人口老龄化背景下盐城市农村养老问题研究

陈碧君

[摘要]随着我国计划生育政策的实施，经济的快速增长和科学技术的进步，人民生活水平在不断改善的同时，人口老龄化问题也日益凸显。中国作为农业大国，农村老年人口占全国老年人口的近2/3，其养老问题关系到农村老年人的基本生活权益，也成为构建社会主义和谐社会的重中之重。党和国家高度重视农村养老问题，十八大报告中作出了“积极应对人口老龄化，大力发展老龄服务事业和产业”的战略部署。以盐城市为例，探讨盐城市农村地区养老的现状，存在的不足并据此提出相应的对策。

[关键词]人口老龄化 盐城 农村养老 社会养老

[中图分类号]C913.6 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2016）16-0026-03

随着计划生育政策的实施，一方面我国庞大的人口得到有效控制，另一方面人口老龄化问题也步步紧逼。[1]据《中国老龄事业发展报告2015》，截至2014年年底，我国65岁老年人口数量达到2.12亿，占总人口的15.5%。我省是全国最早进入人口老龄化的省份，截至2014年年底，60周岁以上老年人口达到1569.23万人，占户籍总人口的20.57%，比全国（15.5%）约高5个百分点。盐城地区更是自上世纪末就已经步入了人口老龄化阶段，至2012年年底，全市60岁以上老年人口140.2万，占户籍总人口的17.1%，远高于联合国规定的60岁以上老龄人口占10%，即为老龄化社会的传统标准。盐城作为农业大市，其农村老年人口占全市的大部分，然而，作为经济欠发达地区，盐城的人口老龄化已呈现出“未富先老”的特征，这无疑给盐城地区尤其是盐城农村的养老带来巨大的压力和挑战。对于当前仍以家庭“反哺式”养老模式为主导的盐城农村来说，如何变革现有养老模式，减轻家庭负担，是盐城市政府需要关注的重点问题。因此，加快建立农村养老保障制度，找到一种适合盐城农村的养老模式，对于切实保障盐城农村老年人的生活权益以及当地经济的可持续发展至关重要。

一、盐城农村养老的现状

（一）以家庭养老为主要方式

目前，盐城农村养老的主要方式依然是家庭养老，由子女给予老人经济上的支持、生活上的照料以及精神上的慰藉。然而，随着我国计划生育政策的实施、城镇化的加快和年轻人观念的转变，这种模式也正面临挑战。首先，随着我国计划生育政策长期的贯彻落实，盐城农村青壮年人口减少，家庭结构也由过去的一家多子转变为4：2：1的结构，年轻夫妇不堪重负，家庭养老的保障功能正不断被削弱。其次，随着城市化进程的加快，越来越多的青壮年长期外出务工，虽然能增加对老人经济上的支持，然而却大大削弱了对老人生活上的照料和精神上的慰藉。此外，由于国家缺乏对农村养老行为的规范，导致在养老这个大框架内，子女对老人的照料质量良莠不齐。最后，随着中国传统价值观的迷失和道德的滑坡，许多青年人不尊重老人、爱戴老人，养老责任感不断淡化，这些都将影响家庭养老模式的主导地位。

（二）以社会保险养老为重要补充

作为我国农村养老的重要补充形式，当下我国农村的社会保险主要指新型农村养老保险制度，即新农保，在全国尤其是江苏省全面展开试点工作以来，已取得一定成绩。当前盐城农村地区年满六十周岁的男性和年满五十五周岁的女性在子女全部参保的条件下即可领取每人每月90元的基础养老金，这对于保障农村老人基本生活需求、减轻家庭负担、构建社会主义新农村有重要意义。然而，由于家庭条件不一、思想意识不同，盐城农村居民尤其是离领取养老金仍有一定年限的村民参保意识较低，参保积极性不高，仅依赖政府补贴的基础养老金，不利于最大程度地发挥新农保制度的作用，减轻财政负担。因此，需要在实践和探索中不断发展和完善这一制度。

