“法治中国”时代的新政治科学

2015-07-25杨光斌

党政研究 2015年4期

〔摘要〕政治学是时代的产物，不同的时代有不同的政治学。在“法治中国”的时代，中国自然应该有以法学为方法论资源和理论资源的政治学，可以称之为“政治法学”。在西方，政治与法律历来是一体化的思想体系，因此很多重要的政治思想都可以在法学的思维方式下加以发扬光大。中国政治学的主题无外乎是国家建设和政治制度建设，而从司法主义国家观看国家建设，无疑会有新的发现；在政治制度建设上，最重要的就是“依宪执政”，而比较历史研究发现，政治组织主导下的法治建设经验大量存在，共产党领导下的法治国家建设也是历史之必然。交叉学科的建设，不但具有重大的学科意义，更重要的是发现基于自身经验的理论和话语。

〔关键词〕法治中国；新政治科学；政治法学；政治学；依宪执政

〔中图分类号〕D601 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2015）04-0005-09

政治学历来是时代的产物，不同的时代需要不同的政治学。因此，才有形形色色的、主题和意涵各不相同的“新政治学”。马基雅维利的新政治学是“国家理由”即建国问题，霍布斯的新政治学是秩序问题，美国开国之父的新政治学是权力制衡问题，而托克维尔的新政治学是发现了平等化社会。中国政治学的时代特征同样鲜明。在“以阶级斗争为纲”时代的政治学必然是从阶级论——革命论，而改革开放之后的政治学自然是关于改革和民主政治的，而今天的中国已经进入了“法治中国”时代，法学之于政治学的意义必然有着不同寻常的意义。我们常说学者要有问题意识，而问题意识的前提是时代意识，没有时代意识的问题要么是伪问题，要么是无聊问题，这是社会科学直面政治社会重大问题的性质所决定的。在一个缺少法治基因的中国建设“法治中国”，可以想象是多么艰巨的宏业。中国政治学应该是与时俱进的，助“法治中国”建设一臂之力。

一、为什么是政治学立场的政治法学？

中国法学界已经出现了政治学与法学交叉性质的边缘学科的提法，如法政治学、政治法学、政治宪法学。但是，应该明确的是，这些名称看上去都是交叉学科，其实都是问题研究，即法律问题的政治意涵研究，比如选举与法律、授权与法律、政治合法性与法律、国家建设与法律（宪法）。也就是说，并不是在科学意义上研究政治法学或者说法政治学。如果是学科意义上的研究，应该上升到方法论的层次，即法学的政治分析或法律问题的政治学方法论分析。既然是方法论，不是零星的，即所谓的某个法律问题的政治意涵，而是系统性的，即所有重大法律问题的政治分析。

其次，即使在交叉科学意义上来理解目前已经出现的法政治学或政治法学，研究者清一色来自法学院或者法学家，是单边主义的进取，而政治学者不在场。仅仅在这个意义上，作为一个政治学者而提出政治法学，出发点或者说问题意识就必然与法学家有很大的不同。而作为一直重视方法论的学者，本人所提出的政治法学，就是政治学的法学分析，可以称为“政治学与法学”，从而与法学家的法学的政治分析构成互补关系。

我们知道，自从有了法哲学之后，法社会学和法经济学便应运而生，而且其学科地位在西方很重要。但是，西方为什么没有同等学科意义上的政治法学或者法政治学？简单的背景是，到了19世纪，西方国家都已经宪法化了，即使是没有发生政治革命的那些专制君主国家也宪政化了，〔1〕宪政秩序已经不可动摇，民主政治，比如社会主义运动推动的选举权的扩大和工人政党的出现，只是宪法或者说宪政秩序之下的游戏，所有重大的政治问题都不容或者无需从法律角度来分析了，相反，至多是对有些法律判决进行政治分析，比如对美国高等法院判决的政治分析。对法律的悬置进而对国家建设复杂性的忽视，是战后美国的政治学的基本特点，美国政治科学成为“非历史”的典型，除了一些历史社会学家，别指望美国的政治科学研究国家理论，更别指望他们谈国家建设，为此战后美国政治学的主题都是民主。即使是50—80年代的现代化主题也是民主问题，更别说近三十年来的美国政治学，因此才有“历史的终结”之说。当“历史的终结”受到挑战时，福山不得不面对国家建设，但其国家建设理论无疑是半吊子的学问，因为他还在自由民主这个单一意识形态线索下谈论国家建设，以意识形态来衡量政治秩序的起源。事实上，在曼看来，作为文化权力的意识形态不过是国家权力的一种来源，与政治权力、经济权力和军事权力一道而影响着国家建设的进程。〔2〕

在历史进程意义上，与西方国家比较，虽然中国的“依法治国”已经提出来30年了，但远远不是一个“法治国家”，只是2014年十八届四中全会才系统地提出了依宪治国下的“法治中国”。在这种语境下，政治学与法学的关系在中国自然不同于西方国家，中国很有必要建设学科意义上的政治法学，即政治学的法学思维或者法律分析。

