非制度主义视域下政治文化与廉政建设

2015-07-25史成虎

党政研究 2015年4期

史成虎

〔摘要〕一段时间，权力裸奔、官员腐败似乎成为一种司空见惯的社会现象，令人不安的是社会公众对待腐败现象既深恶痛绝又感叹自己没有腐败的机会，这种矛盾心态背后隐藏的是深层的政治文化因素。腐败滋生的根源貌似是急速转型期中国各种制度缺陷和漏洞造成的结果，实为现代公民文化缺位使然，从政治文化视角剖析腐败，主要通过“腐败井喷”的表象，寻找廉政建设的政治法律制度难以充分供给背后的深层根源，从而使民众认识培育公民文化的重要意义，自觉实现政治心理的角色转化，即从传统政治文化转变为现代公民文化。所以，在推进廉政建设和反腐败过程中，我们必须更加注重加强公民文化建设。

〔关键词〕臣民文化；廉政建设；公民文化；潜规则；官本位；政治生态

〔中图分类号〕D630.9 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2015）04-0050-10

党的十八大以来，中央对惩治腐败持续保持高压严厉态势，并取得阶段性进展。“腐败是社会的毒瘤，如果任凭腐败问题越演越烈，最终必然亡党亡国。”习近平总书记对腐败蔓延而痛心的警告言犹在耳。〔1〕腐败问题为何在当今社会主义制度的中国如此猖獗？制度的“笼子”如何真正关住公权力这只“老虎”？从民间到学界大多把腐败问题归因于制度空缺、虚置和不到位以及市场经济体制的不完善。但是，这些浅显易懂的答案绝不是问题的全部，否则就难以回答为什么经过了30多年暴风骤雨般的反腐，却没能起到多大的作用，反而给人一种“越反越腐”的感觉呢？我们还可以沿着这种思维继续思考：中央政府对廉政制度为何不能实施连续性的供给而一劳永逸地解决？已经颁布的廉政制度为何在实施过程遭到各种形式（如潜规则）的严重弱化？各种法律秩序和刚性制度规范为何总能异化？家族式腐败、塌方式腐败、大官大贪、小官大贪为何越来越多？

“法律和风俗有一个区别，就是法律主要规定‘公民的行为，风俗主要规定‘人的行为。风俗和礼仪有一个区别，就是风俗主要关系内心的动作，礼仪主要是关系外表的动作。”〔2〕孟德斯鸠这段话揭示了人的日常行为是由其所在的民族或区域的文化传统和风俗习惯决定的，而不是外部的法律规范。作为现代社会的公民，理应遵循各种规章制度、法律规范、秩序规则等公民社会的核心法则，但是这些法律规章只具有外在性的约束力量，难以直接转化为民众对现存民主制度的内心认同，一个国家的制度如果得不到民众的认同与支持，即使设计再多、再缜密的制度，也会“法令滋彰，盗贼多有”。中华文化历史久远，它给我们提供丰富多彩的文化盛宴的同时，也给我们带来了思想解放的严重桎梏，文化越悠远，沉淀其中的风俗习惯越难改变！特别是处于急速转型期的当代中国时而面临这种变革困境，即传统文化与制度现代化建构之间的矛盾，在当下的中国主要表现为臣民文化（人治文化）与现代化的正式制度之间的冲突，近来在反腐问题上这种博弈态势表现得就非常明显：虽然党规、国法对腐败采取零容忍的态度，但在社会文化氛围中却对腐败表现出了某种程度容忍态度，对某些腐败分子表现出一定程度的理解，甚至同情。我国廉政制度正是在这种臣民文化（非正式文化）的影响下难以持续性供给。本文从非制度主义角度来剖析腐败，并不是要否定把权力关进制度“笼子”里这一治理腐败的根本手段，也不是以臣民文化影响为借口为腐败分子说情，而是透过“腐败井喷”假象，希望能发现阻碍廉政制度部分失效和法律政治制度不能及时跟进的深层原因，从而更加重视培育现代公民文化和建设廉政文化的重要性，使社会大众都能从个人自由和权利的角度出发提高对反腐败的价值感悟和理性分析，使全社会都沐浴在腐败如过街“老鼠”人人喊打的公民文化氛围中。

一、传统政治文化与腐败滋生

政治文化是指 “一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和感情”。〔3〕中国传统政治文化是以儒家思想为主导的臣民文化，由于有着悠久的历史，文化沉淀极为深厚，相对于西方政治文化与马克思主义政治文化，它对我国现实政治生态影响更大，因此，从中国传统文化的视角探讨当前我国廉政建设显得非常必要。虽然我国已经进入全面实现现代化的快车道，但传统政治文化对我国社会的影响却如影随形、根深蒂固。特别是手中掌握着公权力的公务人员这种影响往往又具有双重性，很容易使他们滑向腐败的深渊。

权力腐败与官员的思想意识紧密相关，特别是权力价值观对权力运行的动机与目标起着直接决定作用。所谓权力价值观是指人们对权力的总看法，包括对权力的来源、掌握权力的目的、行使权力的方式、为谁掌权、为谁服务等问题的认识和态度。掌权者在政治生态和从事政治活动中，官场亚文化对其影响和支配难以避免，同时他们也逃脱不了整个社会文化氛围裹挟，这对掌权者日常行为的消极影响非常大。主要表现在：

