南京市高淳区失地农民社会保障问题研究

◎ 唐定虎 陈秋玫 刘 荣

一、前言

当前，我国城镇化的发展如火如荼。党中央、国务院着重强调，在推进新型城镇化建设过程中，要牢固树立与全面落实科学发展观，要坚持“以人为本”，根本目的就是要维护、保障与增进广大农民特别是失地农民的根本利益，不仅仅是让农民进城上楼，而是要让农民能够享受与市民相同的社会保障制度，让农民在失去土地之后，能够生存有道、幼有所教、病有所医、老有所养，使得农民转变自身的角色认同，真正地融入城市，成为市民。从而使全体社会成员共享改革与发展成果，真正实现农民生活富裕、农业生产有序、农村生态良好、社会和谐稳定。伴随新型城镇化的进一步推进，我国农村失地农民的数量将日益增多。所谓失地农民是指因失去土地而失去土地上财产权利、基本生活保障权利、就业机会权利以及与土地相关的一系列权利的一类特殊法律主体。据不完全统计，中国部分失地和完全失地农民人数已经高达6000万人。“随着我国城市化和工业化进程的加快，农村集体土地被大量征用，失地农民作为农民中的一个特殊群体，规模迅速扩大。据预测，2020年中国失地农民总数将超过1亿。”①

对于这些失地农民，由于对他们权益的有效制度保障与政策支持的不完善，从而可能引发一系列因征地补偿与失地后的安置问题，引发失地农民与政府、征地单位之间的各种矛盾，有时甚至会演变为农村群体性事件，不利于农村社会和谐稳定与新型城镇化的顺利推进。正是在这个意义上，对失地农民的社会保障现状进行深入研究，发现其存在问题，并且提出具有针对性与可操作性的措施是十分重要和必要的。从地域经济来说，南京市属于长江三角洲经济地带，上接发展潜力巨大的我国中西部地区，下控经济发展较为成熟的和完善的苏、锡、常及上海地区，其自身的发展优势明显。从经济总体发展水平来说，截止2013年底，“全年实现地区生产总值8011.78亿元……按常住人口计算，人均地区生产总值为98011元，按平均汇率折算达到15827美元。 ”②南京市从1983年就开始征地拆迁，被征地农民累计达51.28万人，涉及10多万个家庭，这个数据还不包括溧水和高淳两区的失地农民。

高淳区位于南京市南端，是南京市的南大门，距离主城区约一百公里。地理位置上的偏远使得高淳与主城区在经济发展水平、产业结构、政策制定与落实等方面都存在很大差别。从2013年3月21日南京市宣布对高淳撤县建区到今天已经过去了两年多的时间，撤县建区之后主城区的发展势头在多大程度上辐射该区，该区融入主城区还需做哪些方面的努力，都是我们需要思考的课题。

关于南京市失地农民的社会保障问题，已有研究成果。但是目前为止，学者在撰文的时候关注的更多的是南京市主城区及江宁、浦口、六合几个近郊区的情况，对于高淳区的情况涉及极少。在这个意义上，研究高淳区的失地农民社会保障状况有利于从大区域的角度全面解读南京市的发展，并为下一步区位经济政策的制定提供建议。本次调研主要以实地走访、文献采集、召开座谈会的方式展开，调查的主要群体为高淳区的失地农民。

二、高淳区失地农民社会保障基本情况

高淳区的征地拆迁工作从2005年开始，至2015年共有失地农民10642人。高淳区的失地农民主要集中于古柏和淳溪两镇，而在征地拆迁的基础上高淳区建起了经济开发区，所以我们可以狭义地认为高淳区的失地农民都聚集于开发区，故在调研的时候走访的主体也是开发区的失地农民。

在2005年高淳区开展大规模的征地拆迁工作之后，该区探索了以下几种安置方式：一次性货币补偿、招工安置、社会保障安置、划地和就业相结合的安置。2010年南京市制定下发了《南京市被征地人员社会保障办法》，从社会保障资金的筹集与管理、劳动年龄段人员的相关规定、养老年龄段人员的相关规定等方面对于除高淳、溧水两县外的全市失地农民社会保障问题进行了说明。在《办法》中第二十三条明确规定：“ 溧水县、高淳县应参照本办法，结合当地实际制定本地区被征地人员社会保障办法，报市人力资源和社会保障部门备案后执行。”基于该文件的精神，高淳区于2011年制定了《高淳县被征地人员社会保障办法》。在该文件颁布之后，高淳区在安置失地农民的时候采用的主要是参加社会保障的方式。