了解法哲学、法经济学和法社会学，将有助于我们理解学科意义上的政治法学。我们知道，法哲学是关于法的最高形式的理论思维，即法律哲学（Philosophy of Law），是从哲学的角度和用哲学的方法来研究和思考法学问题的一种综合学科。可见，法哲学是哲学视野下的法律问题。同理，法社会学的鼻祖涂尔干、韦伯等人强调法律的社会化，反对将法视为国家的唯一产物，认为应当从组织化社会，或社会本身，或人们的社会行为中去探寻法的真谛。依然如法哲学的方法论，法经济学理论的核心在于，所有法律活动，包括一切立法、司法以及整个法律制度事实上是在发挥着分配稀缺资源的作用，因此所有法律活动都要以资源的有效配置和合理利用，即效率最大化为目的，所有的法律活动基于此论断都可以用经济学的方法来分析和指导。这样，作为学科的政治法学，其重点不同于传统的所谓的法律的政治意义分析，而是强调以法律为尺度的政治学，法律是研究政治学的世界观和方法论。如果说政治是国家建设、自由、权力、民主等等，那么所有这一切都应该在法律的尺度内发生。

以法律的世界观—方法论研究政治学，到底研究什么呢？政治学的主题看上去很多元化，其实其具有内在逻辑关系的主题就是：国家建设——政治制度——公共政策。如果说国家是整体性的躯体，政体则是支撑躯体的骨骼，而公共政策是躯体内流动的血液。如果从法律主义的世界观和方法论来理解政治学，对很多传统政治学问题的认识便会得到更化。公共政策的法治化是世界政治的最大公约数，因此没有必要专门讨论，本文集中于国家建设和政体这两个政治学的传统主题。

二、政治法学的理论资源：作为政治学方法论的法律

因为西方的宪政主义有点“与生俱来”（born to be）的味道，政治法学的理论资源，很多思想家的政治社会理论无疑也内嵌着法律思想，要系统地整理政治思想家的法律思想是一项庞大工程。

简单地说，古典资源中，希腊-古罗马的柏拉图——亚里士多德——波利比乌斯的思想是最直接的。柏拉图的三部具有内在逻辑关联的著作，即《国家篇》——《政治家篇》——《法律篇》，分别讲的是国家应该是什么样的，如何治国，最终都落脚在法律上。我们熟悉的亚里士多德的《政治学》即政体论，划分出正宗政体和变态政体、以及由此而衍生的若干亚政体，但其最重要的一个思想则是，无论任何政体，没有法治的政体都是坏政体。可见，法治是衡量所有政体好坏的根本标准。希腊的思想在罗马得到系统化实践，不但有我们熟悉的波利比乌斯的混合政体思想，更有罗马法治。亨廷顿说，希腊人的贡献是民主，中国人的贡献是官僚制，而罗马人的贡献则是法治。不管时代如何变幻，在西方，罗马法治传统都得到薪火相传。从罗马帝国崩溃之后，即西方进入中世纪之后，向西是诺曼入侵英格兰，英格兰从此形成了“神法”的观念，无论是国王还是封臣乃至平民，心目中都有“神法”意识，即自己不能胡作非为，心怀界碑，结果英国的封建制被称为冒牌的，即不是欧陆式的等级制的，国王与封臣之间、贵族与平民之间具有天然的平等关系，所以才有后来的大宪章运动所确定的“王在法下”。向东，即使在中世纪的拜占庭帝国，法治地位也得到确保，其中最重要的是对私有财产的保护。也就是说，无论政体是什么样的，无论是城邦、帝国，还是封建制，都有法治，所以西方宪政学者才说西方的宪政是“天生的”。

正因为法治是西方的根本标志，即“西方性”的根本特征就是法治，所以到了近代才从法治角度看待政体问题。尽管孟德斯鸠的思想被认为很混乱，尽管他的法律是政体的延伸之说很值得质疑，但他却是从彻底的法律角度看待政体的，即本来艳羡英国政制的孟德斯鸠，硬是通过《论法的精神》来讲政制，将法律置于决定性地位，主张宪法统率下权力制衡的政治制度。这无疑是政体的法律分析的经典。

如果说孟德斯鸠还是纸上谈兵，美国开国之父则干脆是以法立国，以法律思维来设计国家政体，从而开创了一种建国方式的先河，因而是一种政治发明，其对世界文明的贡献并不亚于希腊、中国和罗马。芬纳在《统治史》中这样总结美国的发明，美国人的政治制度创新至少体现在制宪会议、成文法、权利法案、司法审查、权力制衡、联邦制等六大“统治艺术”。〔3〕在我看来，我们值得思考的是美国作为一个分权性的联邦主义国家，但其司法体制却是“中央集权制”即国家性的，比如联邦最高法院与联邦巡回法院的设立。作为美国政治的最睿智的观察者，托克维尔的思想最不能忽视，尤其是其政治的法律分析思想。人们都知道托克维尔解释美国好民主的三要素说——法制、民情和地理。在我看来，民情中何尝不蕴含着法制精神，所以说美国民主是其与生俱来的法制精神的结果。这是其一，即托克维尔的自下而上的分析路径。其二，还有被遗忘的自上而下的分析路径。作为一个法官的托克维尔给后人提出了这样的观察，看上去有活力而有点杂乱的各自为政的地方，为什么没有破坏国家的统一性？这就是他观察到的秘笈即“政府集权”和“行政分权”。托克维尔所说的“政府”不是今天的政府，而是说的国家，政府集权因而是讲的法权的国家性，法首先是国家意志的体现而且必须得到执行；行政分权是讲的政治的地方性。这样，就呼应了联邦党人所设计的国家体制的内在奥秘，即法权的集中性（如联邦最高法院与巡回法院的设立）与治权的分权性。