首先，官本位、权力崇拜思想影响严重。臣民文化中强调等级贵贱。推崇皇权至上、君权至上是整个古代官僚系统的核心，所谓“君也者，掌令者也，令行而禁止也”（《春秋繁露·尧舜不擅移汤武不专杀》），掌权者与民众之间的等级森严，“君者，民之心也；民者，君之体也。心之所好，体必安之；君之所好，民必从之”（《春秋繁露·为人者天》），经济与政治地位卑微的普通百姓被称为“草民”等。由于古代实施的重农抑商政策，商人地位也十分低下；读书人（知识分子）因为严苛的科举制度而发生分化，一群人继续扮演着“小人”的角色，听天由命，“我欲贱而贵，愚而智，贫而富，可乎？曰：其惟学乎！”（《苟子·儒效》）；另一群人则走上仕途，成为“人上人”。做官当“大人”，不论是在观念形态上，还是实际的利益需要都成为人们价值观念中的主导取向，这与欧洲社会的“官商二元化”的价值追求差异巨大。做官当老爷可以实现想要的一切，名誉、地位、“黄金屋”、“颜如玉”等，官职大小与权力大小对等，权力大小与社会地位、财富多寡对等，并且除了正常的做官福利之外，各级官员还享受这与其职位与权力对等的特权，“刑不上大夫，礼不下庶人”就是典型写照，司法程序对违规官员的惩罚可以另当别论，一定级别的官员即使罪行严重也可在皇帝干预下实现法外开恩。为此，权力场上的所有官员以全部精力和一生的奋斗目标就是为了追逐权力。官本位思想和权力崇拜会因文化传承和生产方式的沿革而代代相传，当前不少“人民公仆”思想深处的官本位思想非常严重，再加上权力运行机制不科学，制衡权力的制度不健全，市场经济体制不完善，使得“权力不用，过期作废”、升官发财、光宗耀祖的思想流行，权力滥用现象严重，腐败肆虐，这与共产党人的根本宗旨背道而驰。

其次，政治生态中人治传统根深蒂固。从中国历史的表象分析，封建统治者表面上十分重视“法治”的作用，主张“依法治国”（《韩非子·有度第六》），强调不分贵贱、不论亲疏，公正执法，所谓“一刑者，刑无级，自卿相将军以至大夫庶人，有不从王令、犯国禁、乱上制者，罪死不赦”（《商君书·赏刑》）。但是，在君权至上的权力框架中，君是法源，在专制体制下，法治充其量只是强权政治的遮羞布，以儒家思想为核心的中国传统文化中“礼”与“德”才是治国理政之根本，“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格”（《论语·为政》），法与刑只是辅助手段而已，掌权者的道德素养是实现“礼治”和“德治”的保障。人治成为整个皇权专制下政治统治的最基本特征，“为政之本，人也”。人治最突出的特点是长官意志和权力凌驾于制度、法律和社会秩序之上。掌权者善恶皆可为，各种为官之外在约束对他们作用有限，国之兴亡全系当政者的为官之德与为官之才能。当为官者不能以“德”束己，而外在约束又形同虚设时，权大于法就难以避免。并且，由于人治多偶然性而少必然性、多神秘性而少科学性、多随意性而少制度性，造成了政治发展不规律、权力运行无规则，暗箱操作、潜规则流行，当人们不能对政治生活有着稳定预期时，寻求权力保护就成为普遍需要，所以古代官场文化中泛滥着“跟人文化”就成为必然，对上级官员阿谀奉承，因为上级掌握着他的官运，对下属颐指气使，并要求他们对自己“忠心”，他们根本不要对自己的职务负责，只要对上级负责就行；于是官场上结党营私、“团团伙伙”等非正常利益集团和利害关系网络就此形成，导致法律规范和规则秩序失效。在这种“跟人文化”的氛围下，即使想要洁身自好的官员也会被视为“另类”，最后官员队伍整体的廉洁度就会大幅度降低。遗憾的是，直到今天，人治思想与行为方式在公务员队伍中仍然大量存在，对我国现行的制度、法律等功能的发挥产生着极大的解构作用，当前查处的“塌方式腐败”、家族式腐败，其根源就在于此。

再次，臣民文化的滥觞。臣民文化作为中国传统文化最重要的特征，带有显著的奴性特征，它对普通百姓的基本权利极力否认，对君权无限放大，所谓“君者，仪也；民者，景也，仪正而景正”（《苟子·君道》）。同时，传统政治文化中包含着明显的愚民因素，常言道：“民可使由之，不可使知之”（《论语·泰伯》），董仲舒提出的“仁、义、礼、智、信”，以及孔子主张的“温、良、恭、俭、让”，等等，都反映了臣民文化的典型特征：百姓无权、无知、无识，天生就是君主的奴仆，他们在政治活动的中唯一能做的就是无条件服从；主权在君，君主是国家土地、财富、人民的最大所有者和最终支配者，即所谓“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”（《诗·小雅·北山》）。皇帝是最高的权威，“权威崇拜”是中国传统文化的一个重要特征，有学者指出：“在我国政治发展中，虽然没有成套的西方社会那样的精英政治理论，但由于崇尚家长、崇尚皇权、崇尚权威的封建专制主义影响极为严重，因而实际上精英政治理论有着极为广阔的社会基础，精英政治意识深重地影响着人们的政治观念和政治行为。”〔4〕这种权威崇拜导致了民众政治主体意识丧失、自主观念缺失、附庸思想和卑微心理极强，在政治参与上则表现消极、被动。同时，清官政治期盼成为普遍的社会心理，“清官意识，是百姓面对强大的统治机器，无法进入政治领域，只好幻想和企望代表其利益的‘清官作主，以维护自己的利益”。〔5〕民众越是期盼清官出现，他们的政治主体意识和独立人格就丧失得越多，最终沦为皇权统治下忠实的“顺民”。在强大的专制统治机器和纵横交错的官僚体系中以及臣民文化的熏陶与教化，普通百姓遵从“和为贵”，安之若素，忍辱负重，不到威胁生死存亡的最后关头，他们绝不轻易与官斗，但这又造就了无数个骄横跋扈恶官和欺压百姓的恶行。因此，浸润在臣民文化中的民众，没有现代公民应该具备的自主精神、独立人格、权利观念、参与意识，不能自觉监督掌权者、监督权力运行，这是腐败滋生的社会人文环境。

