冲突与合作：多元主体介入城市社区治理的困境与创新路径

◎ 张红霞

一、转型期城市社区治理的多元主体

当前随着我国社会转型的深入，利益分化日趋明显、利益关系格局持续变化、社会矛盾凸显，在城市社会，随着单位制的解体，社区成为基层社会治理和居民生活的基本单位。社区治理体制在社会整合与化解社会矛盾中的作用不断加强，弥补了由于“单位制”解体出现的组织形式的缺损和社会阶层分化造成的裂痕，在维护基层社会稳定中发挥着日益重要的作用。从目前来看，在运作实践上，我国社会治理体制的基础基本实现了从“单位”到“社区”的转变，社会治理的重心也逐渐从单位体制下的“工作场所”向市场经济条件下的“居住场所”转移[1]。城市社区作为社会治理的重要战略空间，在国家推进“治理体系与治理能力现代化”的过程中，正成为社会治理体制改革与创新的重要载体。

随着住房商品化的改革，物业公司进驻城市新建社区，城市社区单一治理主体的局面被打破，物业公司逐渐成为社会治理体制中的基本组织之一。从调查来看，在城市的商品房社区中，物业公司、居委会、业主委员会等构成了社区治理的多元主体。由于中国城市社区建设的历史较短，社区治理的模式一直处于在不断探索中，加之社会转型的深入，社区逐渐成为各种利益诉求的聚集点。物业公司、居委会、业主委员会等自治组织这一系列多元主体的介入给并不成熟的城市社区治理体制既带来了机遇也带来了治理困境与张力。物业公司作为经济组织、居委会作为承担行政职能的自治组织、业主委员会作为代表居民利益的自治新型组织，在社区治理体制中，在满足居民利益需求、构筑基层秩序方面是否能顺利合作、沟通，成为社区治理中的问题之一，如何理顺三者的关系、如何处理多元主体中的居民利益诉求、如何统领社会治理的架构成为多元主体背景下社区治理需要关注的重要内容。

二、多元主体介入城市社区治理的冲突与困境

（一）多元主体角色不明、社区治理效率低下、居民利益被空置

物业公司、居委会、业主委员会等自治组织作为社区治理的主体从职能、角色、运作机制等来看，三者既有运作机制的区别也有组织目标的重大差异，在目前治理体制下，三者的冲突与张力成为社区治理中需关注的重要问题。物业公司作为自主经营、自负盈亏的经济实体，盈利是其参与社区治理的主要目的。当前我国的物业管理法规还不尽完善，作为经济组织，物业公司在社区治理体制中很多方面处于权力的优势地位。居委会在法律定位上是居民“自我管理、自我服务”的群众性自治组织，负责对社区的全面管理，权力来源于群众的赋予和上级行政组织的认同，在实际运作中，居委会很多事情是为街道负责，承担了大量的行政职能。以业主委员会为代表的其他组织是社区治理的主体之一，业主委员会属于新型自治组织，很多业主委员会的产生, 一方面来源于业主的利益需求，另一方面也来自政府的号召, 但是从目前来看，业主委员会力量弱小，即使存在业主委员会也形同虚设[2]。

