修改意见，不断完善。同时，幸福城市指标体系是动态发展的，根据实践检验和经济社会发展，其指标和权重也将会作进一步的修正和完善。

2.指标设置权重

客观指标包含两级指标。其中，一级指标8个，按100分赋值，具体指标和权重分别是：就业和收入（20分）、教育和文化（10分）、医疗和健康（10分）、权益和保障（15分）、消费和支出（10分）、管理和服务（10分）、社会安全（10分）、人居环境（15分）。下设二级指标46个，其权重主要根据专家打分确定。主观指标包含两级指标。其中，一级指标5个，分别是：个人发展、生活质量、社会环境、政府服务、人居环境。下设二级指标32个。

3.指标评价方法

（1）客观指标体系评价方法。评价结果同时公布水平指数、发展指数、综合指数三个指数。第一是水平指数：根据各指标的当年实际完成情况计算，主要反映各个下辖行政区有关工作的现状；第二是发展指数：根据各指标比上年的增进情况计算，主要反映各个下辖行政区过去一年有关工作的成效；第三是综合指数：将水平指数和发展指数合成为综合指数。其中水平指数按照40%，发展指数按照60%进行加权平均后得出。

（2）主观指标体系评价方法。采用调查问卷的形式，按照五分法进行评价。即每道题目设置“很满意（100分）、比较满意（80分）、一般（60分）、不太满意（40分）、很不满意（0分）”五个选项（同时还设置了一个“不清楚”的选项，不列入计算得分），并通过调查获得每个选项的得分。以每个选项得票率为权重，通过加权平均得到每个题目的得分。

（3）总体指数的评价方法。幸福城市总指数为主观指标和客观指标最终值分数求和的平均数，加权值为主客观指标各按照50%的比例。作此考虑的依据主要有两点：一是幸福是人的主观感受这一基础属性应该得到重视。幸福城市必须是生活居住的居民能自主、切实感受到幸福，而不是“被幸福”。尽管我们也承认幸福必须有客观物质条件作为基础，才不是虚无的幸福和没有说服力的幸福，但如果将主观指标的权重设置过低，过于关注客观指标，只会将“幸福城市”等同于“宜居城市”、“现代城市”、“文明城市”等概念，将“幸福生活”等同于“小康生活”、“现代生活”，削弱了幸福的主观属性。二是参考国内外其他城市的经验得出的启示。江苏省江阴市是国内较早提出建设幸福城市的，从2006年开始，“幸福江阴”将客观和主观指标的权重分别设置为60%和40%，但经过多年实践，从2011年开始，主客观指标权重被调整为各占50%，进一步突出了主观感受。安徽省芜湖市建设“幸福芜湖”将客观和主观指标的比重设置为40%和60%，主观指标所占比重更大。当然，国内也有建设幸福城市的客观指标比重大于主观指标的例子，但从社会学、心理学中关于幸福城市的应有之义，主客观指标各占50%的比重更为妥当。在专家论证中也得到更多的支持，外部效度更高。同时，增加一个总指数，有效结合主观指标和客观指标，形成最终结果幸福城市总指数按照具体分值综合排名，而不是根据主客观名次分别排名。

（二）建设幸福城市指标体系的内容构建

1.建设幸福城市评价指标体系（客观部分）

（续表）

2.建设幸福城市评价指标体系（主观部分）

（续表）

（三）幸福城市评价指标体系的评测

1.幸福城市评价指标体系的可取之处

一是增强了通用性和可比性。幸福城市指标体系增强了通用性，既可被某个城市直接拿来使用，也可以此为样本进行修改，具有一定的同源性和相似的框架体系。并且评价方法相同，增强了可对比性。更为重要的是，幸福城市指标体系制定了总指数的计算方法，将主客观指标最终分值按照各占50%比重合成，并直接按照总得分排名，增强了分数的可比性和直观性。

二是增强了简洁性和逻辑性。幸福城市评价指标体系客观一级指标设置为8个，主观一级指标设置为5个，显得更为简洁，同时逻辑层次体系更为清晰。剔除了一些在国内有些城市的指标体系中存在，但是在实践检验中关联度不高的指标，如“人均体育场地面积”、“行政复议案件按时办结率”、“年人均参与文化活动次数”等。

三是增强了典型性和相关性。幸福指标体系以民生为重，增强了指标的针对性和典型性。相对于其他指标体系，本指标体系加大了住房比重，设置了“城镇保障性住房任务完成率”，“居住支出占消费总支出比重”、“居民人均住房面积”三项。增加了“人均GDP”、“人均受教育年限”、“人均预期寿命”等更加典型和紧密相关的指标。加大了“就业和收入”、“人居环境”等一级指标的权重系数。