在制定补偿标准和具体办法的时候将征地人员细分为三个群体：未满16周岁的被征地人员给予一次性货币补偿；女性年满16周岁不满55周岁、男性年满16周岁不满60周岁的被征地人员享受与市民等同的社会保险；女性年满55周岁、男性年满60周岁的被征地人员享受基本生活保障和城镇居民基本医疗保险待遇。在社会保障资金的征集方面充分考虑到失地农民的利益与未来的生活，按照每人8.8万元的标准缴纳。其中青苗费与土地附着物的经费一次性补助农民，而土地补偿费中拿出30%放在村集体，作为村公益性资金，发展乡镇企业和村集体经济；还有70%纳入社会保障资金统筹，如果不够8.8万元的缴纳标准，由征地单位补足。

三、高淳区失地农民社会保障主要做法

调研中，我们发现，高淳区的失地农民社会保障工作具有许多创新之处。在真正做到以人为本的基础上，推进新型城镇化建设；在确保维护失地农民利益的前提下，使得农民能够进一步融入城市的生活。

（一）规范补偿安置工作

为保障群众知情权，提高征地补偿工作的透明度，高淳区于2011年7月19日、8月2日分别印发了《高淳县征地房屋拆迁补偿安置办法》和《关于调整征地补偿标准的通知》，加强政策宣传，提高了各级人民政府与各有关部门依法征地、依法补偿安置的自觉性，充分保障广大人民群众特别是被征地农民的知情权，自觉接受社会监督。为了保证补偿款能够按时足额发放，规定各地要严格执行征地补偿资金预存制度。在征地报批前，各用地单位要将征地补偿费用和被征地农民社会保障资金中政府出资部分存入征地补偿资金预存专户。认真执行征地报批前告知、听证、确认程序和征地批准后的两公告一登记、补偿安置方案批准等程序。征地补偿费必须在征地补偿安置方案批准之日起3个月内全额支付。对不按规定支付补偿安置费用，或克扣、侵占、截留、挪作他用的，一律依法严肃处理。在具体操作的时候，还规定要建立健全征地补偿标准动态调整机制，根据区域内社会经济发展水平和物价变动情况适时进行调整。完善征地程序，该区创立了拆迁工作跟踪审计制度，对于补偿款的确定、核实、审查以及发放工作进行全程监督，这种管理办法为高淳区征地拆迁管理设置了一道坚实的“防火墙”，为征地拆迁管理工作提供了制度保障，也有效地防止了村官对于补偿款的挪用与侵占。

（二）创新安置方式

妥善安置失地农民，解决其长远生计问题，是征地拆迁中的关键。在这方面，高淳区从增加农民财产性收入着手，积极探索变一次性补偿为长远保障安置的新路子。高淳区的做法是，由政府出资为经济薄弱的村建立标准厂房，出租的租金归村集体所有。除了厂房出租的收入之外，更重要的是在村民家门口办起厂房，解决了很多村民的就业问题。同时对于完成整体拆迁的村庄按照区政府的集中规划，由开发区政府出资建立村民综合服务中心。这些村民综合服务中心配备有计划生育指导站、村卫生所、就业指导站、纠纷调解机构等等，极大地方便了村民的生活。并且这些服务中心都处于交通发达、商业繁荣地段，村委会还可以将闲置的一些办公室出租，让村民们拥有了价值更高的出租房、铺面，也积累了发展集体经济的资金。

