内蒙古农村社会养老保障水平变迁研究

李宗伟　杜俊平

摘要：构建完善的社会养老保障体系，尤其是在农村地区构建与之相符的农村养老保障制度，扩大养老保障的覆盖面是实现社会和谐的重要途径。内蒙古农村社会养老保障体系经历了一系列的发展变迁，在不断的变迁中，数量和质量的双极提升是主要目标。本文通过对内蒙古农村地区养老保障水平变迁过程进行归纳，为总结和探索构建具有当地特色的养老保障体系提供一定的理论基础。

关键词：农村养老 五保供养 老农保 新农保

老龄化社会是指老年人口占总人口达到或超过一定比例的人口结构模型。按照联合国的新标准是65岁老人占总人口的7%，即该地区视为进入老龄化社会。据统计，2011年，内蒙古自治区进行的人口普查显示65岁以上农村人口为186万人，较2010年增加近60万人，占人口总数7.5%，内蒙古自治区的大部分农村地区已经步入老龄化阶段。老龄化速度的加快无疑对该地区的农村养老保障体系提出了新的挑战。如何调整农村养老保障机制，让农村养老保障机制合理化、科学化已成为当前需要解决的首要问题。

一、内蒙古农村养老保障水平变迁过程

（一）五保供养制度保障水平

建国初期，内蒙古地区优质土地资源更为匮乏。较大的农村人口基数与有限的土地资源形成了突出的矛盾，解决土地与人口矛盾成为关系社会民生的首要问题。在生产力不发达的状况下，单纯依靠家庭式的生产难以解决这个问题。为此，自治区政府采取以集体生产与家庭生产相结合的方式促进经济的发展，力图解决这一问题。同时，还建立了与之相匹配的农村养老保障制度用以辅助解决农村养老问题。鉴于当时内蒙古地区的实际情况，自治区政府采用了五保供养制度。五保供养制度是一种由集体经济负责保障农村困难家庭基本生活的农村社会保障制度。该制度运行过程中，所需的物资均由合作社或生产队负责提供。由于当时经济水平较低，统一由合作社进行承担物资供给较为困难，为此，自治区政府采用集中供养与分散供养的相结合的方式。集中供养指在公办的敬老院供养五保户的形式；分散供养指专门农户负责供养五保户并给与一定的补贴的形式。自治区政府采用五保养老机制制度仅能解决其温饱问题。

五保供养制度在特定的历史时段发挥了重要作用，但随着经济的高速发展，该制度的局限性逐渐表现了出来。为完善五保供给制度，提高五保户生活保障水平，自治区政府实施了一系列补充方案。2006年，自治区政府对《内蒙古自治区农村地区五保供养的工作条例》进行了重新修订。修订后对五保户补贴发放标准适当提高，十一五期间，内蒙古自治区五保集中供养标准占农民纯收入的比重由2006年的36%上升到2012年的64%，分散供养标准由24%上升到37%。[1]不难看出，从1998—2012年，内蒙古地区的五保养老制度逐步趋于完善，发放资金比例逐年上涨。但想从根本上解决农村养老保障问题，五保养老机制仍显得杯水车薪。

（二）老农保养老制度保障水平

1992年，内蒙古自治区政府根据中央指示，立足于本地实际情况颁布了《内蒙古自治区县级农村社会养老保险基本方案（试行）》即所谓的老农保制度。老农保制度明确了个人、集体、政府所负担的缴费比例。其中，规定集体补助由乡镇集体企业的营业收入负担。在方案实施过程中，个人缴纳的养老保险金是老农保资金筹措的重要来源，它与集体补助账户是分离、单独结算的。

老农保制度规定居民年龄在60周岁以上即可领取养老金，并把养老金缴费标准分为10个档次，个人可根据实际情况选择适合的档次。县级政府对养老基金进行管理，以购买国债等方式实现增值。但在利率下调、物价涨幅快的背景下，养老金的涨幅跑不过物价涨幅，在一定程度上抑制了农民参保的积极性。鉴于这种情况，自治区政府适时对老农保调整，停止新业务办理，使参保人数急剧下降。此次调整是防止重新出现农民单纯依靠土地养老的正确举措。

（三）新农保时期的养老保障水平

新形势下，为实现养老金定期增长及可持续支付的目标，自治区政府连续出台了一系列农村养老保障制度。新出台的制度延续了老农保个人、集体、政府三级缴费机制，但加大了政府投入力度。自治区、盟市和旗县按比例承担政府补贴，依照个人缴费情况，分别给予30至50元补贴。除常规的补助外，自治区政府针对重度残疾等困难群众在财政支出中划出专门经费给予专项补贴，在一定程度上改善这类人群的生活水平。[2]