在当前社区治理多元主体中，居民委员会、业主委员会和物业管理公司分别从社区治理、自治治理和专业治理的角度在相互博弈的过程中从事社区治理以及为居民提供相应服务，但是由于这三种不同的治理主体都有着自己不同的利益和不同的治理原则与路径，在社区中并未有构建和谐的治理格局，一些矛盾和冲突也导致了社区治理效能的低下[3]。在社区治理体制中，物业公司进驻社区对辖区内的硬件进行管理、对居民进行服务本应通过与居委会的合作使社区治理更加完善，但是由于体制不顺、规则不明等原因，社区治理的多元主体之间存在缺乏有效沟通与合作、权力地位不对等，存在一定的矛盾冲突，多元主体的社区治理体制也没有满足居民的利益诉求。在治理实践中，居委会作为群众组织，负责对社区事务的全面管理，作为自治组织具有强烈的行政色彩，居委会很多方面变成了政府行政的末梢，繁重的行政事务使得居委会无暇顾及居民社区服务等工作。居委会作为居民自治组织权力来源本应是群众的赋予，但是在实际中却来自于上级政府的界定。并且居委会没有独立的经济来源，资金主要来自于上级的拨款，这也造成了居民会角色的混乱[4]。一些调查发现由于居委会远离社区居民服务，居民对居委会的归属感和认同感并不强。物业公司作为经济组织主要是根据合同契约为业主提供相应服务，主要负责对小区的硬件设施进行维护、车辆进出进行管理、治安进行防护、小区环境进行保洁等等。作为经济实体，盈利是物业公司存在的核心目标，也是其在社区行动的一切动力。由于物业公司每月都要向居民收取一定的物业费用，在这种情况下，居民对物业公司的管理状况密切关注，在收费与提供服务方面，物业与业主的利益冲突较多。从目前来看，代表业主权益的业主委员会力量弱小，在社区治理中名不副实，行政化的居委会终日疲于迎接上级行政部门的各种检查，不受监督与制约的物业公司则只顾“闷声发大财”。在如此的社区治理状态下，原本基于“权力相互制衡”而设计的社区治理三主体模式几近名存实亡。社区治理三主体的角色错位和三主体边界的模糊化使得社区治理的有序化陷入困境[5]。

（二）物业公司经济强势，缺乏监管

物业公司虽然在我国出现的比较晚，但是从物业公司的发展来源看，不少是由政府机关或一些国有企业直属的房屋管理部门改制而来，有的是源于房地产开发商的附属机构，这不仅使物业公司势力强大，而且物业公司参与社区治理掺杂着一些行政部门或开发商的利益。在物业管理运作机制中也并完全按照市场化的原则进行运作。物业公司的来源背景使得物业公司在多元主体中处于强势地位，在物业管理或服务尚未完全市场化的情况下，物业公司的服务行为也并未按照等价交换的原则进行服务，也更没有从业主的利益出发，在很多情况下是从行政部门、房地产开发商及其自身的利益出发。在多元主体中，物业公司由于体制、机制的不健全，目前很多物业公司存在侵犯业主利益的现象。从调查来看，很多商品房社区的业主都普遍反映物业公司存在高收费、低服务，业主普遍对物业公司不满意，但是由于物业公司的强势地位，业主感觉势单力薄，对物业公司的强势行为很无奈。由于业主委员会的力量弱小而居委会主要忙于行政事务，导致物业公司的行为缺乏有效监管。作为有偿公共服务的提供者，物业与业主之间的关系是平等主体间的交易关系。但在当前的社区治理实践中，物业公司却处于霸权地位，业主没有讨价还价的能力。在实际操作中，作为服务提供方的物业公司因权力的非对称性而有机会且有能力凌驾于业主之上，致侵犯业主合法权益的事件时有发生，使业主与物业公司之间经常处于一种敌对的状态[6]。

近年来由于家庭购置汽车数量的增加，车位成为很多社区治理中的核心问题之一，物业公司为多收费肆意改建公共用地成停车位、车位费乱涨价等成为业主与物业公司矛盾的关键所在。很多情况下，业主四处投诉却无法阻止物业公司的侵权行为，这最终导致业主对目前的社区治理体制不满意，也成为影响社区和谐与稳定的首要因素之一。从调查来看，社区居委会对住宅小区的业主与物业管理公司之间矛盾的调节力度不够，也缺乏对物业公司的监管方式，大部分社区都是等业主和物业公司矛盾愈演愈烈后才进行调节，居委会作为群众自治组织，也缺乏对物业公司与业主矛盾调节的强有力的权力来源，很多物业公司并不听从居委会的意见。在居委会的不断行政化及业主委员会力量弱小的情况下，物业公司成为社区治理中凌驾于业主利益与居民利益之上的组织。