（三）加大就业扶助力度

所谓“授人以鱼，不如授人以渔”，在这方面，高淳区的做法是：一是有针对性地开展就业技能培训。该区积极主动地与省劳动厅对接，积极开展以劳务输出、劳动预备制和技能提升培训为主要内容的技能培训。农民在失去土地之后，失去了主要的生计，针对那些无学历、无技术的失地农民的职业技能培训就显得尤为重要。因此高淳区多次开办各种形式的就业技能培训班，提高失地农民再就业和自主创业的能力，值得一提的是高淳区还有一个针对企业对已经招收的失地农民进行职业培训的利好政策，那就是由政府负担50%的培训费用，这也提高了企业对于开展失地农民职业技能培训的积极性。

二是加快完善就业服务指导体系。在拆迁征地之后，失地农民基本上是成片安置于现代化的小区，因此为了加强对于农民的就业指导帮扶，在每个安置小区都设立了就业指导服务点，门口的布告栏上粘贴最新的就业指导信息。同时，设专人专岗服务于农民，接待他们的来访咨询，为服务对象提供规范、便捷、优质的公共就业服务。建立就业援助长效机制，摸清辖区内就业困难人员情况，定期跟踪服务，确保“零就业家庭”出现一户、援助一户、稳定一户、脱贫一户，帮助法定劳动年龄内有劳动能力和就业愿望的就业困难人员尽快实现比较稳定的就业。并且不定期地联系企业到小区招工。注重失地农民的就业维权指导，多次开办维权培训班，指导他们应该如何与用人单位签订协议，如何争取自己的社保、合理的休息时间、在发生纠纷的时候该如何寻求帮助等等，立体式、全方位地服务失地农民。

三是多举措增强企业招聘失地农民的积极性。对于失地农民来说，要解决其生计，最重要的是让其能够得到一份稳定的工作。而农民千百年来形成的安土重迁的观念就注定了他们一般不愿意离开故土，虽然他们失去了土地，但是他们仍愿意在故乡繁衍生息。同时招聘本地的失地农民对于企业来说也有众多利好，可以节省企业的用人成本。因此为了增强企业招聘这些失地农民的积极性，首先给予这些招聘失地农民的企业税收的优惠政策，在3年内按实际招用人数每人每年4800元限额依次扣减营业税、城市维护建设税、教育费附加和企业所得税。其次是给予那些为失地农民介绍成功工作的中介结构以职业介绍补贴，按照每人200元的标准执行。另外，还给招收失地农民的企业以岗位补贴，凡签订1年以上期限劳动合同、按时足额缴纳社会保险费的，按实际招用人数给予每人每月300元的岗位补贴。这些政策都提高了企业招收失地农民的积极性。

四是鼓励失地农民自主创业，一是给予失地农民税收政策优惠，凡是失地农民自主创业的，在3年内按每户每年8000元为限额依次扣减其当年实际应缴纳的营业税、城市维护建设税、教育费附加和个人所得税。从事个体经营人员，月营业额低于2万元的，免征各项税收。二是对失地农民创业开展培训，高淳区多次开展“农民创业SIYB培训班”，紧密结合发展地方特色产业，讲解了农民创业政策、理念及SIYB相关知识。通过培训，进一步激发了农民的创业热情，增强了其创业信心，为加快使他们成为具有“较高专业技能、较大生产规模、较强创业能力”的高素质创业者，实现成功创业奠定了基础。三是打造农民创业基地，让农民在创业基地上采用新技术，开展农业及多种产业的生产经营。

（四）强化社会公共服务

高淳区认真落实各项惠民政策，加大政府资金投入，积极发展社会保障、教育文体、医疗卫生、交通安全等社会民生事业，让开发建设的成果惠及百姓。如在社会保障方面规定，各项社会保险费由本人缴清，但若是本人征地补偿账户余额不足的，由政府用基本生活保障社会统筹账户资金予以补足，这样就有效保证了社会保障的全覆盖。并认真做好失地农民就业培训和社保工作，扩大城乡低保覆盖面，提高农村最低生活保障金。2015年开发区将建成九年一贯制学校，高淳区实小附属幼儿园启动扩建。2012年，高淳开发区正式启用高淳人民医院新区医院。2013年二期科研教学楼投入使用，使得该院成为全区设施最完善、诊疗最便捷的综合性医院。产业区现已建成“四横六纵”的主干道路，各开发地块建设路幅12-58米的支路，道路总长56公里，形成了完整的覆盖全区的道路网络。这些公共服务设施的建成与完善，使得开发区失地农民实现了生存有道、幼有所教、病有所医、老有所养。并且使得失地农民实现了身份认同的深层次转变，大部分农民开始自觉地把自身定位为市民，而不是过去的村民，从整体上提高了他们的素质，也有利于高淳区的安定和谐。

