国外城市机场噪声治理的多元路径及其启示

◎ 王枫云 谢棋君

一、研究缘起

飞机的出现给交通运输带来了划时代的变革。作为飞机的中转枢纽，城市机场的功能亦日益突显，成为各国城市至关重要的对外窗口和新的城市商业中心。同时，城市机场噪声污染、噪音扰民等问题亦成为人们日益关注的焦点。英国伦敦希斯罗国际机场就因噪声长期影响居民睡眠遭到起诉[1]；韩国首尔金浦国际机场周边3万多居民难忍飞机噪声影响日常生活，对国土海洋部提起的集体诉讼获得胜诉[2]；由于每天约510次航班量引发的大量噪声，希腊政府主动将旧的雅典国际机场改建成公园，将新机场迁往居民相对分散的斯巴达地区[3]。美国政府专门通过《国家公园领空法案》限制航空噪声以回应民众诉求[4]等等。

中国自20世纪80年代以来，在城市化进程的加速度发展中，城市机场也走上了快速发展的道路，随之而来的是，机场噪音及其有效治理成为人们持续关注的焦点问题。因此，深入探讨国外城市机场噪声治理的多元路径，对于中国城市机场噪声的有效治理，具有积极的启示与借鉴作用。

二、国外城市机场噪声的多元治理路径

国外城市机场噪声的治理，始于20世纪40年末期的美国。最早的案例可以追溯到1946年美国农夫关于飞机噪声的诉讼案。1952年，美国联邦政府在《机场和机场邻居》的报告中，也谈到了机场噪声与土地规划间的关系问题。[5]此后，西方发达国家纷纷开始了对城市机场噪声治理的实践探索，形成了包括规划、技术、经济、法律、环保等手段在内的多元路径。

（一）以完善土地规划为切入点的城市机场噪声治理

国际民航组织（ICAO）认为，土地使用规划与控制是解决机场噪声问题的有效手段，并且是一个有待进一步开发的主要手段[6]。为了提升城市机场土地规划的科学性，近年来国外许多城市机场的扩建和新建，都进行了系统的噪声风险评估，并且还在噪声风险评估框架的基础上，对城市机场及其周围的土地使用进行了科学的规划[7]。 如韩国首尔的仁川国际机场，就是根据国际民航组织关于机场周边土地划分的标准，将机场用地划分为A、B、C三个区域，严格管制不同区域土地的使用与开发，以避免在关键噪声区建造噪声敏感的建筑物。具体操作上，按照这三个等级标准，分层次地对用地进行规划和控制。第一层次为机场保护区域。这一区域属于机场生产和运营的中心地带，相对来说环境条件恶劣，对于城市建设用地的限制较大，所以不允许建设居住区、学校和医院等。同时，对其他已存在建筑物则有必要增加防护，使其符合净空限制要求。第二层次称为限制建设区域。主要指机场的净空限制、噪声影响和电磁保护区。区内环境条件一般，在不影响机场正常运营的前提下，强化噪声防护后可以用于一定程度上的城市建设。但是同样不建议人员汇集，对于污染严重区域甚至要考虑搬迁。最外围的第三层次是开发建设区域。该区域直接为机场供给可用于开发的土地资源，或者发展与航空运输产业相配套的基础设施和辅助设施。与前两个区域相比，该区域噪声环境条件优越，适合城市的规划与发展，但必须对建筑物的高度进行净空条件审核。[8]