制度实施初期，新型农村社会养老保险制度下，大多数农民选择低档次的缴费标准，造成领取的养老金较低，占人均纯收入的不足20%，基本无法保障个人生活水平。尤其是在农民纯收入日益增加的背景下，所领取的养老金与收入水平不成正比，导致农民参与新农保的人数下降，从而致使新型农村社会养老保障机制推行缓慢。因此，为加速推进该保障机制的实施，同时提高该制度的可行性，自治区政府在充分调研的基础上，重新制定了符合我区发展的实施细则，该细则将城乡居民统筹纳入社会养老保险范围，实现城镇、农村养老保险制度的统一。该制度原则上把个人缴费档次设定为100元至1000元十个档次，各地可增设。按照多缴多得的原则，参保人根据自身实力选择适当的档次。政府补贴最低标准为30元，按5元每档次的标准增加补贴金额，补贴封顶为75元。在新制度实施后，农民的养老金水平得到了显著提高，从一定程度上缓解了农民的生活水平不因年龄的增加而下降的问题。

二、农村养老保障水平变迁的经验

随着经济制度的变革，内蒙古养老制度经历了从五保供养体制，到上世纪90年代养老保险制度，再到新农合制度的过程。多年来内蒙古自治区一直致力于提高农村养老水平，通过多年的努力与实践，内蒙古自治区已经形成了一套健全完备的农村养老体系，尤其在养老保险替代率的变化上，有较好的反馈。这些成就与政府的问政于民、施政于民的政策密切相关。同时，农村养老保险制度的覆盖人群也在逐步扩大，从最初的只面向部分困难农村群体的五保供养制度到覆盖面越来越广的新农合政策，政府发挥了很大的作用。

五保供养制度的资金来源也在逐步变化，由最初的集体筹资到后来政府财政承担，使得五保供养制度得到了保障。新农合制度增加了财政补贴的部分，在缴费和待遇支付两个环节分别由中央政府和地方政府承担相应责任，并成立监督小组，实行首问负责制，不仅提高了筹资水平而且监督新农合的运行机制，使得农民的权益得到保障。但是新农合政策刚开始实施，有许多方面需要完善，各个盟市可以在基本政策的基础上，制定出符合本盟市特色的相应补充条款。[3]

三、提高农村养老保障水平的对策建议

在新形势下，农村养老保障机制需要根据时代、经济、人口结构的发展不断进行调整，主要从以下两方面提高农民养老参保的积极性，实现农民待遇的不断提升。

一方面，提高农村养老保障水平，保障农民基本生活，引导农民选择合适档次并持续性缴费。受历史及个人因素影响，内蒙古自治区农民养老保险意识较弱，往往选择最低档次缴费标准，政府补贴与个人缴费档次是挂钩的，政府补贴也相应较低，无法满足基本生活水平。因此，树立农民正确的投保参保意识，需要各级政府加强养老保险宣传教育，综合运用电视、报纸、网络等媒体手段，详细讲解新农保保障原理，引导农民选择适合自身的缴费标准。

另一方面，在收入水平不断增加的背景下，要实时提高新农保的支付标准，建立同收入挂钩的浮动机制。新型养老保险制度替代传统保险制度，统筹发挥家庭、土地等社会各个要素的功能，实现养老保险金的年增全覆盖标准。同时，优化养老保险基金的管理，运用投资手段确保养老金的保值增值，从而保证农民参与新农保后待遇水平不下降，进而提高农民参加新农合的积极性。

四、总结

随着社会的进步和经济的发展，内蒙古农村社会养老保障制度也随之变迁，从单一的家庭保障、集体保障到综合性的现代社会保障，这些制度的变迁充分显示内蒙古自治区越来越关注民生，把农民的权益放在首位。随着社会的发展，逐步步入老龄化社会，因而“十二五”期间各级政府的工作重心是要结合本地区实际制定出符合地区特色的完善的农村养老风险保障体制。但是由于农村人口老龄化程度过高、各级政府财力有限等制约，我区的新农合制度并不能给予农民高水平的养老资金保障。政府还是需要把社会各个要素充分调动起来，扩展各项社会养老功能，才能使农民充分享受到社会发展、经济增速的成果，从而在根本上解决农村养老的问题。

参考文献：

[1]李静.农村养老保障现状及对策[J].环渤海经济瞭望，2003

[2]安华.民族地区社会保障差异化制度设计——基于现实需求与制度文化差异的视角[J].现代经济探讨，2013（3）

[3]郑功成.中国社会保障制度变迁与评估[M].北京：中国人民大学出版社，2002

〔本文系内蒙古自治区教育厅项目“农村居民养老保障与生育观念的关系研究—以内蒙古为例”（项目编号：NJSY14321）阶段性成果〕

（李宗伟，1986年生，山东泰安人，河套学院经济管理系讲师。研究方向：产业经济。杜俊平，1976年生，山西运城人，河套学院经济管理系讲师。研究方向：农村经济）