最后，宗法族制的人情政治传统。宗族法制在中国有着悠久的历史，它具有等级性、血缘性、区域性、封闭性和礼节性等特征，并且充满着浓厚的伦理色彩，社会生活和各种社会关系基本上就是围绕它展开的，儒家的三纲五常则是维系这一关系生态的伦理基础。“三纲”中，父与子、夫与妻、兄与弟的关系以及朋友关系在宗族血亲关系背景中最为重要，黑格尔指出：“中国传统社会的‘政制的精神，即‘家庭的精神；中国纯粹建筑在道德基础上，国家的特性便是客观的‘家庭孝敬，中国人自视为属于他们的家庭，而同时为国家的儿女；在家庭之内，他们没有独立人格；对师长，也较多地服从。”〔6〕需要指出的是，这种人情政治也有某些积极的因素，例如，强调个人对家庭、社会、国家的责任，所谓“修身、齐家、治国、平天下”，但是过于关注人情则会引起消极后果，使得人们在正式社会交往中过多寻求人脉关系去解决问题，而不是诉诸法律制度、规则秩序，长期以往就会形成一种社会正式制度以外的利益分配和调节机制，各种责、权、利关系和利益配置都会被重新置于人情关系网络中考量。今天中国政治生态中，人情政治的魅影挥之不去，是滋生“人情腐败”的重要原因。

总之，中国传统文化中种种消极的思想观念和风俗传统是当今部分官员产生错误权力观的最重要的原因，是滋生权力腐败的重要根源。但是本文并没有全盘否定传统政治文化中的积极因素，例如民本思想、对社会的责任、强调个人品德修养、为官之德等。马克思认为：“人们自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造，并不是在他们自己选定的条件下创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去承继下来的条件下创造。”〔7〕当前，对待传统政治文化，我们必须采取批判的态度，吸取精华、去其糟粕，为今天加强廉政建设提供优秀的思想素材。

二、公民文化缺失下腐败现象的表现

政治文化从文化形态学意义上理解是指人类政治生活的整体状态，包括人类在政治活动中创造的政治制度体系、政治价值体系、政治行为的意义体系和政治行为方式，具体表现为人们在社会政治生活中形成政治共识、政治心理和政治思想以及所遵循的政治规则、政治规范和政治秩序。可将政治文化划分为政治制度文化、政治行为文化和政治心态文化三个层次。中国传统政治文化由于在制度、行为和心态上都对我国今天政治生态产生了潜移默化的消极影响，所以，下面试着从这三个层面来剖析今天我国的腐败现象。

（一）制度功能的缺陷而产生的腐败

社会科学领域的制度是指以规则或运作模式规范个体行动以符合社会良性循环的外部规制机制，以秩序和程序建构着和谐有序的社会经济政治关系。制度是一种人们有目的的建构存在物，内含着一定社会的价值取向，其运行彰显着一个社会的秩序。社会转型期的腐败为何凸显？原因在于原有的制度体系被打破，原有的约束能力失去功效，而新的制度又没能及时跟进或新的制度发挥功效不能立竿见影。从工业化国家的历程来看，所有传统社会向现代社会转型、农业社会向工业社会转变过程中腐败是不得不付出的代价。因为新制度是在旧制度的母体中孕育出来的，旧制度中的既得利益集团就利用渐进式变革机会，最大限度争取时间和空间并利用旧制度的余威和新制度的漏洞以最小的风险赢得最高额的回报，这伙人称为新制度的“搭便车”者。亨廷顿曾就美国、英国在工业化过程中出现的腐败作出过点评，他说：“腐化程度与社会和经济迅速现代化有关。18世纪和20世纪美国政治生活中的腐化现象好似没有19世纪美国政治生活中的腐化现象那么严重。英国也是如此，17世纪和19世纪末英国政治生活看上去就比18世纪的英国政治廉洁些。”〔8〕当前，我国正在进入全面现代化的快车道，新旧制度、新旧体制交接变更的速度加快，使得政治法律制度和社会管理、经济运行方面的体制机制存在诸多不足，在诸多缺陷的制度和文化机制下，社会道德发展以负向的路径下滑，人性中恶的一面得以放大，人们之间的信任、友爱被弱化，客观上为腐败滋生蔓延创造了机会。

腐败机会的产生，如果从制度设计上分析主要有四个构成要素：其一，经济法律制度的建设跟不上经济社会的发展需要，使得两者之间出现临时性的权力寻租空间或者存在着各部门权力界限难以分辨的区域，为腐败的产生创造了机会且腐败成本极低的现象；其二，制度构建中出现盲区或者存在模糊区域，即制度的“笼子”出现了“窟窿”，为权力之“虎”留下逃跑的机会，使得权力运行于此时难以监督和约束，为权力的暗箱操作潜规则盛行埋下伏笔；其三，掌权者从制度中获得了过大的自由裁量权，使得他们在权力使用中可以进行“合法”的权力交易，目前在司法权、行政权和执法权等方面由于当权者享有过大的自由裁量空间，使得不少官员可以光明正大的腐败。例如，法官因为在司法审判中掌握着过大的量刑空间而造成的司法腐败层出不穷，由于人事制度的不规范也给“一把手”官员提供了低风险高回报的腐败机会，等等。其四，腐败追责机制不健全和不完善以及对腐败惩罚的力度太小等，使得一些抱有侥幸心理和私欲膨胀的官员滥用权力、以权谋私。