四、高淳区部分失地农民面临的问题

在调研的过程中我们发现高淳区在失地农民的问题上制定了较为周密完善的政策，对于农民的安置补偿标准也较高，大部分农民在失去土地之后并没有出现在我国其他地区普遍会出现的阵痛，反而是享受着征地安置给他们带来的幸福的新生活。但是，不可否认，由于一些个人原因或是政府政策的针对性不足、适应性不强等原因，开发区还是存在着一部分生活上出现了各种各样问题的失地农民。

（一）贫富差距拉大

根据高淳区统计局的相关数据显示，约有13%的农民失地后收入下降，有76%的农民失地后收入增加，其余部分收入持平。与此同时，失地农民的消费支出不断增加。因为这些农民土地被征用前家庭的粮食蔬菜等等主要靠自己生产，但是在失去土地后必须从市场上购买。一部分农民由于安置，增加了物业费和垃圾处理费等支出，土地被征用后，失地农民的人均月消费大约增加了350元。一部分失地农民因适应市场能力较强，理财能力突出，善于把握机会，去经营和发展新产业，很快富裕起来。但还有部分失地农民缺乏理财能力，没有能够善用拆迁款，不少人主要将其用于家庭的日常开支、子女婚嫁、偿还债务等方面，有的用于改善生活条件，如购置汽车、家电等，很少考虑日后谋生创业，导致生活陷入困境。还有少部分农民甚至相互攀比，盲目消费，在很短的时间内将拆迁款挥霍殆尽，后期又生活无着，导致贫富差距加大，形成两分化，如果不加以妥善引导，会给社会稳定带来很大的隐患。

（二）就业出现问题

在计划经济时代，失地农民采取的是“谁征地谁安置”的原则，但是随着城市化进程的加快，征地数量的增多，农民的文化水平和素质无法适应一些征地主体的要求，这种计划已经无法执行。土地对农民有多方面的保障功能，除了可以为农民提供基本的生活保障和就业机会外，还有收益功效和资产增值功效。农民失去了土地就意味着成为失业者。农民由于缺乏就业技能，在劳动力市场不具有竞争优势。并且有些农民在获得一次性资金补助之后，好逸恶劳，坐吃山空，已经不能适应需要付出体力的工作，在这点上，外来的农民工反而比他们更具有优势。这就导致了一部分失地农民的就业处于“高不成，低不就”的两难境地。政府虽有各种各样的职业技能培训班，但是他们不愿意去参加。有一小部分失地农民处于游手好闲无所事事的状态，还有的聚在一起打牌赌博。有的农民从业也是选择了一些诸如小区保安、环卫工人等收入较低的职业。而这种就业的不稳定状态不利于他们改善生活，也会使得他们产生不良情绪，从而影响社会的和谐发展。

（三）身份认同与融入城市问题

几千年的时间内，农民习惯于原来的各家各户独立居住且拥有自己的院子的生活状态，习惯的是聚族而居。而在城市中的小区化生活与物业化管理，使得村民意识到自身在生活中的主体作用与掌控性极大降低。此外，对于原先的村民独立居住的情况，其自家的卫生环境状况由自身所清洁，可以在很大程度上保证环境卫生的良好。但是进入小区居住之后，清洁卫生主要是由物业公司负责，因此农民维护环境卫生的意识较差。随地吐痰、乱扔垃圾的现象时有出现。此外，与当前城市中的小区管理并无差别的是，物业以及居委会处理问题的能力可能并不尽如人意，导致农民在小区生活中遇到许多问题却得不到解决。另外，在农民进入小区居住之后，他们离开了之前的亲戚朋友，在一段时间内会产生一种孤独感。而此时，他们对城市环境的融入性则会更低。