（三）社区治理缺乏明确的法治法规

推进依法治理是新时期的社会需求，但是从目前来看，在社区治理方面我国的法治化进程还有待推进。从法律条文来看仅有与此相关的《城市街道办事处组织条例》、《城市居民委员会组织法》 (1989年)和《物业管理条例》。《城市街道办事处组织条例》只是大致规定了街道办事处指导居委会工作，除此之外没有任何其他涉及社区治理的规定。《城市居民委员会组织法》主要规定了居委会的任务，而在有关社区的性质、社区与外部社会的关系、社区的功能，以及不同治理主体之间的职责分工等方面均缺乏具体详细的法律规范。并且在政府角色方面，并没有相应的法律规范对政府如何介入社区治理进行详细的规制。只是在《居委会组织法》中规定政府对居委会的工作给予指导、支持和帮助，关于如何帮助、指导没有有明确的说法。对政府和居委会在社区治理中角色和职能的界定均是抽象和模糊的，只是大致界定居委会协助政府或者它的派出机关开展工作[7]。在我国城市社会，物业公司是随着住房商品化而出现的新生事物，有关的法律、法规不健全，有关物业公司的服务、收费、实际运作模式、监管等处于探索中。由于很多物业公司在来源上存在和行政部门或房地产开发上的千丝万缕的联系，目前的《物业管理条例》也缺乏对物业公司进行制约与监督的有效条款，对于业主维权没有详细且明确的法律条文。在社区治理中，缺乏对社区业主委员会等自治组织的有效支持，无论在政策还是在资金来源上，政府没有制定对社区自治组织的支持措施如社会捐助政策等，从而导致业主委员会等自治组织力量弱小、缺乏资金来源，最终背离了组织的宗旨。最后是政府的监管缺位。对于物业公司、居委会、业主委员会等在社区的治理实践，缺乏相应的监管法规、政策、制度。导致在实际运行中，居委会忙于行政事务，物业公司凌驾于业主利益至上，业主委员会不能真实表达民意。

三、构建城市社区治理新秩序

（一）健全社区治理的法制、法规、依法治理

当前时期，推进依法治理是新时代急切的社会诉求。社区治理是社会治理的基础，为了满足社区治理秩序整合的需要和居民多元化的利益诉求，必须推进社区治理的法治化进程，完善社区治理的法律、法规，并进行依法治理。具体而言，首先要在法律条文中明确政府在社区治理中的责任、角色，以及如何对居委会、业主委员会、物业公司的治理行为进行有效监管。居委会作为群众自治组织，要对其在社区治理中的角色与行为进行重新法律定位，要还居委会作为社区居民利益的代言人、社区服务的提供者与政府管理者助手的真正角色。其次，对物业管理条例要重新进行修订，进一步细化物业公司在社区收费、服务等内容，增加业主对物业公司服务监督的权利，对于近年来物业公司与业主矛盾的核心点要重新进行法律界定。同时增加居委会、业主等对物业管理监督、制衡的权利。对于业主委员会等自治组织，为满足居民的权益需求，政府应该大力支持，在相应的法律、法规、政策资源等方面给予明确的支持。在社区治理方面，要给予居民参与社区事务的正确渠道，通过法治化的社区参与，提高社区治理的效果和水平。

（二）明确多元主体的权责与角色、促进多元主体的沟通与合作

为有效推进多元治理主体下社区治理的有效性，必须对多元主体的权责关系进行进一步明确，并建立相应的监督制衡机制，在具体事务上展开合作、交流。具体而言，要重新确认居委会的角色，作为政府治理基层社区的助手，居委会应代表政府权威扮演好监督物业公司与业主的服务关系，减少物业公司和业主的矛盾冲突。同时居委会应从居民利益出发，做好公共服务，适当减少所承担的行政事务。在具体的治理中，居委会、物业公司以及业主委员会等要充分合作、交流，在社区治理目标上达成一致，在服务中展开有效衔接。