到了近现代之交，作为现代社会科学奠基者之一的韦伯，也可以直接被视为政治法学的奠基者——不知道以前是否有人给他这样的定位。尽管韦伯的合法性统治三类型说，即人格魅力型、传统型和法理型，受到David Beetham的非常有影响的否定性批判，〔4〕但是我们绕不开的概念或者说思维范式却是韦伯带给我们的，即合法性和法理型。合法性讲的是政治统治的合法律性、合道德性与合民意性，但合法性的词根即政治统治的前提基础是法律；同理，法理型讲的是法律理性，法律是国家机器运转的前提和保障。

韦伯的理论已经不是古希腊式的对好政体的期盼，而是对19世纪欧洲、至少是西欧已经宪法化的事实性理论概括。不仅如此，香火延续到韦伯这里，似乎又是对古希腊先贤的回应：没有法治的政体都是坏政体，因而法理型统治才是最好的、持久性的合法性政治。在这个意义上，批判韦伯合法性理论、法理型统治的学者倒显得没能理解韦伯政体论的“法的精神”。同古典的亚里士多德、近代的孟德斯鸠一样，韦伯将法律置于统领政治制度的地位，因而也是一种典型的政体之“法的精神”。

三、国家建设的政治法学研究

“国家建设”一开始就是政治学的应有之义，否则也就没有亚里士多德的《政治学》和后来所谓的政治学，只不过作为“国家”的政治共同体形式从城邦政制变迁为神权政治、封建政治以及今天的民族国家政治。有了这样的定位，我们就应该知道，我们熟悉的西方政治思想家的思想都是针对其“国家”面临重大危机的产物，这就是政治学家阿普特（David Apter）所说的政治哲学一开始就与比较政治研究密不可分的原因。遗憾的是，到了中国，作为救国的学问，政治思想史研究变成了纯粹的政治思想即政治的哲学问题研究，而剥离掉了思想家所处于的历史语境即其身处其中的政治共同体的危机与难题，世界政治变成了思想所构成的历史，结果世界必然变成教条化乃至宗教化的马赛克拼图，而不是本来应有的历史中的思想。一个常识是，思想是重要的，但其对世界历史的重要性从来没有我们今天想像的那么重要；说其很重要也是成功者的“事后的合法性证明”，比如英国人对洛克思想的神一样的鼓吹和敬畏，就是因为英国后来成功而使其更重要了，而不是洛克的思想指导着英国成功了。道理很简单，国和家一样，穷人没有自己可资书写、可资传承的家谱，皇亲国戚有玉碟，达官贵人有族谱。玉碟和族谱都是记载那些光彩照人的事，见不得人的是不能入册的，以彰显祖上的光荣伟大正确。无论是家族史还是洛克式的国家史，都有奥克肖特所说的一种“观念世界”。如果还原历史，英国人大概不愿意说洛克是奴隶贩子，更不愿意说其贩奴自由的殖民主义，但是奥地利人希尔在其著名的《欧洲思想史》则如是说。可以断言，如果在比较政治的意义上研究西方思想史，将会有更多的新发现。

如果进入政治现场，本着历史中的思想的路径，我们就可以看到“国家建设”在不同时代的不同意义。

国家是怎么来的？国际社会科学界流行的结论是：第一，阶级斗争论或者暴力掠夺论，国家是一个阶级压迫另一个阶级的工具，这是马克思主义或历史社会学的常识；第二，组织现实主义，即国家作为一个政治组织从亚里士多德自然共同体到现代共同体的演变，这是韦伯的国家学说。据此，国家是特定疆域内具有暴力潜能、排他性地使用暴力的组织。无论是阶级论还是组织论，都是梯利（C. Tilly）所说的“战争制造国家”。

确实，几乎所有现代国家都是战争的产物。但是，战争之后怎么建国？其中一个被长期忽视掉的国家理论是司法主义国家观，即以法律主义的思维去设计新国家、建构新国家。这就是我们前面提到的美国联邦党人和托克维尔的思想资源。〔5〕

一项发明之所以被称得上发明，不但是首次发现或者“重述”的结果，而且具有广泛的推广性和可适用性。继美国人发明成文宪法之后，接着是法国大革命的成文宪法即人权宣言，再接着是拿破仑民法典，以及深受法国大革命影响和刺激的普鲁士。在国家建设意义上，或者说“国家法”即政治法意义上，大陆国家和海洋国家合流了，都是成文法。成文法的影响无疑是世界性的。自美国革命和法国革命之后，所有的现代国家的宪法都是成文性的，例外是作为英国一支的新西兰。