（二）社会生活中的腐败

快速转型时期的中国，由于传统政治文化消极影响的余威还未散尽，而新型政治文化尚未长成，对权力和金钱的崇拜成为盛行的价值观，再加上各种社会规约机制还不成熟，所以社会生活的腐败成为这一时期的一个重要特征。有学者曾就以印度为代表的许多发展中国家存在严重的社会生活的腐败时说：“在印度次大陆，腐败是一种生活方式。几乎没有哪个官员是清廉的。促使腐败的主要因素是送礼以及礼尚往来，其结果‘连最坚定的反腐败努力最终都不了了之。”〔9〕在我国现阶段社会生活中同样存在上述的腐败状况：我国的腐败已经由发展型腐败全面恶化为掠夺型、垄断型腐败，已经由少数领域的腐败向社会生活腐败扩散，在很多时候违法成本要远远低于守法成本。本文认为腐败已经成为我们社会生活的一部分是基于以下两点认识：一方面，人们日常行为特征和社会生活的活动方式已经与腐败密不可分；另一方面，腐败已经融入到人们的个人价值取向、日常行为习惯和个人爱好、情趣，即腐败已经成为人们的生活风格了。具体表现如下：

第一，社交方式中的腐败。社会交往是人的本质的内在要求，既有利于个人的成长也有利于人们表达利益诉求和实现个人价值，是社会构成和发展的基础。但由于政府部门垄断了绝大部分社会资源，使得民众的利益诉求实现的正常通道被堵塞，为此，他们只能采取非常规的方式走“后门”来获取自己想要的社会资源。结果使得既存的制度失去应有的公信力和效用，人们只相信“拉关系”“走后门”等以贿赂的方式才能达到目的。现实生活中请客拉关系、送礼走后门已经成为我们日常再“正常”不过的事了，例如，幼儿园孩子的家长给老师送礼，希望能给自己孩子“特殊”照顾，小学、中学的家长只要给老师“表示”了，自己孩子就能坐在教室最好位置，等等。日常生活中人们这种彼此示范效应，使得社会交往中腐败已经成为人们普遍接受的生活习惯了。

第二，人们在日常生活中讲排场、崇尚奢华，比阔气、贪图享受，特别是党政机关的这种奢靡之风影响更为恶劣，不少机关利用公款购买奢侈品，即使中央“八项规定”明令禁止公务人员出入娱乐场所，但仍然有人顶风违规；不少地方兴建豪华办公大楼比比皆是，即使中央明令禁止新建楼堂馆所，少数地方仍然阳奉阴违，出现了一座座“白宫”、一栋栋“人民大会堂”，等等，就像习近平总书记指出的那样：“有的修建豪华气派的办公大楼，甚至占地几百亩、耗资几个亿，搞得富丽堂皇，吃喝玩乐一应俱全。”〔10〕现实情况说明，日常生活的奢侈型腐败已经成为常态。

第三，人们行为方式的腐败也值得重视。这种社会生活中的腐败主要表现为突破规则、肆意越过权力边界，不按权力清单办事。首先，由于传统文化中功利主义思想影响，掌权者利用权力为个人谋利的心理预期得以强化，为了实现个人的不正当利益，少数官员对制度的“笼子”熟视无睹，挖空心思地索贿受贿；其次，传统文化中的特权思想在一些官员大脑中阴魂不散，以为总是自己高人一等，想方设法牟取正常福利之外的“优待”，在这些人意识里还是根深蒂固的“官本位”“权本位”思想在作祟。并且这种思想正通过代际转播的方式影响下一代的行为方式，当下“官二代”的骄横跋扈与“富二代”的任性就是明证。

如果社会生活腐败成为人们正常生活的一部分而被人们安然接受；如果一个社会通过拉关系、走后门、送礼请客等来进行社会交往和经济活动；如果人们对行贿、索贿、受贿熟视无睹、心安理得，如果通过不正当的手段获取社会资源成为社会风尚，那么这个社会就已经走到了危机的边缘。因为腐败最可怕的经济后果是“它刺激了公民和官员的不是生产性而是非生产性行为。人们开始千方百计地搞腐败交易而不是更有效率地工作”。〔11〕

（三）人的价值观异化的腐败

这种腐败就是政治心态文化缺失的深层次腐败，如果上述两种腐败形式还只是文化表层现象的腐败。从人的世界观角度追寻腐败的产生，就会发现因制度缺陷而导致腐败的认识是片面的，美国著名学者英格尔斯指出：“那些完善的现代制度以及伴随而来的指导大纲、管理守则，本身是一些空的躯壳。如果一个国家的人民缺乏一种能赋予这些制度以真实生命力的广泛的现代心理基础，如果执行和运用着这些现代制度的人，自身还没有从心理、思想、态度和行为方式上都经历一个向现代化的转变，失败和畸形发展的悲剧结局是不可避免的。再完美的现代制度和管理方式，再先进的技术工艺，也会在一群传统人的手中变成废纸一堆。”〔12〕所以，如果把掌权者的腐败仅仅归结为制度的原因，而不从当事者价值观层面找原因，就会给我们造成一种错觉：腐败不是人的主观动机使然而是客观因素导致，因此，腐败虽“法”不可容，但“情”有可原，甚至“理”所当然，这种认识是对腐败分子的道义支持，实际上是对现实中的腐败一种变相纵容。制度的漏洞仅仅是腐败滋生的外因，而掌权者的价值判断则是腐败产生的内因。我们选择什么样的人生道路，以什么样的方式生活，在巨大诱惑面前我们采取怎样的选择，归根结底是由我们的世界观、人生观、价值观决定的。如果能做到“心不动于微利之诱，目不眩于五色之惑”，如果我们马克思主义信仰没有发生异化，能对事物的是非曲直进行正确判断，即使制度有缺陷，腐败也不可能产生。

