店口样本：小城镇发展的新路径

◎ 刘 林

一、引言

十八大报告提出的新型城镇化，其核心要义在于抛弃以往大拆大建的造城运动，转变粗放的“土地城镇化”为“人本城镇化”，推动大中小城市和小城镇协调发展[1]。而在新型城镇化背景下，走优先发展小城镇的道路是一条切实可行的路径。一方面，面对蔓延加剧的大城市病，小城镇则更显活力。据统计，中国城镇化水平提高1个百分点，小城镇贡献率达到了55%[2]；另一方面，小城镇的优先发展也将有利于优化农村基础设施建设，推动农业经济机构的调整和产业的发展，大量和快速吸纳农村剩余劳动力，通过就地就近人口的城镇化实现高质量的新型城镇化战略[3][4]。

当前，各地新型城镇化建设正如火如荼地展开，在这方面，浙江省一马当先，率先探索具有自身特色的新型城镇化道路。2007年，浙江省率先出台“强镇扩权”新政，提出要分阶段分批培育200个布局合理、经济发达、特色明显和辐射能力强的现代化小城市[5]。2010年，浙江省在200个省级中心镇发展和改革的基础上选择各方面较好27个小城镇启动小城市培育试点工程[6]。经过三年的孵化，试点之一的店口凭借自身的优势，不断创新发展模式，打造出新型城镇化建设的店口样本。本文即是对此进行观察和思考。

二、店口的城镇化样本观察

店口，诸暨市北部下辖小镇，区域面积105.7平方公里，其中建成区面积近14平方公里，本地户籍人口6.4万、外来人口7.6万，目前已拥有7家上市公司，2家中国500强企业以及数量众多的规模企业，初步形成了铜加工、汽配、制冷、节能环保装备等多元化产业格局，综合经济实力已多年稳居绍兴小城镇第一，小城市培育试点前列，店口镇从乡村到城镇，再从城镇到小城市，城镇化经验值得称道。

（一）店口的小城镇发展模式

1.典型模式介绍

店口特色的新型城镇化样本可以概括为产业与城市互促共进的模式。店口镇以工业为主导，主张产业强镇，以产业集聚推动城市发展，城市发展带动产业升级，产城融合培育新城，实现产业城市良性循环。在这个过程中，一方面，通过产业集聚为小城市发展集聚人口；另一方面，通过民资造城，以城养城的方式为小城市建设提供优质公共服务，为产业提升吸引、留住人才。

2.钱、地、人、权的辩证法

店口的城镇化探索，一直踩在省级战略的鼓点上，获得了由上而下的推动力，与此同时，它也通过基层突破的方式为我们提供了一个新的辩证法视角，破解的正是城镇化中最重要的四个“牛鼻子”——钱、地、人、权[7]。

钱——上与下。投资1.5亿元落成的ShoppingMall铭仕广场、2.2亿元万利来大型现代化广场，以及耗资5亿元嘉凯城·城市客厅的商贸综合体，钱从哪里来？仅仅依靠政府，不仅不可能，而且极不现实。在这个过程中，店口充分利用上与下的动力成为其破解之道。从省级中心镇到小城市培育试点镇，店口在上级政府的重视下，享受一级财政体制和税费返还机制以及省、市小城市专项配套资金。政策借力带来店口镇可用财力的增加，但是这些资金显然不能满足城镇化迅速推进的资金缺口。店口充裕的民资，无疑成为店口城镇化建设投资的重要来源。近年来，店口镇积极实施投融资体制改革，大胆尝试“民资造城”，通过民间资本投资建设教育文化体育等公共设施，建成全省首个镇级日处理能力30吨的垃圾焚烧厂、全省首条镇级天然气管网等等，使城市公共设施配套不断完善，市民生活品质亦向城市接近[8]。

地——粗与精。土地是小城镇建设的基础要素，只有破解这个命题，小城镇建设才有根本。2009年，店口出现土地利用效益下滑的趋势，店口镇政府才逐渐意识到过往粗放的经济增长方式和闲置浪费现象带来的土地紧迫性。土地困境逼迫店口开始转变。于是店口提出两条用地原则：以亩产税收和亩产的投资强度作为企业用地的必备条件，不仅如此，店口还实施创新驱动战略，推动产业转型升级，打造高新产业名城。从2009年之后，店口开始了质的变化，工业用地开始下降，但税收却增长了近3倍[9]。与此同时，在住宅用地方面，店口已对农村宅基地的审批进行限制，鼓励更多农民购置商品房居住，同时，推出宅基地置换和农民进城购房补贴政策，缓解宅基地指标紧缺，改善人居环境。