宪法是国家整体性结构的根本框架。但是，对于现代国家而言，国家规模空前拓展，一个前所未有的关系是中央-地方关系。对此，相对于成文法而言，一个更大的贡献就是联邦主义的制度设计。就建国路线而言，美国人确实是逆流而动，因为当时流行的是中央集权制，欧洲国家都是战争的产物，是自上而下的过程；而美国建国版本则来自当时的地方法即弗吉尼亚州、马萨诸塞州和纽约州的宪法，是一种自下而上的过程。

美国的建国路线图是不可以复制的，因而才有联邦制是一种例外、单一制是普遍之结论。在我的研究中，就建国而言这一论断是正确的，符合基本历史；但是对于治国而言，联邦主义的治理已经是世界性趋势，比如即使是中国，也早已经是政治单一制和经济联邦主义的混合物。可以说，联邦主义化具有治国意义上的普遍性。权力的共享与分治早已经是中国改革开放之后的中央-地方关系的基本格局。

总之，在国家建设理论的脉络上，除了传统的阶级主义理论和组织现实主义理论，最值得发掘的还有美国联邦党人-托克维尔开创的司法主义国家观。无论是阶级论还是组织现实主义论，国家的属性和面目都是一样的，国家被塑造成威猛有力的利维坦。但是，正如米格代尔在《社会中的国家》所深刻观察到的，这只是基于西方国家历史的一种“想象”或者“观念上的国家”，这种观念不能回答为什么很多国家是无能力的碎片化组织？因此理解国家还需要从“实践”层面即事实中的国家，那就是很多发展中国家的碎片化现状。〔6〕我们熟悉的国家理论根本不能解释或者说掩盖了发展中国家的现实。对此，后发国家应该怎么办？至少在国家建设理论上，是否应该寻求新的理论资源？司法主义国家观无疑具有其特定的价值。

四、政治制度（宪制）的政治法学

1. 宪政与宪政主义

国家建设中最核心的问题无疑是政体设计或者说政治制度问题。首先应该明确的一个问题是，政体理论已经从古希腊的谁统治，演变为谁统治之下的如何统治，比如近代之后出现的代议制、三权分立、总统制—议会制、单一制—联邦制，都是典型的政体理论，因而政体理论在中国需要“重述”。而且流行的二元对立政体理论则是将越来越复杂的国家结构和权力关系越来越简单化处理，其中被忽视的一个重要权力关系维度就是政治与市场关系中资本权力的作用，离开资本权力而去谈什么选举式民主，其意义就大打折扣。〔7〕因此，我特别同意芬纳在《统治史》中开门见山的定义：政体是“人们生活在其下的统治结构，以及与这种统治结构的关系”，芬纳还援引伊斯顿的界定以解释其政体概念：政体是指宪政秩序，“设定政治秩序的规范方法，它绝不仅仅包括宪法，还包括宽容的目标和极限，权威的规范和公认的程序、正式和非正式的权力结构，是所有这些的集合”。〔8〕一句话，政体是权力关系的总和。在这个意义上，中国古代所说的“风宪”是政体意义上的宪政，即由道德和法律所构成的基本秩序。

让我们还原“中国人的宪政”，还原到中国历史之中的宪政。在《中国现代国家的起源》中，哈佛大学历史学教授孔飞力（P. Kung）反复提到中国现代国家的根本问题是基本秩序问题，也是宪政议程问题，而且在该书的最后一句话就是中国必然要实现作为现代性政治形式的宪政议程，但是中国的宪政议程的实现只能基于“中国自己的条件”，而不是“我们的条件”即美国人的条件。〔9〕

无独有偶，在芬纳的《统治史》第二卷关于中世纪的世界代表性政体时，讲到明朝时专门有“中国人的宪政”一节，这种安排在中世纪政治的比较研究中是非常抢眼的。〔10〕而中国人的宪政是什么情况呢，就是“风宪监察”制度：对道德与法律制度的监察；其中，知识分子的作用很重要，即对皇帝是否忠实履行法律制度起到监督和制约作用，因而“中国人的宪政”是基本制度、皇帝、知识分子三者之间的关系。作为一位英国教授，芬纳不无正确地指出，自宋明理学之后，知识分子事实上成为“风宪”的守护者，是对皇权的制约者。不仅如此，如我们中国人所知，宋明理学以来，知识分子自我定位为正义的化身，代表着真理，以“道统”自居，可以与“政统”对抗甚至凌驾于“政统”之上，陈颐教训宋哲宗成为知识分子的美谈。从此，知识分子从“士大夫”即最低层次的流落到民间的贵族，摇身一变而成为最高层次的“帝王师”——国家政治符合自己价值观的就是正确的，否则就是错误的。这就意味着，中国人文知识分子是不讲究政治变迁的因果机制的，不懂政治的逻辑分析，只讲价值判断。不仅如此，善恶对立的传统由此确立，符合自己的价值就是善的，否则就是恶。而没有社会科学的中国在接受了西方社会科学时，必然进一步强化了二元对立的思维方式，因为冷战时期的西方社会科学的基本世界观就是社会学家帕森斯沿着韦伯传统所确立的二元对立，即所谓工具与价值、传统与现代、东方与西方、民主与专制，等等。不接地气的二元对立的“高大上”从此成为中国读书人尤其是人文知识分子的秉性。问题是，高大上的问题意识到底是什么，是孔飞力所说的“中国自己的条件下的宪政议程”，还是作为芬纳所界定的作为“西方性”的“宪政主义”？当我们以真理化身自居时，是否应该愿意反思、是否有能力反思这样一个问题：怎么把中国条件下的“宪政”搞成了“宪政主义”？