如果腐败因制度缺陷而产生，这还可以通过不断完善和健全制度而在持续推进中国现代政治发展中根除它。然而，因为现代化文化缺失、价值观异化而滋生的腐败，却很难通过“刚性”的手段祛除，则需要给予足够的重视。

三、传统政治文化对廉政制度的弱化

习近平总书记指出：“我们的制度不少，可以说基本形成，但不要让他们形同虚设，成为‘稻草人，形成‘破窗效应。”〔13〕习主席这句话道出了我国当前阶段腐败同制度的尴尬关系，腐败因制度瑕疵而滋生，腐败反过来又以各种方式如“潜规则”来弱化制度，使制度逐渐失去功效。

正式的“硬性”制度呈现“软化”迹象，必然导致非正式制度、潜规则等大行其道，成为中国官僚政治正式制度以外的一大显著特征，这与当代民主政治发展的价值取向与规则秩序反向而行。数千年的臣民文化传统与现实利益需求相勾连，所打造的政治格局成为阻碍当代中国廉政制度发挥功效的最大困厄。现代化的国家治理要求治理制度体系必须是完善和健全的，否则只要其中任何一个环节出现故障，都会为腐败滋生创造机会，直接导致正式制度的实际功效大打折扣。社会治理的步骤依照程序在制度安排结束以后，就进入实施环节，即制度的具体落实阶段。这里，笔者只分析已经成型的制度安排能否在实践中得到全面落实，而不考虑廉政制度能否持续性的供给，是否与善治的要求一致。

国家法律制度的完备程度以及相应的执行、监督、审计问责等到位与否都决定了廉政制度的实施效果，即国家的法律制度是否得到了相关部门的严格执行。所以，党和政府的各级机关和权力部门的领导和公务人员道德素养与工作能力是廉政制度能否发挥功效的文化保障。

（一）传统政治文化侵蚀下的政府官员成为弱化法律制度的主导力量

公共权力部门的掌权者（主要是领导干部）是廉政制度实施的主要承担者，而导致法律制度的弱化也是来自党政机关单位的各级领导干部，他们徇私舞弊、滥用职权，不断突破法律制度的边界，使其失去应有的功效。对所有腐败现象我们都可以从政治文化的角度进行如下归纳：

其一，人治政治传统弱化法律制度的功效。“权本位”“官本位”在一些官员的头脑中挥之不去，它强调“人乃政治之本”，他们信奉“权大于法”“权力至上”，依法行政、依法办事只是宣传和口号。在“权本位”“官本位”思维模式的左右下，长官意志就是制度，就是法律，就是一切行为规范，而一切既存的法律制度都必须服从权力的支配。思维还停留在人治传统中的人们对法律普遍缺乏应有的敬畏之心，思维惯性造成了他们一遇到问题首先想到的不是法律而是“人情”与“关系”，因为他们相信“有关系走遍天下，没关系寸步难行”。在“人情网”“关系网”的弱化下，法律制度逐渐失去应有的威信和公信力。当前，不少领导干部思想深处仍然残存着臣民文化的余孽，他们没有现代公民文化应当具有的民主意识、法治理念、权利观念、独立精神，对我们当前建设法治国家、法治政府和法治社会缺乏理性认同，他们等级观念强烈，特权思想严重。一把手权力在人治政治中一般都是绝对的权力，习近平指出：“少数一把手习惯了凌驾于组织之上，凌驾于班子集体之上。‘权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。” 〔14〕如果一把手掌握了“绝对的权力”，那么一把手的意志就可以取代制度而僭越规则和程序，这样就会衍生出正式制度之外的无视规则与程序的“潜规则”，而当潜规则流行、暗箱操作成为常态时，人们只能采取非常规的方式来寻求问题的解决。习近平曾警告：“这些年，一些潜规则侵入党内，并逐渐流行起来，有的人甚至以深谙其道为荣，必须引起我们高度重视。”〔15〕

其二，领导干部从政动机错位蚕食着为官底线。我们党的根本宗旨是全心全意为人民服务，党员干部是人民的“公仆”，所以，领导干部应当以当好人民公仆作为从政的价值定位。习近平总书记曾告诫：“当官要当端端正正的官，当清官，不要当庸官贪官，被人戳脊梁骨。第一步走错了就不行。如果抱着当官谋利的想法，那做的一切事情都不会对。”〔16〕但现在有不少领导干部却把当官当作升官发财、光宗耀祖的手段，以权力谋私利的心理期望导致很多官员把公权力作为实现个人目的的工具，他们在趋利心理的诱使下利用正式制度的缺陷制造了许多贪腐的机会。同时，整个社会大背景是造成当权者从政动机错位的外部条件。“以钱为本”成为时下普遍的价值观，当反腐利剑高悬，很多官员感叹“官不聊生”，实际上就是自己拥有显赫的社会地位与社会上以财富论英雄的巨大心理反差而发出的感慨。“金钱崇拜”使得不少人心为物役，在金钱的诱惑下，不少官员在今天多元化价值观背景下却异化为一元价值取向的人，以人为本、权为民所用、党的根本宗旨等在金钱的指挥下早已抛到九霄云外去了。