2.幸福城市评价指标体系尚待完善之处

一是主客观指标名称的对应性尚不强。客观指标8个一级指标，主观指标5个一级指标，除人居环境是名称一致外，其余一级指标的名称在主客观方面显得不一致，教育和文化、医疗和健康、消费和支出这三项客观指标可对应主观指标生活质量，权益和保障、社会安全这两项客观指标可勉强对应主观指标社会环境，客观指标管理和服务可对应主观指标政府服务，客观指标就业和收入则不能完全对等个人发展。因此，需要进一步研究是否有必要规范主客观一级指标的名称，并使其一一对应，以及名称对应究竟有无必要性，其影响和意义何在。

二是部分具体指标仍待完善。指标体系由于容量和施测问题，不可能做得“大而全”，无所不包，加上指标本身也是动态发展的，因此必须有所取舍，关键在于取舍依据是否合理。一些指标虽然便于政府部门统计，考核政府部门的工作业绩，但是却不直接影响老百姓的幸福感受，比如“规范性幼儿园达标率”便于统计，但是群众更关心“入园难、入园贵”问题。“人均GDP”是重要指标，因为是人均，所以和广大群众的直接感受也不是完全一致。“人均体育场地面积”也不能完全反映健康状况，因为体育锻炼不仅和硬件设施有关，还和个人习惯、体育氛围有关。而一些和群众幸福感受相关的指标如“文体活动参与次数”、“社会诚信度”、“政治参与度”却不便于统计测量。同样，权重系数也受人口结构影响，不同的群体则有不同的感受，如中青年人希望加大“教育和文化”权重，老年人则更希望加大“医疗健康”权重。政府一般倾向于提高客观指标的权重，群众则更多考虑个人主观感受。

三、建设幸福城市的路径选择

（一）优化经济结构，不断提高居民收入

当前，经济建设仍是党和政府的中心工作，也是解决当代中国一切问题的根本要求。建设幸福城市，当前的中心工作仍然是紧紧抓住经济建设这条主线，大力推进转型升级，优化经济结构，创造更多就业机会，产生更大经济效益。就业是民生之本，收入是民生之源，群众最根本的利益仍然是经济利益。各地开展幸福城市测评的实践表明，增加居民收入，仍然是社会公众最关心、最能直接改善生活质量的事情。经济最有活力的地方，往往是最能吸引人才的地方，也是人口流入最多的地方。因此以人为本建设幸福城市，就要提高城市活力，优化产业结构，增加绿色GDP，加强城乡基础设施建设，增加民生社会保障支出，共建共享，共谋发展。

（二）改善人居环境，实现统筹均衡发展

宜居城市是幸福城市的基础。近年来，国内一些机构发布的中国幸福城市排行榜上，位于榜单前列的一般都是公认的宜居城市。一些超大型城市由于人口过于密集、交通拥堵、空气质量差、城市病突出等原因，幸福排名低于一些中小城市。因此建设幸福城市，需要以“卫生城市”、“文明城市”、“美丽城市”为发展导向。国内一些幸福省市实践的例子表明，区域差距得到一定程度的缩小，区域协调明显改善。从“共同富裕”发展理论的指导思想看，从“不患寡而患不均”的社会心理看，从全面建成小康社会的要求来看，大力推进区域一体化，统筹城乡均衡发展都是重要的突破口。因为幸福城市不能再走城乡二元结构的老路，不能仅仅把“幸福城市”理解为“幸福城区”、“幸福市区”，必须城乡一盘棋。著名学者夏书章（2011）也特别提到，建设幸福城市切忌城乡对立，要不断缩小城乡差距，促使城乡同步协调发展［5］。鉴于此，在新型城镇化的背景下，一方面，政府应加大“三农”投入，挖掘农民财产增收潜力，建立扶贫开发长效机制，加快基础设施及公共服务资源向农村覆盖，不断缩小城乡差距。另一方面，合理有序引导农民进城，稳步推进新型城镇化。政府应当大力推进基本公共服务均等化，统筹教育、医疗、文化等公共资源在各个行政区域之间的均衡配置，不搞锦上添花、资源堆积的“面子工程”、政绩工程，多做雪中送炭、均匀撒盐的实事好事。

