需求模型视域下我国体育公共产品供给政府失灵：表现、成因及矫正

杜 梅，王 跃

（华东理工大学体育经济理论研究所，上海 200237）

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需求模型视域下我国体育公共产品供给政府失灵：表现、成因及矫正

杜 梅，王 跃

（华东理工大学体育经济理论研究所，上海 200237）

以需求模型为背景，运用文献研究和逻辑分析法，研究政府在供给体育公共产品过程中的失灵表现及成因。结果显示：政府在供给体育公共场地设施、社会体育指导员等公共产品中存在供给无法满足社会公众需求等失灵现象；原因包括社会公众需求意识淡薄、需求表达渠道不完善、供给主体单一、体育行政部门运转效率低下等；并在此基础上提供了矫正政府失灵的建议。

体育公共产品；政府失灵；成因；矫正

2013年11月，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，指出全面深化改革的核心任务是处理好政府和市场的关系，政府不应过多干预资源配置，政府的主要作用在于加强和优化公共服务。2014年4月17日，国家发展与改革委员会主任徐绍史在全国“十三五”规划编制工作电视电话会议上强调处理好政府与市场的关系是十三五时期改革的重点之一。可见，未来五年，全面深入的市场化改革及“服务型”政府建设已是必然趋势。随着2014年10月国务院发布《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》（国发［2014］46号），全国范围体育领域的深化改革正式开启，政府体育行政主管部门的职能转变与体育公共服务功能的优化完善将成为“十三五”时期我国各级体育行政部门的工作重点之一。事实上，近年来，诸多学者研究表明，我国政府体育公共服务存在体系不完善，体育公共产品供给——需求矛盾日益突出，供给资源配置不合理，供给效率低下等问题，使得社会公众对体育公共产品的需求无法得到满足［1－2］，政府失灵严重影响了我国体育公共产品供给的有效性。因此，笔者以社会公众对与全民健身密切相关的体育公共产品的需求为切入视角，通过建立社会公众需求与政府供给的关联模型，分析政府失灵具体表现与失灵产生的原因，期望为体育行政部门找准优化体育公共服务的切入点，完善体育公共产品供给体系提供参考。

1 体育公共产品需求模型呈现

体育公共产品需求模型主要以学者谈智武等［3］在研究中提出的“公共体育产品需求表达机制系统模型”为基础，在需求表达机制基础上增加需求客体，即体育公共产品，从而构成体育公共产品需求模型（图1），呈现了以社会公众对体育公共产品的需求为出发点，通过各种需求表达渠道传递给需求受体（政府、市场与社会第三部门），最后由需求受体提供给社会公众满意的体育公共产品的过程。总体来说，体育公共产品需求模型中主要包括4个核心模块：1）需求产品：需求模型中的核心模块，是检验体育公共产品供给是否存在政府失灵的指向标，包括满足社会公众参与体育健身等需求的各类体育公共服务产品，包括体育公共场馆设施、社会体育指导人员、体育信息产品、体质测试服务和体育活动服务5个部分［4］；2）需求主体：即广大社会公众，是需求模型中的动力源，是体育公共产品需求信息的发出者，其“需求偏好”决定并构成了多元化、多层次化的体育公共产品需求种类；3）需求表达渠道：需求的表达传递系统，是社会公众向各级政府和组织反映公共产品和服务的种类、数量、结构等方面的需求信息的正式或非正式的渠道；4）需求受体：需求模型中的供给系统，随着市场经济发展，政府职能转变，目前体育公共产品供给已经形成由政府部门、市场及社会第三部门共同构成的多元供给主体格局。

图1 体育公共产品需求模型

2 体育公共产品供给政府失灵表现

政府失灵是市场经济国家政府干预所产生的一种普遍现象，“是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到好的满足，政府干预经济的不当行为，不仅没有克服市场失灵，反而阻碍和限制了市场功能的正常发挥，最终致使公共支出规模过大或者效率降低——社会资源最优配置难以实现的一种社会经济现象”［5］。因此，政府在体育公共产品供给中失灵的具体表现应该从社会公众对体育公共产品的需求困境中寻找答案。

2．1 体育公共场地设施供给政府失灵

体育公共场地设施数量与社会需求有差距。随着我国政府对体育场地设施建设的重视以及投资建设力度的持续增加，体育场地设施数量有了明显提升。据第六次全国体育场地普查数据显示，截至2013年12月31日，全国共有体育场地169．49万个，这与2003年的850 080个体育场地数量相比，十年间体育场地数量已增加了近84．45万个，增长率达到99．34%。但是，以2013年末全国大陆总人口13．61亿人计算，平均每万人拥有的体育场地仅12．45个，人均体育场地面积仅1．46 m2。这与美国、日本等发达国家平均每万人拥有200多个体育场地的状况相比，显然远远落后，不能充分满足社会公众的需求。