面对物业公司的霸权地位应适当控制物业公司的权力，尤其是物业公司的收支要接受业主的监督、物业公司的收费项目要经过业主委员会的讨论、决议。对于社区内物业公司的选取要给予业主选择权，物业公司的保洁、治安、硬件维护等服务项目，每年制定一定的考核与监督机制，如果物业公司服务不到位，业主有权停止缴纳一定的物业费。为有效提高物业公司的服务意识，要提高业主委员会的地位，改变其形同虚设的局面，扩大业主委员会的权限，要明确业主与物业公司是一种地位平等的买卖关系。基于此，业主委员会应该实质化、法人化，以彻底改变物业公司与业主之间的权力不对等状态；适当限制物业公司的收取费用的使用权限，以此来约束物业公司的行为；业主委员会应该按与物业公司对等的地位进行组织建构，配备专门的工作人员和办公场所，管理经费和工作人员的薪酬从物业管理费中按比例提取；物业公司的重大经费支出需由业主大会表决；业主委员会的权力和权威应该得到政府强力部门的支持[8]。理顺业主与物业公司之间的平等的委托—代理关系，让业主有能力有机会维护自身的权益。

（三）培育社区意识、提高居民参与社区治理的能力

居民的有效参与是良好的社区治理秩序的基础，也是形成社区凝聚力与归属感的核心。社区治理的最终目的是在基层社区形成良好的秩序，促进社区的发展、满足居民的权益需求。在目前城市社区中，普遍存在社区参与不足的局面，很多居民认为社区治理是政府的事情与自身无关，这在一定程度上影响了社区的治理效果。通过居民广泛的参与社区治理，可以有效推进社区治理的有效性，并能使静态的治理演变成动态的过程。应加强居民的社区参与意识，发挥居民的积极性与主动性，发挥居民对社区的主人翁精神。通过社区参与提高社区公共事务决策的有效性，并可以对居委会、物业公司、业主委员会的社区行为进行监督，通过动态的意见反馈，可以在第一时间获知社区治理与服务的效果，提高社会治理的居民满意度，化解基层矛盾。同时居民在社区参与中也可以培养对社区的情感，在归属中找到积极投身社区建设的动力。从而使城市社区成为人类生活与精神归属统一的安定有序的生活共同体。

四、结论与思考

社区治理是有效整合基层秩序推进社会和谐稳定的基础。在转型期，城市社区作为社会治理的重要战略空间，在国家推进“治理体系与治理能力现代化”的过程中，正成为社会治理体制改革与创新的重要载体。随着住房的商品化改革，物业公司逐渐进驻城市社区成为社区治理的主体之一，在此局面下，居委会、物业公司以及业主委员会所代表的自治组织都成为了社区治理的主体，面对社区主体多元化的格局，社区治理体制呈现出多元张力的局面。多元主体之间存在一定的矛盾与冲突，多元主体角色不明，导致了社区治理效率低下、居民利益被空置。物业公司经济强势，缺乏监管，社区治理缺乏明确的法治法规，在一些程度上造成了社区治理的无序化。构建城市社区治理新秩序应健全社区治理的法制、法规、依法治理，明确多元主体的权责与角色，培育社区意识、提高居民参与社区治理的能力，从而使社区既满足基层秩序整合的需求，又成为人类生活与情感归属的生活共同体。

[1]李璐.利益分化时代的城市社区管理体制创新研究——以广州、深圳“居站分设”模式为例[J].理论导刊,2012(7):24.

[2]李江新.社区管理三大参与主体分析:基于多元共治的视角[J].学术界,2011(5):80-81.

[3]史云贵.当前我国城市社区治理的现状、问题与若干思考[J].上海行政学院学报,2013(2):91.

[4][6]张红霞.转型期城市社区多元主体治理的困境分析[J].现代商贸工业,2014(12):42-43.

[5][8]覃安基.我国社区管理中存在的主要问题及其解决途径[J].城市问题,2012(5):78-79.

[7].陈天祥,杨婷.城市社区治理:角色迷失及其根源——以H市为例[J].中国人民大学学报,2011(3):130-131.