（四）保障政策欠缺适应性与前瞻性

政府在开展拆迁安置工作的时候，充分考虑到了各个人群的利益，也制定了与之相适应的社会保障政策，但是，随着经济社会的发展，在实践中逐渐也出现了一些政策适应性与前瞻性欠缺的问题。以高淳区为例，2011年制定了《高淳县被征地人员社会保障办法》，根据这个文件的精神，未满16周岁的被征地人员给予一次性货币补偿。当初制定这条政策的初衷是考虑到未满16周岁的未成年人，还由其父母监护，并且一般都是处于在校读书阶段，因此给予一次性资金补偿是合理的。到2015年，这个政策已经制定并且实行了4年的时间，有些16岁以下的失地人群年龄已经达到或是超过了16周岁。这些人群中有继续升学深造的，也有参加工作的，还有待业在家的。毫无疑问，待业人群不能享受社会保障，不能够领取失业补助。那么如何去解决这部分人的问题，更好地维护他们的权益，成为政府相关部门所要思考的问题。

五、高淳区失地农民社会保障完善之策

（一）制定理财方案

高淳区制定了比较全面完善的就业帮扶政策，但是针对一些农民宁愿坐吃山空也不愿意再次就业，并且增强就业本领的问题，要从思想意识层面进行扭转。动员他们参与就业培训，为他们制定合理完善的补偿款分配和理财方案。对于大部分的失地农民来说，他们其实有着强烈的理财愿望，但是他们缺乏关于理财方面的知识。因此，一般情况下，他们的补偿款要么是存入银行定期存款，要么就是藏在家中的某个角落。甚至有些失地农民缺乏对于金融市场风险的了解，将自己的钱拿去开展民间借贷。有关部门可以加大政策扶持力度，引导和鼓励农民合理合法利用自己手中的资金进行创业、投资。完善社会保障制度，减少农民在教育、医疗、养老等方面的后顾之忧，进一步激发农民的理财愿望，也增强他们抗御风险的能力。有关部门应进一步拓宽农民投资渠道，改善农村的理财环境。各金融机构也应该关注农民的具体需求，开发适合他们的理财产品。

（二）发展集体经济

村级集体经济是村级组织运转和农村事业发展的物质基础。只有发达的集体经济，才能更好地扶持家庭经营及个体经济的发展，才能实现共同富裕；只有发达的集体经济，才能大力发展社会公益事业，建设高度的社会主义精神文明。此外，集体经济对于引导农民就地安置、安居乐业更有着巨大的意义。一个发展势头良好的村集体经济可以吸收大批失地农民就业。而对于有些失去了劳动能力的失地农民来说，除了社会保障的资金之外，集体经济可能是他们唯一的收入来源。因此大力发展集体经济可以进一步增加失地农民的收入，保障他们的权益，提高他们的生活水平。

在征地拆迁的时候一般都是整村拆迁，因此村级组织要充分地动员群众，共同兴建集体事业，发展集体经济。对于那些农村里的致富能人和企业家，鼓励他们带动未致富的农户共同致富。针对发展壮大村集体经济过程中可能出现的资产流失、资金侵占、资源浪费等问题，由农业和审计等相关部门对集体经济项目审核、资金审计、收支使用方面加大监管力度。围绕村级集体经济项目立项、开工建设和正式运行各个环节，对项目合同订立、生产安全、质量管理、卫生防疫、突发事件应急等相关制度进行规范。围绕村级集体经济项目收支和后勤管理方面，做好收益分配工作。为了增强村干部和致富能人发展壮大集体经济的积极性和主动性，可根据村级集体经济发展情况，从村级集体经济纯收入中提取一定资金，作为贡献突出的村干部和致富能人的奖金。

（三）增进身份认同

失地农民由于已经永久性失去土地，他们不可能再回到农村，他们已经具备了城市市民的法律身份，惟一的出路就是融入城市，尽早实现从农民到市民的身份转换。要使失地农民认同与遵从城市生活行为规范，不仅需要他们自我控制，按照一个市民的标准对自己严格要求，摒弃之前作为农民时代的诸如不讲卫生、公共意识差等固有习惯。政府也要扩大宣传范围、加强宣传力度，同时要辅以正确的引导。在失去土地之前，农民基本上还是聚族而居，血缘关系和亲缘关系是维系乡里关系的支柱。而失去土地之后，农民住进了由政府统一规划、统一建设的拆迁安置小区，之前的亲戚朋友可能都相距甚远。因此，在这样的情况下，不能再依靠传统的乡里、宗族关系来实现对农民的管理。