体育公共场地设施类型与需求不匹配。第六次全国体育场地普查数据显示，在82种主要体育场地类型中，数量排名前5位的体育场地分别是篮球场（59．64万个）、全民健身路径（36．81万个）、乒乓球场（14．57万个）、小运动场（8．91万个）和乒乓球房（馆）（4．87万个），共计124．80万个，占75．99%。但进一步调查发现，国家在体育场地与配套设施上仍存在“一刀切”的建设方针，社会公众对游泳池、小型足球场、羽毛球馆等的需求远远未能得到满足。

体育公共场地设施管理与需求不协调。第六次全国体育场地普查结果显示，目前已有的体育场地主要集中于教育系统，比例高达53．01%；体育系统管理的体育场地面积仅占4．79%（表1）。学校丰富的体育场地资源与社会公众，尤其是青少年的实际需求相吻合，但由于学校体育场地的使用具有很强的针对性，即大部分时间用作教学，开放率较低，使得这部分场地对于满足社会公众场地设施需求的有效性大打折扣。

表1 全国各系统体育场地数量及面积情况

2．2 社会体育指导员供给政府失灵

社会体育指导员供给数量和水平与需求不匹配。自1993年12月4日《社会体育指导员等级制度》实施以来，我国逐渐建立了一支日益壮大的社会体育指导员队伍，人均指导率也呈现逐年攀升趋势。自1996年起至2013年，我国社会体育指导员总人数由6万余人逐渐增至100万人以上，人均指导率也由1∶20 400升至1∶1 361（表2）。然而，日本早在2001年社会指导员人均指导率就达到了1∶1 200，可见我国社会体育指导员在数量上仍需增加。另外，按照我国社会体育指导员等级制度，可分为国家级、一级、二级、三级社会体育指导员。级别越高，相对的指导能力也越强，也更能够全方位地满足社会公众需求。但是，一直以来我国社会指导员各个级别之间结构比例失衡，国家级和一级公益性社会体育指导员占社会体育指导员的比例平均只有8．1%［6］，指导水平不高使得社会公众对体育社会指导的需求难以满足。

表2 1996—2013年我国社会体育指导员的人均指导率

社会体育指导员上岗数量与需求不协调。我国经常从事指导工作的社会体育指导员的比例较低，群众接受社会体育指导员的指导率更低。马进等学者的调查发现，我国社会体育指导员的上岗率仅为59．11%，而日本的社会体育指导员上岗率高达98%以上［7］。社会体育指导员指导场所不固定。张永龙等在实证调查中发现，90%的社会体育指导员选择义务指导，且指导对象大多是老年人，场所也多是广场和公园。这说明：一方面体育设施缺乏、管理不到位，致使社会体育指导不能满足人们健身需求；另一方面，当前我国社会体育指导员尚不能被专门性健身场所及经营性健身俱乐部所接受，这既与指导员专业水平不高有关，也与我国尚未形成健身指导持证上岗制度有关［8］。

2．3 体育信息产品供给政府失灵

随着科技信息的快速发展，由体育健身科普知识系列、体育运动项目技能传授系列、体育赛事类产品（直播和实况录像）、体育新闻等组成的信息类体育公共产品，受社会公众关注程度日益提高。但是由于过去几十年以来国家“重竞技体育、轻群众体育”的思想导向，使得各家媒体在播放、刊载信息类体育节目时，各类竞技体育项目赛事产品占据比重较高。以使用率、覆盖率最高的电视媒体为例，央视体育频道播放的所有体育类节目中，各类竞技体育项目赛事产品几乎占据70%以上的比例。在大型国际赛事（如奥运会、世界杯等）举行期间，赛事直播更是占据了100%的播报内容。集欣赏性、教学性、娱乐性、互动性于一体的大众健身栏目《健身动起来》不仅播放时间较短，仅占30min，而播放时间也放在了收视率较低的早晨6点。同时央视5套官网的主页也基本以体育赛事信息为主。