其三，非正式制度、潜规则大行其道解构着正式制度的功能。所谓“潜规则”，即非正式规则是指看不见的、明文没有规定的、约定俗成的、但是却又是广泛认同、起实际作用的、人们必须“遵循”的一种规则。它的存在是因为人们通过正式规则或制度难以达到目的而通过非正式规则却能实现，而以潜规则连接的双方当事人都是各取所需、各得好处。处于快速转型期的中国，不论是在社会上还是政治生活中潜规则都十分盛行。

对于当代中国社会来说，现行的法律制度是不承认人治文化正式流行的，因此它只能乔装打扮以非正式文化游离于正式制度之外，形成现代政治生活的阴霾。现行监督机制、问责机制之所以在权力运行中失去功效，根源在于传统政治文化中人情大于法制的固有思维定势。在政治生活中官场潜规则已经成为颇受欢迎的交往规则，各级领导干部对官场潜规则都心知肚明，他们有时在潜规则面前也身不由己，成为潜规则的牺牲品，就像云南省麻栗坡县委原书记赵仕永说：“我在县委书记这个职位上，在时下的社会环境中，不犯罪是不可能的。因为我除了有自己的价值理念，还有一个众人实行的潜规则。”〔17〕习近平曾指出：“这些潜规则看起来无影无踪，却无处不在，听起来悖情悖理，却可畅通无阻，成为腐蚀党员和干部、败坏党的风气的沉疴毒瘤。”〔18〕

我国当前法律制度不健全不完善是流行潜规则的客观原因。政府垄断了社会绝大部分资源为潜规则的盛行创造了客观条件。如果行政对社会资源的垄断被打破，如果领导干部的自由裁量权被限制在有限和法定范围内，如果法律制度的边界清晰和无盲点，所有潜规则都会无处藏身。

我国传统政治文化中的圈子文化、人治传统、人情文化等风俗习惯是潜规则存在的主观条件，它潜伏于正式制度架构之内成为左右人们行为的隐性规则。人们之所以会认可、接受“悖情悖理”的潜规则，就在于它连接的多方当事人都能在其中获得好处，实现所谓的“共赢”，而受损害的却是百姓的权益、党的形象、政府的权威和公信力。

（二）浸润在传统政治文化下的民众成为弱化法律制度的主要力量

一个国家的全体国民只有对本国经济制度、政治法律制度的合法性与合理性高度认同，才能保证其顺利实施，反之则会被严重弱化。我们知道，国家权力部门是各项规章准则、法律制度实施的主导力量，同时全体社会成员也是决定各项制度能够顺利开展的主要力量。

公民不仅是民主社会的道德主体，也扮演着现代民主制度的法定角色。从道德和法律角度讲，公民意识既是公民培育德行与修身正行的基点和出发点，也为现代民主政治打造社会文化基础。一个国家能否建成法治社会一个非常重要的衡量标准是民众是否具备现代公民意识。以权利与义务的关系分析，公民意识还应包括行为自控与权利表达两个方面。法律与制度在民主社会都是民众自我矫正的形式，所以，权利与义务对等的理性诉求和自由与责任一致的法理要求是其必然表现，也就是说，公民不仅有权维护和实现自身的各项权利，也必须按照对等的原则严格规范、约束自身的行为和履行相应的社会义务。权利意识是公民意识的核心，对公民养成主体精神和独立人格以及培养社会公德都十分重要。

首先，传统政治文化影响下的民众缺乏以民主与法治为核心的现代公民意识，难以构建抵制腐败的思想壁垒。权利意识是指公民对于一切权利的认知、理解和态度，是公民对于实现其权利方式的选择，以及当其权利受到损害时，以何种手段予以补救的一种心理反应，它构成了公民意识和宪法精神的核心。权力运行合法性的社会基础正是来源于公民权利意识对其进行的有效监督。新世纪以来群体性事件日益增多，暴露出不少领导干部有着比较严重的官本位和权本位思想，民众与政府之间的矛盾也折射出权力与权利的博弈日趋激烈。

远离权力中心是我国公民处于弱势地位的客观原因，同时，公民的思想认识为传统政治文化所控制则是他们处于弱势的主观因素。在现实生活中我们经常见到一些人，讲着洋文、穿戴西装革履、洋车代步，但是满脑子却是三从四德、君臣纲常，行为仍在表达着古代尊卑贵贱的传统、拍马溜须的势利、奴颜媚骨的嘴脸，传统文化糟粕依然牢牢控制着民众的思想方式和心智模式。他们缺少的是客观面对现实矛盾与问题的勇气，当合法权利受到不法侵害时，往往采取“鸵鸟政策”而不知通过正当渠道维护自己的权益。权利意识的培育需要民主人格的塑造。民主人格表现为对待新知的渴望、对他人的宽容，以理性的精神与开放心态对待不同的观点，对待掌权者与无权者能示于一视同仁的态度。但当代社会里的一些人却表现出传统等级社会秩序中对上毕恭毕敬、媚态百出，即使掌权者滥用职权、以权谋私也视而不见充耳不闻；对下却颐指气使、吹胡子瞪眼的奴性，这是专制社会的典型特征。总之，唤醒还在沉睡中的公民意识，对我们来讲还需要一段很长的路要走。