为此，地方政府从法律上界定机场所在区周边土地的性质，并制定相应的政策措施加以规制和引导，就显得至关重要。

（二）以技术改进为切入点的城市机场噪声治理

随着现代科技的发展，运用先进的技术手段去治理城市机场噪声成为人们的必然选择。例如，美国航空航天局（NASA）的高速研究计划项目（HSRP）就一直在反复尝试减噪技术的不断升级[9]。国外城市机场噪声的技术治理，主要通过以下两种进路实施：首先是对飞机本身的技术改进。飞机噪声可归纳为两种，即推进系统噪声和空气动力噪声。前者由推进系统工作产生，后者实际上是机体噪声，由气流与飞机接触摩擦所致。对于推进系统的噪音，因该行为与发动机的音爆密切相关，所以美国联邦航空管理局（FAA）就要求民用飞机在美国城市领空范围内禁止以超音速飞行[10]，有调查指出美国最繁忙的50家城市机场关注的首要问题是老龄喷气机发动机产生的噪声[11]，而日本著名的大阪航空港自1969年遭受噪声申诉以来，就通过采购新式低噪声飞机[12]等措施，主动采用新技术从而缓和矛盾。英国航空公司也致力于通过投资更加静音的飞机以及改进操作程序来降低城市机场噪声的影响[13]。

对于机体噪声的降低可通过空气动力学实验，不断改良飞机外形予以减缓，如近年来包括机身与机翼一体化、机翼特殊化在内的新技术尝试。当前，世界各国就城市机场噪声治理问题已达成普遍的共识，认为噪声源的减少不应局限于使用噪声更低的新飞机，而是应通过在某种机型整个生命周期内持续的技术改进来实现有效的降噪。

其次，对飞机起降时段的调整。机场吞吐能力的提升是衡量其运营效率的主要标准之一,所以试图减少飞机起降架次，用以缓解噪声问题是不符合逻辑的。但是对飞机起降时刻的适度调整，无疑是避免冲突的明智选择。通常夜间飞机噪声的影响会达到极值，傍晚次之，白天最小。所以，美国联邦航空管理局就规定，机场周边居民区昼夜平均声级不得超过65dB[14]，从规制上避免噪声对居民的生活起居造成困扰的可能。法国政府也对18时至22时起降的航班加以限制并课以重税[15]，达到对飞机起降时段调整的目的。

第三，减缓噪声影响的措施采用。国外通用的措施主要有：第一，交替使用各跑道，以达到对特定跑道使用频率的降低，减轻对特定区域的噪声影响；第二，起飞后或降落前，把握好航向，尽可能避免飞越城市住宅区；第三，隔离机场内飞机维修试验场地；第四，使用多级进近飞行方式，起飞后快速爬升，或尽可能靠近机场后迅速下降，减轻噪声持续时间。如，荷兰皇家航空公司2010年尝试的名为“固定弯道半径”的起飞新技术，能有效避开人群聚居区，很好地印证了减噪的成功。

（三）以经济调节为切入点的城市机场噪声治理

城市机场噪声治理在经济学家看来，建议采用类似收费、补贴等形式的间接管制手段就能达到很好的效果。其灵感来源于“福利经济学之父”庇古的外部性理论，该理论认为，政府应要求污染的产生者支付代价，以税收的形式弥合边际社会成本对边际私人成本造成的损失。[16]

因此，城市机场周边的居民作为噪音污染的直接受害者，由乘客提供适度经济补偿完全符合受益者补偿原则。所以相当数量国家在制定机场收费制度时，都将噪声因素纳入考虑范畴。如，美国所有的城市机场都有权向每位乘客征收机场设施使用费，其中一大部分就是用于机场减噪工程的建设。另外，美国的机场噪声税一般根据噪声强度按正比例征收。也有机场将税费与飞机重量挂钩，认为飞机越重产生的噪声越大，所以收费也越贵。还有部分机场以开征噪声税的形式，提倡航空公司使用静音效果更好的飞机。像英国曼彻斯特机场为鼓励低噪声飞机的使用，从1975年起就对符合要求的飞机优惠20%降落收费[17]。到2007年止，全球有24个国家对城市机场噪声征税，其中有18个欧洲国家、2个亚洲国家和2个北美国家[18]。