（三）以社区养老为辅助形式

目前，盐城社区养老主要是敬老院养老，其中主要以国有和集体性质为主，私营性质所占比例较少。据盐城国调队调查统计，截至2012年年底，盐城目前共有公办养老机构177个，民办养老机构25家。其中硬件设施配备较为齐全，电扇、电视机、卫生间、棋牌室、图书馆的配备率均在80%以上，空调、电话的配备率次之，有不到10%的养老机构提供网络。然而，由于养老机构具有社会福利性质，不以营利为主要目的，投资成本高，回报周期长，当前盐城的养老机构仍存在资金来源单一、政府支持力度不够、医疗设施配备率低、护理人员专业素质不高等问题。

由此可见，当前盐城农村养老的几种模式均有其存在的必要性，相辅相成发挥各自的功能。然而，随着社会的发展，时代的进步，它们都不可避免地显露出自身的不足，需要不断完善，来为农村老年人提供更好的生活环境，提高生活质量。

二、盐城农村养老存在的问题

（一）家庭养老功能弱化

1.人口老龄化背景下子女养老负担加剧

21世纪以来，伴随着盐城市妇女生育率下降、出生人口相对减少、青少年人口比重下降、老年人口相对增加等一系列因素，盐城市人口结构日益呈现老龄化状态。据江苏省统计局统计，2005年，盐城市老年抚养比为15.01%，与2000年的10.98%相比上升了4.03个百分点。按照该比例，预计到2020年，盐城市老年抚养比将达到27.1%，即到2020年，平均不到4个人就要养一个老人，子女压力可想而知。随着老年人寿命的不断延长，子女的养老负担将越来越重，家庭养老的功能将被削弱。

2.城镇化进程加快，空巢老人照料成问题

随着我国经济的发展和城镇化进程的加快，以种地为主要谋生方式的农村已不能满足青壮年增加经济收入、提高生活质量、减轻养老负担的需求，越来越多的农村青壮年到城市发展，虽然在一定程度上能够增加对老人的经济补贴，然而由于大量青壮年常年在外，导致盐城农村空巢老人现象严重。据统计，2010年江苏农村空巢家庭已达83万户，约占全省空巢家庭的一半，而其中，盐城、南通、泰州三市的农村老年空巢家庭占农村家庭的10%以上，居于全省首位，其养老问题不容忽视。

3.“孝道”淡薄，缺乏养老责任感

随着生活方式的转变，虽然大部分盐城年轻人能做到尊老爱幼，但爱幼的表现远远超过了尊老，“望子成龙，望女成凤”是每位家长的心愿，在教育上更是要向城市看齐，光各种补课的费用就占据家庭总开支的不小比例，而对父母的赡养意识却越来越薄弱。

4.缺乏专门的有关养老的政策规范

当前，从国家层面来说，有关老年人权益保障的法律主要分散于《老年人权益保障法》《宪法》《继承法》《婚姻法》等法律法规之中。然而，由于这些法律法规内容空泛、缺乏可操作性，不具有灵活性、预见性，导致在养老这个大框架内，子女钻法律的空子，对老人的照料质量良莠不齐。

（二）农村老人自我保障能力差

1.以土地作为主要经济来源，收益少

不同于城市地区老人以离退休金和养老金为自我养老的主要方式，盐城老人的自我养老主要依靠土地，然而由于种地成本上升，农产品价格下降，土地又具有靠天吃饭的性质，具有不稳定性，靠种地获得的收入甚是微薄。

2.文化水平普遍较低，不利于身心健康发展

由于经济条件有限，所受教育程度有限，盐城农村老年人的文化水平普遍较低，小学及以下文化水平占多数。而据相关医学报告，文化程度可直接影响一个人对社会环境的适应性。文化程度低的老人要比文化程度高的老人所出现的不良心理反应多，恶性肿瘤等疾病的发生率也高。[2]