其次，公民道德觉悟不高，使得抗击腐败的心理壁垒较为脆弱。现代社会健康成长的硬性因素是法律制度的构建并能发挥实际效用，这种人的主观自律以外的规制力是维护现代社会秩序的外部条件。但是外部条件发挥作用最终还得依赖于公民道德水平的提高，换句话说，只有社会大众都能成为道德上的“良民”，通过他们的理性自觉才能形成现代社会的和谐氛围和良性秩序。只有通过公民的理性认知来感悟外在的法律制度并能对其存在价值的合理性做到自我觉悟和认同，才能将法律约束力和制度规制力内化为道德意识，并最终升华为优良的公民德性，这种内化于心、外化于行的过程就是公民德性形成的过程。所以，从这个角度看，公民德性是对外在法律制度的超越与升华。公民道德分为社会公德和公民私德，社会公德形成的基础是公民个人德性与觉悟，例如，诚信、友爱、孝心、向善之心、自觉抵制假丑恶，等等。日常生活道德中的这些基本元素，也是做人的基本道德底线，人们只有在这个基础上，才会对公共事务给予必要关注并积极参与并对社会公益投入较大热情，公民美德也才能最终养成，正如有学者指出的那样：“对公共事务的关注和对公共事业的投入”看作“是公民美德的关键标志”。〔19〕公民美德在注重提升公民个人品行的同时，更加关注集体利益和社会发展的长远利益，甚至为此可以在必要限度内限制或损失个人利益来成全他人或社会利益。

四、培育公民文化是廉政建设的基础

“一切问题由文化问题产生，一切问题由文化解决。”〔20〕这种结论虽然过于绝对，但它强调文化的深层次作用是非常有道理的。廉政建设的过程从本质上讲是一个国家推进现代政治发展的过程，就是要建立廉洁高效的政治制度和法律制度。具有显性特征的民主制度建设是推动廉政建设的“硬件”，但如果没有具有隐性特征的公民文化这一观念形态的“软件”建设，那么反腐倡廉顶多只是一种时髦的流行语，所起的实际效果要比愿景逊色很多。尤其是在一些发展中国家，社会不平等原则仍旧从以前社会传承下来，尊卑等级思想、特权观念依旧拥有强大影响力，生活在这些国家里的民众不把自己视为民主制度下的“公民”，而依旧是人治社会的“顺民”，即使“选举”这种象征“民主”身份的标志性事件，他们也把自己置于旁观者的位置。因为缺乏公民意识和民主观念，他们不了解也没能力依照法律所赋予的公民权利进行有效的政治参与，从而对掌权者的决策行为产生影响。

一个国家现代政治发展的过程，更需要把公民的人格系统与民主价值理念有机结合起来，二者相互渗透、彼此融合，即在公民内在的认知、态度、情感中既内涵着民主价值理念，又能在实际行动中自觉践行民主精神，而不是仅仅将认识和追求民主停留在理性层面。因此，推进当代政治发展和廉政建设就需要培育现代公民文化与之适应。所谓公民文化是指：“一种平衡的政治取向。有政治活动，但不至于去摧毁政府的权威；有政治的参与和输入，但却是温和的；有政治纷争，但却是有节制的。公民文化的内涵是守法、宽容、恕道和理性论事的多元文化。”〔21〕只有建构具有充分现代性的公民文化，才能保证廉政建设顺利展开，如果公民文化发育迟缓，尽管现代政治发展能够在缺乏民主价值的认可和现代政治参与的情况获得某种形式的推进，但廉政建设肯定会存在很多问题，例如，民众以事不关己的态度对待自己监督权力，以情绪化方式对廉政制度指手画脚，以幸灾乐祸的心态看待当前的反腐，等等。从某种程度上讲，公民文化培育和成长的过程，就是在推进现代政治发展过程中公民对民主价值观内化为己的过程。在当前处于快速转型期的中国，社会日益开放和现代政治日益发展，民众的政治心态也出现了积极变化。然而，因为意识变化与社会发展具有不同步性特点，封建专制文化长期对民众进行束缚和压制，很难在短期内改变臣民文化心理，反之，权威崇拜、依附心理、权力至上、宗族思想等将长期对政治生活产生作用，并不同程度地对我国推进廉政制度建设和当代政治发展产生影响和制约作用。同时，参政态度与能力这一象征公民素养水平的获得，需要必要的培育，而不是完全依赖社会经济进步而自然取得，尤其是在人治传统极其久远的国度，民主法治意识薄弱，培育公民政治文化更显迫切。

第一，强化民众的政治主体观念。由于几千年的人治政治的统治，几乎完全剥夺了确立人的主体观念的可能性，人性被扭曲而蜕变为只有忠君思想和权力崇拜的依附型人格特质。经过30多年的政治发展，我国公民具备了初步的政治主体观念，但还难以适应政治现代化发展的要求。当代中国正处于全面深化改革新时期，市场经济体制不断健全和完善，强化民众政治主体观念是其最高的人文精神价值，权威人格式微，独立人格成长。我国宪法载明，国家一切权力属于人民，只有摆脱传统政治文化中的臣属心态和依附心理，具有独立人格的人们才能在社会公共生活中以独立的意志享有民主、自由的权利。这样，公民以政治主体的资格主动影响着国家政治生活，改变了过去扮演的单纯的客体角色而对政治生活毫无影响的定势。所以，强化公民政治主体观念，可以进一步激发公民政治热情，以更大的积极性投身到当代中国的民主政治的建设中去。