（三）加强法治建设，维护社会公平正义

市场经济归根结底是法治经济。在民众的法治意识、民主意识不断高涨的今天，政府必须转变职能，努力建设法治政府，加强依法行政，切实维护社会公平正义。学者江启疆（2012）认为社会分配公平与否是考量幸福广东的特定指标，把依法行政作为政府行使权力的基本准则［6］。幸福城市需要公平正义来提升城市的归属感和认同度、满意度。地方党委和政府要加强对依法治市工作的领导，把建设法治城市纳入重要议事日程。强化依法治市制度建设和机构保障，明确和落实责任，建立促进依法治市的考核评估长效机制，扎实推进法治政府建设。健全完善公民有序政治参与制度，拓宽公众参与渠道，提高重大决策的社会参与度，广纳民意，开门立法。维护法律威信，严格公正执法，及时惩处违法，净化社会风气，为幸福城市建设保驾护航。

（四）创新社会管理，促进社会和谐

加强和创新社会管理是时代的必然要求，建设公共服务型政府是这一目标的具体落实。紧扣科学发展的执政方针，充分践行“以人为本”的施政理念，通过建设幸福城市来推进城市治理的制度创新，确立社会治理的新思维，拓展民间组织和社会公众参与的新途径，鼓励居民以主人翁的态度积极参与城市治理，积极构建政府与社会组织良性互动、协调合作的新型关系，建立社会民众、社会组织与政府部门之间信息交流畅顺机制。共建共享，共同参与共同发展，确保居民成为城市公共治理的执行者和最终受益者。改变“管、卡、盯、防”的旧思维，形成“欢迎、信任、沟通、服务”的新模式。重视本地居民的合理利益诉求表达，有序推进外来人口的本地融合，维护外来务工人员合法权益，以开放、包容、接纳的态度吸引人才安居乐业，提高幸福城市的吸引力和凝聚力。

（五）加强心理疏导，促进城市认同

社会心理疏导有助于凝聚社会共识，稳定社会秩序，规范社会行为。面对价值观念的多元化，以及由此形成的社会心态的复杂化、多样化、阶层化这一态势，建设幸福城市必须重视社会心理疏导的作用。扩大文化、宣传和教育手段，健全心理咨询和健康教育体系，发展壮大心理健康服务专业队伍，加强心理疏导公共服务供给。政府可在加强社会心理疏导方面多措并举。一方面要加强直接的心理疏导以调适民众心态，通过“攻心改观”以加强“主观意识”建设，提高城市的凝聚力和认同度；另一方面，还需要减轻社会消极心理压力源，减少社会负面情绪的传播和蔓延，通过“软硬兼施”以加强“客观存在”建设，提高城市的满意度［7］。总之，重视并积极发挥社会心理疏导的作用，有利于增进不同阶层社会心态的积极化、合理化和融合化，最终形成理性平和、积极向上的社会心态整体格局。有利于推动幸福城市建设共建共享，也有利于提高幸福城市建设成效。

参考文献：

［1］［5］夏书章．略论幸福城市的建设与治理［J］．中国行政管理2011，（6）

［2］韩康．构建中国幸福城市评价指标体系［J］．国家行政学院学报2012，（5）

［3］岳经纶，邓智平．完善幸福广东指标体系的思考［J］．华南师范大学学报（社会科学版），2012（5）

［4］黎昕，赖扬恩．国民幸福指数指标体系的构建［J］．东南学术，2011，（5）

［6］江启疆．幸福广东建设应遵循的基本原则［J］．广东社会科学2012，（5）

［7］秦攀博，秦桂平．在建设幸福城市中构建社会心理疏导机制［J］．攀登2014，（6）

（责任编辑：卢小文）

【中图分类号】F299.2

doi：10.3969/j.issn.1674-7178.2015.03.018

作者简介：秦攀博，广州行政学院（市委党校）讲师，主要研究政治发展与社会管理。秦桂平，广东科贸职业学院讲师，主要研究文化发展与社会管理。

【基金项目】广州市哲学社会科学“十二五”规划课题（项目编号14Q27）、广东省党校（行政学院）系统哲学社会科学“十二五”规划课题（项目编号13SH03）阶段性成果。

The Evaluation System of Happy City

Qin Panbo， Qin Guiping

Abstract：Building happy city has become a pursuit for both academic studies and local governments. The paper explores the connotation， meaning and principle of happy city， establishes a comprehensive evaluation system， defines first and second class indicators， designs effective statistical methods， and carries out appraisal for the system. It finally discusses path selection of building a happy city.

Keywords：happy city， evaluation system； building