3.业余生活较为单调

相比于城市老年人丰富多彩的老年生活，盐城农村老年人把大部分时间用在了种地和照料孙辈上，平时的休闲方式比较单调，精神生活极为匮乏。

（三）农村社会保障体系不健全

1.社会保障法制建设不到位

任何制度的实施都需要法律的支撑和保障，社会保障制度作为一项直接关系到人民生活质量和水平的制度，更加需要法律的规范。从全国来看，迄今我国还没有一部专门的涉及农村社会保障工作的基本法律，农村社保立法工作处于空白阶段。[3]盐城市当前关于社会保障的地方性法规主要有《盐城市市区城市居民医疗统筹暂行办法》《盐城市市区城市居民医疗救济暂行办法》《盐城市人民政府关于建立新型农村社会养老保险制度的意见》，由于这些办法、意见功能单一，缺乏力度，至今未形成系统的法规体系。

2.社会保障覆盖面窄，保障水平低

由于城乡收入差距日益扩大化，我国社会保障制度出现“城乡二元结构”格局，在城市和农村推行两套政策，占全国总人口75%左右的农村居民的社会保障费用支出仅占全国社会保障费用总支出的15%，而占全国总人口25%左右的城镇居民的社会保障费用支出却占全国社会保障费用总支出的85%。农村社会保障覆盖面很窄。[4]

3.社会保障资金来源单一，管理落后

当前，农村社会保障金的来源主要是农户个人交付加上国家的财政补贴，资金来源较为单一。然而，我国农村地区老年人口众多，人口基数大，国家财力有限，每年财政拨款用于社保的资金比例小，其中大部分用于城镇居民，剩余真正用到农村老年人口的拨款少之又少。老年人自身存款不足，参保意识薄弱，因此个人上缴部分几乎为零。

（四）农村养老基础设施薄弱

根据盐城调查队对盐城市22家养老机构的调查，盐城养老机构现存的主要问题是资金来源单一，70%的资金来源于政府拨款，30%的资金由机构自筹，缺乏民间借贷和银行贷款。其次是医疗设备配备率低。在受调查的养老机构中，有专门医生的不到50%，大多数找的是临时医生，而配备吸氧器、吸痰器、心电图仪等医疗设施齐全的机构更是少之又少。此外，由于盐城市缺乏专门养老护工培训机构，所请护工其文化水平和专业水平均较低，缺乏对老人专业的照料，往往只能给老人提供日常生活服务，而缺乏对老人精神上的关怀和照料。最后，护理人员普遍工资不高，22家养老机构护理人员的月平均工资只有2000元，护工难招。

三、解决盐城农村养老问题的对策分析

（一）保障家庭养老的主导作用

1.贯彻计划生育新政策，减轻养老负担

面对人口老龄化状态下，子女养老负担加剧的情况，政府应当在农村地区放宽计划生育政策，贯彻计划生育新政策，[5]对于夫妻双方符合条件的，允许其生二胎，以缓解4：2：1家庭结构下青年人的养老压力。

2.增强当地企业竞争力，减少劳动力外流

为了应对青年人大批走出农村、空巢老人现象严重的情况，盐城市政府应该大力支持当地企业的发展，通过加快发展支柱产业和区域特色经济，增强其对青年人的吸引力。近年来，在市委、市政府的强力推动下，盐城地区逐步形成了一批特色产业集群，[6]吸引当地青年人就业，可以给父母更好的照料。

3.弘扬传统美德，增强养老责任感

平时家长要加强对孩子爱老尊老意识的灌输，在潜移默化中整体提高孩子的爱老意识。同时学校课本要增加中国传统尊老爱幼的故事，让孩子主动学习和接受。再次，作为老人本身要关爱晚辈，获得晚辈心理上的认同感。