讲到这里，不得不遗憾地指出，中国理论界把“宪政”极大地狭义化了，片面化了，乃至意识形态化了，把中国古已有之的“宪政”之说演绎为西方的宪政主义——这里的大背景是中国无社会科学而不得不按别人的口径去表达。正如民族是一种客观实在，而民族主义是一种意识形态一样；还如自由是一种人类的客观存在，而自由主义是一种意识形态一样；再如社会是一种自然的客观存在，但是社会主义是一种典型的意识形态一样（还可以列举下去）……宪政是一种客观存在，而宪政主义则是一种意识形态。宪政主义或者说宪政民主，早已经是“西方性”的最重要特征，西方性的宪政主义的核心就是去政党化。如果我们区分出宪政与宪政主义的关系，正如民族与民族主义的关系，大概就能理解目前执政者为什么对“宪政”一词如此敏感。

时代到了今天，中国人的“宪政”当然不是仅停留在道德和法律所构成的基本制度层面，而是“依宪执政”，即所有的组织，无论是党、军队还是政府，不存在超越法律的“法律飞地”。不仅如此，我认为应该这样来界定“中国人的宪政”：第一，限制政府权力，以保障个人和社会团体的权利；第二，通过正式制度（如成文法）和非正式制度（如纪律、规矩、习俗）来限定政治权力；第三，宪法是国家的最高法律，所有的政治行为都必须符合其规定；第四，遵守宪法和法律，不存在“法律飞地”。其实，中国共产党提倡的依法治党、依法治军、依法行政，就是朝上述方向迈进。

这样界定“中国人的宪政”，执政者是可以接受的，因为其中并不排斥作为“立法者”的执政党的立法地位，因而与主张去政党化的宪政主义完全不同。

即使在宪政主义意义上，真正的西方性的去政党化的国家治理又是什么样的状况呢？下面简单交代一下宪政主义的不同路径以及不同国家的宪政主义的不同实践。比较历史和对动态的现实世界政治的观察，有助于拓展视野。

2. 社会中心主义下的宪政主义：英美模式〔11〕

虽然美国的宪政体制是完全设计出来的，但是英国和美国的宪政实践确实具有哈耶克所说的自发秩序的味道。在神法观念的约束下，支配阶级不能胡来，而且到18世纪中叶，英国的内阁大臣也只有5名，包括大法官、两位国务大臣、财政大臣和海军大臣，内阁讨论的事项主要是外交政策，绝少讨论国内事务，国内事务由地方治安官自己负责，地方自治的程度可见一斑。因此，英国是人们常说的地方自治的、渐进主义的自发秩序。当然，这是笼统的大历史，如果真的如此，又如何评价霍布斯、洛克以及苏格兰启蒙思想家的重要性？称之为经验主义理论也太过粗暴，不能说没有理论的指导作用，比如亚当·斯密的国际主义贸易理论。

一个很好的体现地方自治的自发秩序的概念是治安推事，即中国县长的译法，作为地方绅士的治安推事不仅负责地方治安，监狱管理、学校教育、地方基础设施如道路桥梁的修建都是其职责范畴。沿着英国人的根深蒂固的法治传统，美国人在向西大开发的过程中，实行的“自警制”是其自发秩序的典型，即在法院不能触及西部的条件下，作为带头大哥的“实业家”（包括将军、医生、有钱人等）在向西进发的过程中，自己组成守护法律的力量而惩罚那些违法者。其实，这个过程只不过是“五月花号”传统的自然延续，英国人还在“五月花号”上时就结下契约、以惩罚那些到新大陆以后的违法者。后来13州的宪法都由此而来。

因此，无论是英国神法下的“王在法下”，还是美国后来的制宪会议所设计的成文法，都是罗马法传统的一种文明基因遗传，无论是国王，还是作为“立法者”的建国者，都是法律之下的政治力量，而且没有政党的角色，只有法律的角色，而且“立法者”是“自发秩序”，是历史本身。这是原汁原味的宪政主义。