2．4 体质测试服务供给政府失灵

我国国民体质测试宣传力度不够，造成国民对体质测试的认识水平很低，许多受试者应付测试，严重影响测试结果的可靠性和有效性；其次，目前“一刀切”的国民体质测试服务忽视了社会公众多元化需求特征；再次，体质测试与运动处方与健身指导服务不能有效衔接使得体质测试仅仅作为一种监测工具而存在，对改善国民体质健康的意义没能有效体现。学者研究发现体质测试服务供给主体垄断地位造成资源浪费与社会公众需求不能满足现象并存，不仅闲置了大量的仪器设备和场地，还失去了通过体质测试指导大众健身锻炼的宝贵机会［9］。

2．5 体育活动服务供给政府失灵

随着社会经济发展水平稳步提高，社会公众对体育活动的参与意愿日益强烈，主要表现在两个方面：对国际高水平赛事的欣赏需求和对健身休闲活动的参与需求。但是一方面社会公众习惯于由政府、市场或非营利体育组织实施从上到下动员、组织开展群众性体育活动；而另一方面，我国特有的国家与社会关系决定了自我发展、自我治理的公民自组织意识薄弱，自组织能力不强，社会公众很少自己主动要求、组织参与体育活动。因此，社会公众对体育活动的需求与目前体育活动服务供给存在脱节现象。

3 体育公共产品供给政府失灵的影响因素

3．1 需求主体因素

社会公众对体育公共产品的需求表达意识淡薄。长期以来，社会公众习惯性地将自身对体育公共产品的需求寄托在体育行政部门这一“父母官”身上，形成了一种较为消极的思维模式——即“对于迫切需求的体育公共产品不争取，对于一般需求的体育公共产品欣然接受，对于侵害其自身利益的体育公共产品听之任之”。致使社会公众作为体育公共产品需求主体的地位缺失，使得体育行政部门以自身偏好、自身需求为依据，为广大社会公众提供体育公共产品，影响了体育公共产品供给的有效性。

3．2 需求表达渠道因素

体育公共产品需求的有效表达是调解、缓和供需矛盾的重要措施与桥梁。但是长期以来，我国体育公共产品需求表达缺乏完善的渠道。一方面“自上而上”的体育公共产品供给决策过程，导致了需求表达渠道的缺失，社会公众需求信息被忽视。有学者指出，在目前“自上而下”的供给决策程序中，供给决策具有很强的指令性，公众很难参与公共产品的供给决策程序，真实需求无法在供给决策中得以体现，社会公众表达需求的权利“被代表”了［10］；另一方面，虽然目前互联网已经渗透到日常生活的方方面面，各级体育行政主管部门网站上并没有设立相应的需求表达互动模块，而是仍旧采取传统的热线电话、局长信箱等方式听取群众建议，需求表达通道便捷性的缺失造成了社会公众需求表达的困难；最后，非正式途径表达渠道中，民间力量较弱、新闻媒体受到利益的驱使，也使得社会公众表达渠道受阻，表达意愿无法得到通畅传达。

3．3 供给主体因素

3．3．1 市场与社会组织缺位 当前，由市场与社会第三部门与政府共同供给体育公共产品已是大势所趋［11］。但是，由于我国特殊的国情和体制特点，政府仍然控制着大部分体育公共资源的配置和定价权力，政府垄断供给模式、高壁垒政策使得市场与社会组织无法真正融入到体育公共产品的发展中来，无法真正成为供给主体，市场与社会组织缺位现象较为严重。王东升等指出，目前我国非营利性体育组织发展面临的困境主要有资金来源不足、人力资源匮乏、运营管理不善、性质与功能的异化等内部发展问题，外部环境面临着法律体系不健全和双重管理体制的制约，这些因素导致我国非营利性体育组织发展缓慢，数量较少，不能有效地发挥体育公共产品的供给功能［12］。

3．3．2 体育行政部门自身行为偏好 正如公共选择理论将政府假设为经济人那样，政府的目标是和公众一样，会追求个人利益最大化：为了得到上级的肯定或名誉、地位、权力而提供一些显性化或见效快的公共服务，追求部门预算的最大化等［13］。因此，体育行政部门的自身行为偏好往往会对体育公共产品供给决策产生重大影响。过去几十年“重竞技体育、轻群众体育”“重荣誉、轻民生”的体育事业发展之路，充分说明了这一点。但伴随着政府职能转变和对民生的重视，尤其是全民健身上升为国家战略，这一情况将会大有改观。