4.建立健全有关养老的法律法规

当前，对老年人赡养问题有所规定的主要是《中华人民共和国老年人权益保障法》，《婚姻法》中也有所涉及，总的来说还没有一部专门的法律。盐城市政府要根据当地老年人口情况、经济状况，在不与宪法抵触的情况下颁布有关老年人养老的地方性法规，切实维护老年人权益。例如，盐城市政府还在农村推行签订家庭赡养协议书制度。[7]据统计，截至2007年，盐城农村已有78万老年人签订养老协议，该制度自2003年率先在盐城试点以来得到了各方的一致好评。

（二）增强农村老人自我保障能力

1.充分开拓老年人岗位，增加经济来源

针对老年人获得经济来源单一的现状，盐城市政府应该结合当地实际情况，创办以老年人为主要劳动力的服务项目，并给予一定补贴，增加老年人的经济收入。如老年人幼师、老工人、老年人钟点工，由老年人自己报名，登记他们愿意提供的服务，村委会作为中介，通过发挥老年人的力量，一方面以较低廉的价格服务有需要的家庭，另一方面又可以增加老年人的收益，互惠双方。

2.多途径增设老年活动项目，提高其精神文化水平

当地政府可以根据自身财力状况，为当地老年人提供能力范围内的活动项目。如老年人活动中心，里面有报纸、杂志、象棋等丰富老年人精神生活的物品，也有羽毛球、乒乓球、跑步机等锻炼老年人身体的器材；老年人大舞台，鼓励他们在这个舞台上找到更多的欢乐和自信；老年人讲堂，通过老年人之间的互助互学，提高他们的文化水平，扩大他们的人际圈，丰富他们的精神生活。

（三）建立健全社会保障体系

1.加强法制建设，确保农村社会保障制度有法可依

要使盐城农村社会保障工作得以规范、有效、顺利地开展，杜绝农村社保基金使用不规范，以及挤占、挪用等违法现象的发生，从源头上加强法制建设，将农村中一些可靠、有效的经验、做法上升为法律，通过制度化的方式得以巩固，以确保盐城农村的社会保障工作有法可依，切实以事实为依据，以法律为准绳，保障盐城地区农村老年人的各项合法权益。

2.逐步扩大社保覆盖面，切实保障养老质量和水平

在现有基础上，盐城市政府要有计划地逐步增加用于农村社会保障资金的投入，逐年扩大社保覆盖面，缩小城乡差距。[8]在具体方法上，盐城市政府可以根据各村的人力、财力等各方面的实际情况，将要拓宽社保资金筹集来源分轻重缓急、循序渐进，经济较发达村以互助为主，经济欠发达的村以地方政府为主，切实提高农村老年人的生活质量和水平。

3.鼓励多渠道筹集社保资金，增强管理水平

首先，政府要加大财政拨款，发挥中央财政在增加社保基金中的主导作用。其次，盐城农村各村委会要加大宣传力度，提高农村老年人对社会保险在养老过程中重要作用的认识，主动参保，增加个人参保率，减轻财政负担。再次，盐城市政府可以发挥社会力量，鼓励社会对保障事业的捐助，如彩票公益金收入和投资收益等。

（四）社会联动，健全养老机构建设

1.政府加大财政补贴，鼓励社会资金流入

养老机构作为为老年人提供饮食起居、清洁卫生、生活护理、健康管理和文体娱乐活动等综合性服务的机构，在当前人口老龄化背景下发挥了重要作用，满足了越来越多老年人的养老需求。由于具有公益性和非营利性，养老服务业是一个投资大、回报周期长、市场竞争激烈的高风险行业，企业和个人不愿也无力开展养老机构的建设工作，政府成为主要建设方，因此，需要政府加大财政投入，尤其是对农村养老机构建设的投入，以满足越来越多的农村老年人的养老需求。同时，由于政府力量有限，尤其是在农村地区，政府财政基础薄弱，不可能满足日益庞大的需求，需要鼓励多方力量尤其是民间力量自发组织起来创办养老机构，减轻政府财政负担。