（四）以制度规制为切入点的城市机场噪声治理

西方发达国家一般都具有优良的法治传统，通过系统性立法应对城市机场噪声问题理所当然成为一条重要的路径，尤以美国最具代表性。1968年，美国联邦政府在立法上对噪声控制首开先河，颁布了《航空器减噪法案》，并由联邦立法、州立法、判例法等构成系统法律体系。1972年,美国国会又通过了《联邦噪音控制法》，用以指导环境保护机构（EPA）设置全国通用的噪声标准，目的在于使所有公民免受噪声对健康和幸福造成的威胁，该机构则根据时段和地点不同灵活设置噪声标准[19]。1975年，美国国家地方法律办公室与美国环境保护机构联合提供了《社区噪音控制法规样本》，供各州、地方或社区制定法规时参考[20]。

此外，德国针对城市机场噪声的污染，也于1971年制定《飞机噪声防治法》，较为完整地规定了防治噪声污染要达到的目标、应采取的措施等具体要求。同时，随着全球经济的发展，城市空间的持续扩张，导致城市住区与机场间距离的缩短，使得民众基于自身利益的考量，对机场噪声限制的呼声不断高涨。相关国家政府迫于客观压力，不断调整政策以提高噪声标准。2002至2006年，美国联邦航空管理局对噪声标准的修订次数达到了5次。

（五）以环境建设为切入点的城市机场噪声治理

城市机场生态环境建设作为降低飞机噪声的既经济又环保举措，受到众多国家的青睐。有关调查显示，植被覆盖率高的地区相比空旷的地区，噪声呈明显的递减趋势，有效机场生态环境建设对制约噪声污染具有积极的作用。新加坡樟宜国际机场，与市中心对接的道路两旁以阔叶棕榈覆盖，连候机楼都与树木融合为一体。马来西亚吉隆坡国际机场的植被覆盖率则更高，被誉为“森林中的机场，机场中的森林”。韩国仁川国际机场同样重视建设的环境保护，其选址于遍布绿色植被的小岛上，利于对投入使用后噪声影响的扩散进行有效控制，并始终坚持建设的高标准直至正式投入使用。实践证明，将先进环保理念植入机场建设和发展中意义非凡。

三、国外城市机场噪声治理对中国的启示

梳理国外城市机场噪声治理的多元路径，反观中国现阶段面临的城市机场噪声问题，不难发现国外经验对中国的启示和借鉴意义。

（一）城市机场噪音治理应以完善的规划为先导

国外城市机场建设，一般都要经过严格的前期评估，对机场建设的具体选址、面积大小、布局安排、周边居民区情况、与城市中心区的距离等要进行全面的综合考量，以期提高机场正式运营后的存续能力，当然，也包括应对噪声污染问题的能力。因此，通常会将机场噪声影响的区域纳入规划的范围，并就不同区域的居民就业安置、隔音设施安装、噪声补贴、搬迁等作出科学、可行的规划。

反观中国的现状，许多城市在新机场规划和旧机场改建中都未将噪声问题作为重要的考量因素。如早在2007年南宁吴圩机场航站区扩建，环评就已明确指出机场规划与吴圩镇居民区距离太近，但到2011年新航站区建成后的环评发现，上一期环评给出的调整建议仍未被采纳，机场噪声对周围居民生活的影响还将持续下去。

因此，就国内而言，当前首先要注意新机场建设的前期论证，要在全面考虑各方影响因素下，合理规划布局，在确保交通便捷性、可达性的前提下，尽可能与人群集中区域避开，从而减轻对居民的噪声污染。其次，对于噪声影响严重或有必要进行改造的已建成机场，可通过制定科学的改造计划方案，对机场内各功能区进行重新协调布置，或小范围地进行必要性扩建，改善现状。

（二）城市机场噪音治理应以技术革新为驱动

纵观全球城市机场的噪声治理不难发现，对飞机本身所作的技术改进是最普遍也是最行之有效的一种方式，例如发动机的降噪处理技术升级、飞机外形的完善和飞行程式的改进，都能起到较理想的降噪效果。因此，应由政府牵头，制定相关政策，大力倡导航空公司和机场创新降噪技术、实施降噪措施。并对机场和航空公司采取严格的降噪考评机制，对于考核不达标的单位提供技术指导和帮助，督促整改；对做出成绩和贡献的要树立典型，推广经验，逐步形成降噪技术革新的动力机制。