可以判定，很多中国学者所鼓吹的宪政，其实就是这种原汁原味的宪政主义。这样的话，就把宪政主义的历史大大简化或虚无化了。

3. 国家中心主义下的宪政：法德模式〔12〕

与英美式社会中心主义路线对应的是法—德式国家中心主义的宪政主义。在现代化道路的划分上，摩尔和亨廷顿都把法国与英美归为一类，是把历史当做观念世界的典型，因为法国现代化道路的历史不是这样的。法国和德国都是典型的梯利所说的“战争制造的国家”，因而必然是中央集权制或者事实上的中央集权制，这样体制之下的“立法者”的作用就特别大。哲学和艺术“高级票友”弗里德里希二世（1712—1786年，也称腓特烈大帝），既蔑视洛克的三权分立思想，也不同意霍布斯的立宪君主专制理论，自信“朕即国家”，实行的是将自己意志变为国家意志的司法体系。在作为法学家的大宰相柯克的协助下，普鲁士实行了长达半个世纪的司法改革，最终实现了如下目标：第一，建立一个单一的中央集权制的司法系统，每省只设一个中心法院，当事人对法院的裁决只能向柏林的高等法院上诉；第二，统一法律，汇编法典，供全国使用。结果，司法改革保障了百姓的民事权利、尤其是财产权，为资本主义的发展奠定了坚实的基础。〔13〕

法国和德国的法治都是“人治”的结果。普鲁士的制定法早于拿破仑民法典半个世纪，而制定法居然还是在国家主义、军国主义下的产物，不能不让人感叹古罗马以来的法治基因的作用。如果说德国的诞生受到了法国大革命的影响，席勒等知识分子的浪漫主义运动直接推动了民族国家的诞生，但是法国的法治化之路则无疑有着普鲁士的经验可资借鉴，但是后人记忆的都是拿破仑民法典。

可见，完全不同于英美式的自发秩序或者说自下而上的宪政正义，法德的宪政来自人治，是“立法者”强制性地自上而下推动的产物。尽管后来者包括中国人艳羡的是英美道路，但不得不走的是法德道路，因为后来者根本没有法治基因和法治文化，根本不可能形成自发的宪政秩序。企图不要“立法者”而直奔宪政主义，只能是不切实际的想象而已。

4. 宪政主义在发展中国家

如前，法治是罗马的遗产和基因，无论是自发秩序还是强制秩序，宪政主义的结果都还不错，当然期间的历程是无比艰辛的。而没有法治基因的、被宪政主义国家殖民过的发展中国家的法治或者说宪政主义如何呢？

无论是在非洲大地还是拉丁美洲，殖民者的一个重要遗产就是基于宪政主义的自由民主政体。以非洲为例，20世纪六七十年代独立以来，国家治理模式如翻烙饼般变化着，先是自由民主政体，接着是民族主义一党制，再接着是部族式多党制，再接着是国际金融机构附条件援助而搞的一套去国家化的治理即“投资人民”（investing in people），结果如何呢？人口过亿的尼日利亚，部族冲突和恐怖主义泛滥，其他人口几千万的“小国”也纷纷是国家失败或治理危机。〔14〕

我们最近的一个研究课题是比较人口过亿发展中国家的国家治理。比较研究首先是可比性问题，比如领土面积、人口规模、社会结构、近代历史、发展阶段、文化习性，等等。这样，世界上人口过亿的国家共12个，除了3个早工业化国家（美国、日本、俄罗斯），可比性的国家有9个，即亚洲的中国、印度、孟加拉国、巴基斯坦、印尼、菲律宾，非洲的尼日利亚和拉美的巴西、墨西哥。根据联合国开发署颁布的人类发展指数报告，在综合发展指数排名上，中国落后于巴西和墨西哥，遥遥领先于其他国家。且不论“国际正义工程”（WJP）颁布的2014年度法治指数合理性如何，即使按其指标，在包括俄罗斯的上述10个可比的国家中，中国排名第四，但是中国的基本安全和秩序指数则进入发达国家行列，远远好于所有其他9个国家，比如，每十万人的杀人指数巴西和墨西哥居然高达24和23，尼日利亚是21，俄罗斯是9，印度是3，中国是1。

人们最喜欢比较中国和印度。2001年，在综合发展指数排名中，中国是第101位，印度是111位；2011年，中国是91位，印度是134位。一个前进了10位，一个倒退了20位还多。在人均GDP上，中国是6500美元，印度是1500美元，相差4倍还多，20多年来两国相差越来越大。不用说在贫困人口指数、性别平等、种族平等、受教育程度等众人皆知的差距，在警察滥用暴力、腐败程度、治安、营商便利程度，印度排名均在中国之后，而且还不是近距离的差异。印裔美国著名政论家扎卡利亚说其祖国中的最大一个邦即北方邦的政治是典型的“盗匪民主”（中国人似乎不敢这样定性——本文作者）；而且无处不在的腐败和对法治的置若罔闻，已经深深嵌入印度政治之中。〔15〕为什么是这样的结果？根据张千帆教授主编的法政科学丛书中的《印度民主的成功》和《论拉美的民主》中的说法，恰恰是印度民主社会最发达的二十几年来，印度的治理变得更差了，出现了奇怪的“托克维尔悖论”：“1947年的最初几年里，民主政府运转顺畅，恰恰因为它不是发生在一个民主社会中；随着民主社会的慢慢出现，加上真正的政治平等意识的传播，它已经使民主政府的运转更加困难”。〔16〕这实在是我们不愿意看到的结论，但却不是局限于印度的发展中国家的普遍现象：当一个群体最终安定下来并决定按规则行事时，其他新兴的鲁莽群体则以平等的名义公然违抗规则。或许正是因为这样的非西方性的“非守法性”文化，即使在已经发生民主转型并得以巩固的拉丁美洲国家，行政权远远大于议会的权力，通常的做法是以行政法令绕开宪法，而且这是所有政党的惯例。〔17〕更严重的是，民主化之后的巴西、墨西哥，依然有高达75%的百姓相信警察是为有钱人服务的，随时可能对百姓滥用暴力。