2.推进养老服务人才队伍建设

针对养老机构服务对象的特殊性，盐城市政府应该建立专门的护理人员培训机构，对护理人员进行专业素质和职业技能的培训，学员必须通过机构的培训，并在相关考试中合格后方可进入养老机构服务，同时针对护理工作专业性、突发性、临时性强，护工难招的情况，政府应该提高其工资待遇，并采取分级管理的形式，根据其服务年限和实际表现将工资分级，以提高护理人员的积极性和稳定性。

3.开展老人互助组织，缓解机构养老压力

由于老年人口的迅速膨胀，养老机构的承载力终究赶不上人口老龄化的进程，加之盐城市社区养老模式刚刚起步，养老功能尚不完善，因此最好的办法就是发展“以家居养老为基础，社区服务为依托，机构养老为补充”的新型养老方式，[9]建立健全社区养老机制，让老年人自己组织起来，创办养老协会，加强老年人之间的交流和联系，通过互助的方式，减轻政府财政负担，缓解养老机构压力。

四、结束语

老年人群体作为中国人口中庞大的一支，曾对我国的建设事业做出重大的贡献，他们的养老问题理应得到高度重视。农村老年人作为老年人中较为弱势的一方，在养老过程中容易遇到更多的问题，政府应该给予高度重视。盐城农村作为中国农村的一小部分，对它的研究能以小见大折射出当前我国农村养老的现状，以及普遍存在的问题。本文分析了当前盐城农村养老的主要问题是家庭养老和个人养老的弱化，农村社会保障工作不到位。因此，只有在政府的主导下，增加政府对农村养老事业的扶持力度，培育个人责任感，以家庭为基础，鼓励社会力量的参与，创造一个全社会共同敬老爱老的良好氛围，将养老不仅是当做一项任务，更是一种责任，从平时的点滴做起，孝敬老人、关爱老人，才能更好地解决当下盐城地区农村养老存在的问题。

【参考文献】

[1]李小珍.人口老龄化背景下我国农村养老问题的思考[J].大众科技，2006（04）：183-184.

[2]包玲玲.老年人文化与身心健康探讨[J].大众文艺，2011（09）：279.

[3]柏索敏.我国农村社会保障法律制度存在的问题及对策分析[J].云南财经大学学报，2009（10）：88-101.

[4]鄢木秀.欠发达地区农村老年人保障研究[D].福建师范大学，2007（06）：57-63.

[5]刘永平，陆铭.放松计划生育政策将如何影响经济增长——基于家庭养老视角的理论分析[J].经济学季刊，2008（04）：1271-1300.

[6]严安.着力打造具有盐城特色的战略性新兴产业集群[J].经济研究导刊，2013（10）：146-150.

[7]胡明玉.赡养协议制度——对一种新型农村养老模式的分析[J].行政与法，2013（04）：122-125.

[8]陈鹏联，王桃清.中国城乡社会保障制度差异及解决路径探析[J].经济研究导刊，2011（19）：80-81.

[9]刘飞燕.居家养老：一种新型的社会养老模式[J].消费经济，2006（06）：80-82.

Abstract：With the implementation of the family planning policy，the rapid growth of economy，the progress of science and technology，the problem of aging population has become serious while people's living standards is better.As a large agricultural country， the rural elderly population of china accounts for nearly 2/3 of the country's elderly population，the pension issue is closely related to the basic interests of the rural elderly，and is also a important aspect to build a harmonious society.Party and the country attach great importance to the rural pension problem.The eighteenth National Congress of the Communist Party of China has made the decision “To make positive response to population aging， develop business and industry strongly”. This article takes Yancheng for example，finding the shortness and putting forward some suggestions.

Keywords： aging population；rural pension；mode of social pension

责任编辑：杨柳