第二，提高民众的政治参与意识。专制政体下的“君权神授”，决定了帝王君主掌控一切，民众唯有服从和尽忠，社会生活和政治上的基本权利被剥夺罄尽。在社会主义民主政体下，从宪法层面上讲，人民是国家的主人，他们普遍参与社会主义政治生活，是社会主义政治发展的基本特征，这种参与的主要功能在于对政府决策和行政行为施加影响，防止决策失误或当权者滥用职权、以权寻租，这客观要求公民政治参与意识必须强化和提高，从某种程度上讲，衡量现代公民（政治人）对现代社会生活和政治生活的兴趣大小的根本标准是公民政治参与力度的强弱，从这个层面上看，参与意识发挥着导向和引擎的功能。那些政治参与意识薄弱的民众，一定程度上还浸润在“权威崇拜”的传统观念中，这是阻碍民主政治发展的思维惯性或思维定势。提高民众的政治参与意识，能够提升公民的社会主人公意识，不仅可以按照人民的意志选举政府官员，而且有权对掌权者进行监督和罢免，这样可以保证民众始终能够控制和支配国家权力，这是现代民主政治发展的本质要求。

第三，培养公民的权力监督意识。习近平总书记指出：“防腐倡廉的核心是制约和监督权力。”〔22〕但在人治社会，权力为以皇帝为首的少数人所独享，所谓“权者，君之所独制也”（商君书·修权）。掌权者可以为所欲为，百姓无权干涉国家权力的运行。从封建政治文化角度分析皇权社会，“全能主义”的绝对权力思想对民众观念摧残最为严重。由于封建皇权无处不在的极高渗透性和无所不能的极高强制性，直接导致了中国民众对权力单向度的理解，相信宿命，随遇而安，对官员监督、对权力制约的意识从未产生过。即使在现代社会的民主政治背景下，也是绝大多数的社会成员被少数掌权者领导和管理，这使得权利享有者和权力主体分离开来，难以统一。如果不能对少数掌权者行使权力进行有效监督和规制，那么，公权力在运行中就会失控，以权寻租就会出现，导致腐败横行，长期以往就会出现严重的社会危机。所以，培养公民的权力监督意识，变“奴才”心理为主人精神，即独立、负责、权利、民主、法治等心理，这是现代公民文化中应然之需。

第四，增强公民的法治观念。当前，我国民众法治观念比较淡薄，对此，中共十八届四中全会特别强调：“增强全民法治观念，推进法治社会建设。”〔23〕在中国传统政治文化熏陶下的中国人从来没有形成法治传统，几千年“法治”的全部使命就是管制和规范百姓使之成为“顺民”。因为在封建社会的“法治”（“王法”）架构中根本无从体现权利意识和义务观念，因此，当百姓正当权益受到侵害时，他们也就难以自觉拿起法律武器对自己的权益进行有效维护。即使本能地恐惧和憎恶封建法制，但思维惯性仍倾向于信仰“人乃为政之本”的人治哲学。改革开放以来，法治社会建设取得了一定进展，公民的政治行为逐渐以法律作为价值判断的标准。然而，人治思想的精神统治历经了几千年的历史，要在短期内改变，绝非易事。因此，尽管中国现代化建设获得了重大进展，思想解放也取得了巨大进步，但公民的法治意识仍未在思想观念中占居主导地位。所以，我们在推进依法治国的同时，更要“实现科学立法、严格执法、公正司法、全面守法”，〔24〕要对公民各项基本权利进行严格保护和认真落实，以增强公民的法治观念。培育现代公民政治文化的方向是法治观念，这可推动公民在积极政治参与中自觉以法律为评判标准来监督官员的行为和公权力运行，有助于民众在维护自身利益时行为更加理性、手段更为合法。

第五，塑造民众的政治宽容品性。几千年的“轻视人、蔑视人、使人不成为人”〔25〕的高度一元化的皇权专制统治，君主集政治、经济、军事、思想、司法统治权于一身，对人民百姓的基本利益毫不关心，对他们诉求上，思想的差异性不加区分，如有丝毫“犯上”的举动，便会遭到灭顶之灾。在臣民文化影响下，由于政治心理畸形，民众非理性行为时有发生，或者逆来顺受，对政治漠不关心；或者情绪高涨，对政治狂热追求，导致政治生活好走极端，在封建统治者愚民政策的教化下，愚昧的大众缺乏彼此谅解、相互宽容的精神，把狭隘心理表达得畅快淋漓。今天，在推进中国特色社会主义廉政建设的过程中，需要教育民众理性看待今天的反腐形势：既要看到反腐工作是一个长期的任务，不可能一蹴而就，也要看到腐败问题的严重性，任其发展必然亡党亡国；既要对腐败变节的公职人员加大惩戒的力度，也要本着治病救人的态度，对那些能迷途知返、悬崖勒马的人员给其改过自新的机会，不能一棍子打死；既要看到我国公职人员的整体队伍素质是过硬的，也要看到掌权者中的确有些害群之马，需要清除。营造政治发展的社会宽容氛围，塑造公民的政治宽容品性，不仅是推进政治现代化的重要条件，也是吸引公众积极参与政治生活的一项重要任务。当前实现中华民族伟大复兴的“中国梦”需要一个稳定的社会政治环境，而全体社会成员拥有政治宽容品性则是实现国家长治久安的重要保证。

如果说民众的政治主体观念是实现廉政建设的助推器，民众的政治参与意识是廉政建设的润滑剂，那么，民众的权力监督意识、法治观念和政治宽容品性就是廉政建设的安全阀。廉政建设的公民文化培育的重要意义即在于此。诚然，作为一种思想意识，公民文化的培育和长成乃至成熟，需要一个比较长的历史时期，不可能立竿见影。即使在西方非常发达的资本主义国家，公民文化的养成也经历了两三百年的历史，而中国公民文化的培育只有30多年的时间，何况我们又有数千年人治传统政治文化的影响，其难度可想而知。但毕竟我们已经开始，公民文化建设已经生根发芽，更为重要的是我们已经意识到构建现代政治文化的重要性和紧迫性。

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