可以得出这样的印象，无论是在非洲、拉丁美洲，还是在发展中国家“民主的代表”印度，法治与民主并非成正比的关系，或者说民主不必然带来法治。在我看来，民主是一种可以学习、可以移植的制度，但是法治不单是一种可以移植而来的制度，更多的是一种基于文明基因的习性和文化传统。这就是为什么很多后来者民主与法治背道而驰，也是即使有形式上的宪政比如宪法法院而不能健康运转的根本原因。这里内含两种张力，一是民主与法治的紧张关系，一是作为正式制度的宪政与作为非正式制度的法律文化之间的张力。

抛开9个可比的巨型发展中国家，就世界政治的大数据而言，据统计，世界上实行代议制民主即宪政民主的国家占世界总人口的70%，其中只有不到10%的人口（早发达国家和后来很少几个转型成功的国家-地区）生活在理论家的预期之中，而其他绝大多数即60%的人口呢？则生活在“好制度”下的坏治理之中。二战之后，发展中国家多达190个，其中只有8个国家进入发达国家序列，而其他的180个左右为什么只能永远在发展中或欠发达状态徘徊？根据米格代尔的理论，根本原因就是这些国家的社会结构和文化之上的“弱国家”。在这些“弱国家”里，宪政主义成了好看的摆设；不仅如此，让很多中国人期盼的宪法法院，在很多发展中国家不但起不到维护宪政的作用，甚至是政治动乱之源，至少是党派斗争的工具。泰国、巴基斯坦、非洲大陆等，莫不如此。因此，研判中国，离不开比较历史或世界政治视野。

4. 中国的依宪执政：作为国家中心主义脉络的“宪政”

研究其他宪政模式是为了关照中国或者说建设法治中国。无论是英美式社会中心主义的宪政之道，还是法德式的国家中心主义的宪政模式，以及发展中国家没有法治的民主，给我们的一个普世性道理就是，法治是民主的前提和基础，没有法治的民主只能是坏民主，而坏民主政体绝不比其他类型的政体更值得追求。

按照自由民主理论，中国政体显然不是民主的，因为不是党争之下的竞争性选举程序。但是，西方人大概不得不承认中国搞的法治是实实在在的，尽管中国的法治水平并不输于前述可比的发展中国家，但并不意味着“中国人的宪政”是让我们满意的，比如周永康主管政法时期的法治倒退，薄熙来的“打黑黑打”，而老百姓在2011年各大城市的反日大游行中对自己同胞财产的打砸抢烧，让日本人大看笑话。今天，中国的“依宪执政”其实就是“中国人的宪政”，那么宪政之路是什么样的？

在比较历史意义上，中国属于“立法者”下的强制进取型道路，其标志是十八届四中全会的全面推进法治中国的决定。作为“立法者”的中国共产党的“法治中国”之路无疑可以归类为国家中心主义的脉络，很多后发国家都是这样的路径，比如新加坡。

这里的一个核心是党与法律的关系。在政治发展意义上，提出党法关系的意义在于推动“立法者”守法，即立法后党的各级书记不能再干预具体案件的司法程序，而事实上有些地方书记干预具体案件的事例并不少。在这个意义上，党法关系的讨论是实实在在的真问题，而不是伪问题，因而这种讨论有助于推动中国政治的进步。

但是，在意识形态上的宪政主义意义上，讨论党法关系，则是典型的“道统”高于“政统”的遗产。看看前述的发展中国家的宪政主义现状，比较中国与这些国家的法治指数，就应该明白宪政主义之于中国的不可行性。如果按照宪政主义的要求，不但要重新建构中国的司法体制，而是整个政体——人大重组，国务院重建。我个人判断，对于这样的宪政主义，中国的法学家内部会有巨大的争议和冲突，绝大多数政治学家更会明确拒绝——因为政治学家历来相对保守。

宪政对于中国是重要的，但是宪政只能是“中国人的宪政”，宪政议程也只能是孔飞力所说的根据中国人的条件，而不是美国人的条件去思考、去解决。

五、结语：政治法学为何重要

让我们回到问题的起点。第一，“法治中国”意味着中国已经进入一个新时代，即以法治为轴心的时代。中华文明中的优秀基因很多，但是对于现代政治而言也有基因上的结构性缺失，那就是法治意识的缺位。在这个意义上，从人治传统转向法治轨道，无疑是一种转基因性质的大工程，其难度可想而知——只要想想基层中公、检、法、司的工作人员在一起猜拳喝酒，就可以知道法治中国的建设有多难。在这个前所未有的过程中，建设法治国家需要全方位的共同努力，其中学科上的努力自然必要，因为政治学不但是培养所谓的好公民，更可能造就大大小小的“立法者”。