人——内与外。小城镇建设的核心问题是人，其要求就是要能聚集人，在店口，产业集聚带来人口的集聚，如何让更多的人愿意来、留得住考验着地方政府的智慧。针对此，店口提出了“本地农民市民化，外来人口本地化”城市化策略，坚持人本理念，提升优质公共服务，构建就业、创业、教育、医疗、住房、养老、维权、解困等“八大惠民网络体系”，当地农民实现了就地城镇化，享受到了与城里人一样的生活。同时对于7万外来建设者庞大群体，店口也给出了新的同城待遇安排。投入财政资金，构筑起针对新店口人的社保体系，推出“惠民卡”，新店口人在医院、就医、学校求学，无需再支出额外的费用。另外实施新店口人安居工程，补助优秀新店口人购房落户[10]、创新外派警务协管新店口人、积极为新店口人搭建产业平台，打造365人墙、新店口人之家，给新店口人以“同城待遇”。城市化，关照到了人的因素，这条路径就有了幸福感。

权——放与收。在店口大举造城的背景下，囿于镇级建制，始终处于责大权小，功能弱的境地，“小马拉大车”的困境显然已经无法满足小城镇建设的需要。站在新的起点上，店口充分利用强镇扩权契机、自上而下制度创新释放市场活力，让资金、土地、人才等要素充分涌流，取得了较好的成效。入选小城市培育试点后，店口享受着浙江省在地权、财权、事权方面出台一系列配套政策。在土地要素保障上，单独切块，优先安排土地，诸暨市每年计划安排全市10%的建设用地指标用于小城市培育。在财权上，以2010为基础年，一定3年不变，设立金库的一级财政体制，税费3年全额返还，土地出让净收益留成部分和城镇基础设施配套费，全额返还。 另外，店口被赋予县级经济社会管理权限，规划、建设、环保、安监等部门在镇里设立了分局，以镇管理为主，党政主要领导高配，一系列行政审批权限下放[11]，5000 万元以下的投资项目镇里可以拍板，不再需要市里的审批，等等。管理权限的扩大，在一定程度上提升了镇政府的社会治理的能力。

（二）新型城镇化探索的店口启示

1.注重人的城镇化

店口十分重视兴城引智、引人。通过实施新店口人与本地居民平等、统一的“同城同待遇”政策，打造平等之城，为小城市发展提供有力保障。城市实际上是一个彼此相互关联的人类群体，因此，新型城镇化要更加强调发展理念从“以物为主”向“以人为本”转变。第一，保障生活融入。小城镇发展并不能简单地认为将农业户籍城镇化，而是要通过推进户籍制度改革，完善就业创业保障和权益保障，让更多的人可以在城镇中有稳定的工作，能生活。第二，健全公共服务均等化。一方面，小城建建设要加大公共财政对民生保障的支持力度，使进城人口享受到基本的公共服务；另一方面，要不断完善同城同待遇机制，使进城人口可以享受到和本地居民均等的医疗、教育、住房、计划生育等公共服务，同时加快基础设施建设，从多方面提高服务水平，提升进城人口的幸福指数。第三，注重文化融入。由镇变城，转变的核心因素是人，城市生活上要更加注重人的文化融入，尊重外来人口的思想观念，改变对外来人口的具有歧视性的称呼，强化文化融合互动机制，促进其生产方式和生活方式的转变，为他们全面发展提供更多的机会和可能，让其产生归宿感和幸福感，唯有人民受益，才能真正体现新城镇化的核心价值[12]。

2.产城融合，相辅相成

店口的产城融合带给我们许多宝贵的经验。产业支撑是小城镇发展的基础，小城镇是产业发展的载体，城镇化的持续推进需要产业化的支撑。通过做大做强产业，提升区域综合实力，为城镇化的推进提供坚实的物质基础。城市与产业是相伴而生，共同发展的，产城融合只有实现产业与城市功能的融合，空间整合，城镇化与产业化对应匹配度，才能达到以产促城，以城兴产的目的。城市缺少产业的支撑，即便再漂亮，也只是“空城”，产业缺少城市依托，即便再高端，也只能“空转”[13]。以产城融合推动工业化、城镇化的互动发展是小城镇可持续发展的路径。

3.市场导向，民资造城

小城镇建设是一项长远的系统工程，可以说，市场为小城镇的发展提供了强有力的支撑。店口这片经济热土早年就接受“温州模式”市场的洗礼，店口人四处跑供销，从资源的优化配置，到竞争，到创业，市场意识浓厚的店口由此形成了强大的产业集群。一方面，产业培育是小城镇的立镇之本，小城镇建设中，要坚持市场导向，通过合理的规划，培育有地方特色的产业，逐步形成“一镇一品”主导产业和主导产品。另一方面，产业的集聚发展也为城镇的建设提供了强有力的民间资本，政府应鼓励和引导社会资本投资小城镇建设，把能交给市场的社会事业全部交给市场，通过BT、BOT市场运作的形式参与投资运营，让政府和私营资本进行合作，让市民共享市场兴城的红利。