当前，我国的首都机场就经过两年多的建设，于2008年将先进的噪声监测系统正式投入使用，成为国内首个可以对噪声进行全天候监测的机场[21]。对于机场噪声的治理作出了有效的探索。

（三）城市机场噪音治理应以市场机制为手段

城市机场噪声属负外部性范畴，其行为后果导致他人成本上升，收益缩水。机场作为市场经济的主体之一，完全可以在政府的指导下借助市场机制的调控作用，实现噪声治理。参照国外对城市机场噪声收取一定的税费, 将取得的收入用于噪声治理的做法，国内也可根据飞机噪声的大小程度、日夜间起降影响程度等具体情况，分门别类地制定出相应的税费标准。将其中一部分收入投入周边隔音工程建设、相关居民的补偿等。另一方面，通过此种方式，既可以促进航空公司换用新式低噪声飞机，也可以推动其主动调整起降时刻，从而使城市机场噪音的污染降至最低。当前，我国国家民航总局已提出要采用新的方式对机场噪声进行治理，但由于缺乏征收噪声税费的相关法律依据，且污染问题同样存在于铁路、公路等领域，还要同税务、物价、民航等多个部门相互沟通，因此，城市机场噪音治理市场化手段在中国的运用，尚需时日。

（四）城市机场噪声治理应以法制强化为支撑

国内迄今为止，有关噪声治理与处置的法律法规仅有1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》以及1996年颁布的《中华人民共和国噪声污染防治法》两部法律。二者仅限于在法律上明确了环境保护的管理主体和相关部门的职能范围,但对于具体的机场噪声问题却没有涉及。1996年颁布的《中华人民共和国民用航空法》虽然对机场环境保护问题进行了相关描述,却未对机场噪声问题给出明确规定。与此同时，1988年实施的《机场周围飞机噪声测量方法(GB9661—88)》和《机场周围飞机噪声环境标准(GB9660—85)》，规定了机场周围飞机噪声的测量标准和环境标准，是我国在机场噪声标准制定上非常有意义的尝试，但可操作性却并不强，也不具备强制性[22]。为此，我国下一步应将噪声治理的立法作为重要立法领域，而且还要对现有相关法律法规做出适当调整，更加注重细节和可执行性，使噪声治理趋于常态、规范。尤其是针对城市机场噪音的治理，应从如下方面着手：一是对机场噪声污染立法应对管理主体及其相关部门的权力进行强化，从而确保执法强制性与有效性，对其职责划分也需更为明确，以消解多部门交叉管理的推诿和扯皮。二是应对机场和航空公司的污染行为及其后果从立法上进行更为准确的判别，以有利于具体惩处结论的做出，也有利于机场和航空公司采取有效的整改措施。三是应将包括直接利害人在内的更为广泛的社会力量纳入立法过程，吸收多方意见，对于立法本身的完善会十分有益。

（五）城市机场噪声治理应以环境建设为基础

世界各国的主要城市机场都对其区域内的生态环境建设给予了极大的关注，有些甚至将生态理念贯穿于机场建设与运营的全过程，形成了“绿色机场”、“生态机场”、“宁静机场”等各种特色。因此，我国的城市机场在未来的建设与发展中，要始终将环保的理念植入整个机场文化当中，做好区域内的植树绿化，提高植被覆盖率，并使之常态化、持久化。同时，还要针对环境保护做好专项管理，充分考虑节能环保要素，采取合理措施，尽可能地减轻对机场噪音对环境的影响或破坏，把机场打造成可持续发展的城市“生态名片”。

[1]Selina Goulbourne.Airport Noise and the Right to Family Life:A Legitimate Application of the European Convention?.Liverpool Law Review,2002(10).

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