针对失地农民的实际情况，创新社区管理发展理念，使失地农民重新找到“家”的感觉，将是失地农民顺利融入城市的关键所在。完善失地农民集中居住地区的居民代表大会制度，加强社区居民的参与性，疏通失地农民的利益诉求渠道，实现居民的自我治理，将具有极其重要的现实性意义。另一方面，要培育拆迁安置社区的社区文化，社区文化是城市现代化的重要内容，它有助于增进社区居民之间的感情沟通，形成良好的人际关系。

（四）增强保障政策的适应性与前瞻性

失地农民的社会保障制度与政策不仅仅决定着失地农民的权益能否得到有效维护，关系着失地农民生活水平是否能够实现稳步提高，还关系着改革成果是否能够惠及全体人民。失地农民的社会保障水平，最终将决定着我国新型城镇化的推进步伐。因此，政府在制定社会保障政策时，既要考虑规范化和政策的一致性，又必须考虑政策的灵活性、适应性、前瞻性。中医有个著名的理论是“治未病”，因此政府在制定政策的时候，既要照顾眼前，又要考虑长远。失地农民不是我国独有，发达国家都曾经走过征地拆迁的发展历程，因此在制定政策的时候，相关部门可以充分借鉴其成功的经验，吸取其失败的教训，避免重蹈覆辙。比如针对有些失地农民再就业积极性不高的问题，美国采取的政策是“失地农民申请救济时，要强制他们参加某种职业培训。通过就业换取对失地农民的保障，还可以减少国家失业率保险基金的支出，减轻政府的财政压力。”③

六、结语

通过对高淳区失地农民的考察，我们发现，该区在失地农民的保障方面有着许多独创性的做法，而这些做法也取得很大的成效。该区在解决失地农民问题的时候秉承着以人为本的理念，将失地农民未来的生计与发展纳入宏观的政策制定之中，而不仅仅是发放补偿款那么简单。解决失地农民问题的重中之重就是保障他们的权益，该区从完善土地征收制度、提高补偿标准及建立健全的社会保障机制入手，确保这一群体的利益。该区在辩证借鉴已有典型安置模式成功经验的基础上，结合地方实际加快征地制度改革，积极探索适合自身特点的安置措施，努力实现安置模式的多元化和农民收入来源的多样化，切实解决困难群众的切身问题。

注释：

①刘生：《2020年我国失地农民总数预计将超过1亿人》，《中国青年报》，2009年3月19日.

②南京市统计局：《南京市2013年国民经济和社会发展统计公报》，资料来源于网络，网址为http://www.nanjing.gov.cn/njszf/bm/tjj/201404/t20140401_2565109.html

③王臻：《发达国家失地农民社会保障制度分析及其对我国的启示》，《企业家天地》，2008年第4期.

[1]高淳县征地房屋拆迁补偿安置办法,高政规发[2011]3号.

[2]南京市被征地人员社会保障办法,高政规发[2011]8号.

[3]关于调整征地补偿标准的通知,高政发[2011]149号.

[4]南京市统计局国家统计局南京调查队:《南京市2013年国民经济和社会发展统计公报》,http://njrb.njdaily.cn/njrb/html/2014-03/27/content_105958.htm

[5]马巧玲.中国新型城镇化过程中失地农民权益保障问题研究[J].改革与战略,2014(5):109-112．

[6]张海波,童星.被动城市化群体城市适应性与现代性获得中的自我认同——基于南京市561位失地农民的实证研究[J].社会学研究,2006(2):86-106.

[7]风笑天.社会学研究方法.[M]中国人民大学出版社,2001.

[8]郭娅娟.城市化进程中失地农民权益保障的困境及突破.[J]牡丹江大学学报.2003(11)：113-115.