三、结语

产业化与城市化是小城镇发展的两翼，正是基于两者互动发展的路径，当地政府才得以借助积累丰富的民间资本，掀起一场全新的“民资造城”运动，实现了店口由镇到城的蜕变，打造了新型城镇化的店口样本。2014年，店口小城市培育试点进入第二轮“三年计划”，从省中心镇到诸北小城市，再到诸北新城，店口的小城镇建设仍在加速，但与新型城镇化的规划要求仍有一定差距，小城镇建设与现代化小城市目标仍有距离，未来店口更需要在人口集聚、产业转型升级、城市管理方面有所突破，一个顶级全新的店口新城正在酝酿中。

（一）提升人口的集聚率和质量

按照规划，到2020年，店口的常住人口将达到16万，城市化率65%，未来店口要集中做好辐射于小城镇的农村人口市民化的身份转变问题。第一，继续提升小城镇建设品质和公共服务方面的吸引力，降低农民进城生活成本，突出做好本地人口集聚以及已进城但没有真正融入城市生活的“半城镇化”群体的文章。第二，城镇化不可能消灭乡村，坚持城乡联动推进，复制“牛皋社区”整村置换经验，推动条件成熟的旧村向社区转变，实现人口集聚，实现就地享受与城市市民同等的公共服务。

（二）产业的升级之道

加快产业转型升级是店口实现产业集群向产业名城跨越的根本途径，第一，针对部分工业村家庭工厂“低、小、散”产业分工布局，通过培育市场进行集聚，打造区域品牌进行抱团升级，培育一批具有块状产业特色的创微企业集聚区。第二，传统的汽配、制冷产业重在升级而非转型，借鉴“第三意大利”案例中发展传统产业的经验，通过科技创新，政策引领，让传统产业成为有竞争优势的传统产业。第三，以解放湖高新园区为产业转型升级主平台，着力发展生态型产业和服务业，培育附加值高、技术含量高的新兴产业助力转型[14]。

（三）城市管理向精细化转变

小城镇规模的迅速扩张、产业的快速集聚、建成区的功能混乱以及流动人口的大幅度转移使得小城镇承载着巨大的城市管理压力。店口在新一轮“三年行动计划”中，应着重向城市管理精细化转变，佛堂“全员全科网格化管理”为店口提供了很好的经验借鉴，店口应结合实际，总结佛堂网格化的试点经验，建立城市数字化网格管理平台。借助平台，对城市管理进行重新的梳理，寻找管理的粗糙点，并从小城镇战略目标的定位抓起，层层细化到城市建设的各个方面，做细做实网格，建管并重，将管理水平提升到新的阶段[15]。

[1]李佐军.新城镇化新在哪里[J].中国经济报告,2013(2):72-75.

[2]吴小龙.培育小城市:城市化的新路径[J].江淮,2011(2):45.

[3][11]傅白水.浙江小城市培育试点探路[J].决策,2013(8):53-55.

[4]罗娉娉.新型城镇化下优先发展小城镇的探讨[D].四川师范大学硕士学位论文,2014.

[5]浙江省人民政府.关于加快推进中心镇培育工程的若干意见[Z].浙政办发〔2007〕13号.

[6]浙江省人民政府.关于开展小城市培育试点的通知[Z].浙政办发〔2010〕162号.

[7]付倩倩.绍兴店口：城镇化辩证法[J].决策,2014(11):26-28.

[8]杨红新.创新中心镇小城市化模式——以浙江小城市培育为例[J].经济研究导刊，2012(10):150-152.

[9]新华网.店口城镇化:节俭用地，市场造城[EB/OL].（2013-8-12）[2015-5-24].http://news.xinhuanet.com/video/2013-08/12/c_125156664.htm.

[10]董碧水.民资造城：小城镇建设的“店口样本”[N].中华建筑报,2010-09-28.

[12]赵国强.创新流动人口融入城市生活路径的调研与思考——基于诸暨市店口镇的实践[J].当代社科视野,2013(2):16-20.

[13]张道刚.产城融合”的新理念[J].决策,2011(1):53-55.

[14]徐靓,尹维娜.小城镇从“镇”到“市”发展路径——对浙江首批27个小城市培育试点镇研究小结[J].城市规划学刊,2014(1):216-222.

[15]郭理桥.现代城市精细化管理的决策思路[J].中国建设信息,2010(2):4-9.