第二，对于中国政治学的知识论意义。目前中国政治学的知识源泉基本上来自三大领域，即马克思主义政治学、作为政治哲学的西方政治思想、美国的所谓的政治科学，居然很少有中国政治思想史的资源。马克思主义政治学的最突出特征是其阶级性和革命性，因而法治在其话语体系中先天不足，因此才有远远落后时代的依然叫嚣阶级斗争的主张，宪法上的国体、政体表述也是阶级性的。西方政治思想史中虽然应该有着与政治不可分离的法治思想，除了个别人物的思想，法治思想基本上被剥离掉了。而所谓政治科学则是在不容讨论法律问题下的民主问题，作为民主前提的法治被悬置起来，政治学变成了民主学和作为玩的艺术，如博弈论、各种量化模型，而这样的政治学无疑不适用于首先需要法治化的中国。中国政治学首先面对的政体类问题，而政体中的法律主义思维则一直是中国人、中国政治学所欠缺的。因此，在法治国家时代建构政治法学，马克思主义政治学应该被嵌入更多的具有建设意义的法治思想以“告别革命”；西方政治思想史中被剥离的法治思想应该被还原出来，以“法的精神”而重述政体理论；政治科学中“法治”元素的加入，将使以民主化为主题的西方政治学更有“国家学”的味道，以警醒后来者，民主是重要的，但是没有法治的民主必然是坏政体，而且世界史上的民主与法治从来不是一个硬币的两面，其发生是有“时间性”的。国际学术界公认的权威作品诸如芬纳的《统治史》（3卷本）、曼的《社会权力的来源》（4卷本）、以及《剑桥欧洲经济史》（8卷本）和《剑桥世界近代史》（12卷本），再看看世界上那些重要国家的通史，再放眼发展中国家的严酷现实，都直接或间接地告诉了我们法治与民主的“时间性”关系。在民主与法治的关系上，很多人的知识是规范意义上的，而非历史意义上的。来源于比较历史的政治法学有助于更化中国政治学的知识体系。

第三，包括但不限于对法学和政治学的意义在于，交差科学有助于推动复杂性思维。社会科学是简约论的产物，具有严重的盲人摸象特征。而相对于无限复杂的政治社会或世界政治，哪怕是“饱学之士”的知识也是极为有限的，但是定位高冷的读书人自以为掌握了推动世界运转的杠杆，自己是真理的化身，以自己基于有限知识之上的固化信念而审视、评判世界，并排斥其他可能性选项。其实，根据我对知识界的观察，人们对于“理想状态”并没有多大的分歧，不同的是人们容易基于自己有限的知识结构而形成了排他性理念，进而就如何走向“理想状态”而产生争论。如果知识结构是开放性的，从不同的角度、层面看问题，观念就不会如此地具有排他性。对此，政治法学这样的交叉学科有助于知识论和认识论的复杂化。复杂性理论告诉我们，“质”具有多样性，同样的事物具有完全不同的意义，比如都叫宪政主义，都叫公民社会，但是包括印度在内的发展中国家的宪政主义和选举式民主完全不同于美国的宪政主义和选举式民主，因为政治的基础是文化和社会结构。现代性导致政治的同一性，比如很多国家都实行党争民主了，但是同一性的政体并不能因此而改变文化的多样性，不能把异质文化改变为同质性文化，也不能改变菲律宾这样的封建制社会结构和印度这样的碎片化社会结构，相反现代性的党争民主还在强化着古老的政治生态和政治板块，结果同一性政体导致了天壤之别的国家治理。复杂性理论还告诉我们，看问题的视角变了，看问题的层次变了，世界观中加入了“时间性”（timing），①就能最大化地避免简约论下的社会科学的粗暴。当然，这也不过是读书人追求的另一种乌托邦而已，但这却是作为复杂性特征的交叉学科的意义所在。

〔参考文献〕

〔1〕〔3〕【英】芬纳.统治史：早期现代政府和西方的突破：第3卷〔M〕.马百亮译，华东师范大学出版社，2014.595，400.

〔2〕【英】迈克尔·曼.社会权力的来源〔M〕.上海人民出版社，2007.

〔4〕David Beetham， The Legitimacy of Power， Mac Millan Education Ltd. 1991.

〔5〕杨光斌.司法主义国家观：一种新型的国家建设理论研究〔J〕.比较政治评论，2015，（6）.

〔6〕【美】米格代尔.社会中的国家〔M〕.江苏人民出版社，2013.16-23.

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〔8〕【英】芬纳.统治史：古代的王权和帝国：第1卷〔M〕.马百亮，王震译，华东师范大学出版社，2010.1，12.

〔9〕【美】孔飞力.中国现代国家的起源〔M〕.陈兼，陈之宏译，北京三联书店，2013.122.

〔10〕【英】芬纳.统治史：中世纪的帝国统治和代议制的兴起：第2卷〔M〕.王震译，华东师范大学出版社，2014.220-232.

〔11〕〔12〕杨光斌.政治变革中的国家与制度〔M〕.中央编译出版社，2011.

〔13〕【英】林赛.新编剑桥世界近代史：第7卷〔M〕.中国社会科学院世界历史研究所译，中国社会科学出版社，1999.403-404.