3．3．3 政府体育行政部门运转效率有待提高 公共选择理论认为，政府机构运转无效率的原因主要表现在缺乏竞争、缺乏激励两个方面。虽然目前在体育公共产品供给方面已经逐渐形成包括政府、市场与社会组织在内的多元供给主体格局；但是一方面体育行政部门在提供体育公共产品时占据核心主导地位，另一方面处于体育体制改革初期的体育行政部门并没有完成权力的逐层下放，因此其所提供的诸多体育公共产品仍具有垄断性，这使得政府在提供体育公共产品时缺乏激励机制，造成了政府失灵。

3．3．4 政府决策监督困境 布坎南认为，不应当单纯地从官员是否正直上去寻找政府失灵的原因，而是应该检视官僚机构内部的约束机制［14］。可见，监督、约束机制的缺乏是造成公共产品供给政府失灵的根本原因。虽然我国体育政府部门也制定了相应的约束机制，设置了相应的监督部门——纪检组、监察局，但实际上国家体育总局机构设置中的13个子站，即办公厅、政法司、群体司等各个部门与纪检组、监察局是具有密切利益关系的同级别部门，相互之间缺少一定的约束力度，因此这种内部的自我监督很难起到真正的、实质性的监督作用。

3．3．5 寻租腐败行为 寻租是个人或团体对政府决策或政府行为施加影响，以争取有利于自身的再分配的一种非生产性活动［5］。寻租活动是一种非生产性活动，其结果是导致资源配置的扭曲。例如，本来不具备经营资质的公司通过系列寻租活动，而不是通过合理竞争机制获得某大型体育场馆的经营权，而获取经营权的公司为了追求前期的“无形投资”或实现利益最大化，提高体育公共产品的消费价格，违背了最初参与供给体育公共产品的初衷，不利于满足社会公众对体育公共产品的需求。

4 体育公共产品供给政府失灵矫正策略

4．1 进行市场化改革，实施服务外包

著名的公共经济学家马斯格雷夫认为政府供应公共产品并不代表着必须由政府进行生产，他认为公共产品的供给是由不同环节组成的，政府“供应”可以是指政府投入资金，由其他供给主体生产，他同时指出公共产品应该由政府通过预算提供资金［15］。樊丽明［16］指出公共产品的供给实质上是资源配置。因此，为矫正我国体育公共产品供给中存在的诸多政府失灵现象，必须进行市场化改革，鼓励市场和第三部门积极参与体育公共产品供给，提高资源配置效率，通过引入竞争机制，打破政府单一主体生产或提供体育公共产品的局面。1）深入总结我国体育公共场馆设施委托市场或第三部门进行管理经营的经验，通过构建绩效评估和奖励机制提高被委托单位向社会公众提供体育公共服务的质量与水平；2）通过PPP模式构建政府与市场更深层次的合作伙伴关系，吸引市场部门对体育场馆设施从投资兴建到运营管理的全面参与，提高体育场馆设施的供给数量与服务质量；3）将社会体育指导员的培养工作转移至市场和第三部门，政府根据具体需求因时制宜、因地制宜向市场和第三部门购买社会体育指导服务；4）通过服务外包，借助市场或第三部门的专业技术优势，优化和完善网络、移动终端等体育信息传播平台设计与管理，拓宽体育信息产品供给途径，丰富体育信息产品的供给；5）政府与市场或第三部门合作，建设“测试＋运动处方＋健身指导”或“体医结合”的体质测试站点，政府向其购买体质测试服务，既提高了体质测试服务的质量与内容，又避免了体质测试设施的闲置与浪费；6）随着赛事活动审批权的放开，政府部门及时规范和理顺相应的管理与服务流程，鼓励市场和第三部门根据社会公众的需求提供各类体育活动服务，政府在绩效评估的基础上向其提供资金、场地设施、配套保障等支持，即以灵活多样的服务外包方式提高各类体育公共产品供给的数量、质量、多样化水平，更好地满足社会公众的需要。

4．2 转变政府职能，构建服务型政府

过去政府通过指令性计划手段进行经济社会管理是导致我国体育公共产品供给政府失灵的根本原因，因此，扭转政府失灵的局面必须转变政府职能，建设公共服务型政府，把微观主体的经济活动转移给市场，使市场在资源配置中发挥基础性作用。把微观经济活动中的社会服务职能转移给社会组织。微观层面的权力转移，有助于促进竞争、提高体育公共产品供给效率、提高政府服务效能，有效防止政府失灵。权力转移也为政府强化宏观调控能力提供了空间，有助于政府更好地履行其服务职能。同时，政府、市场、第三部门在体育公共产品供给与公众健身意识提高、健身知识技能普及上分工协作，有助于正确引导社会公众的体育运动需求，指导其科学健身，从而真正实现全民健身的国家战略目标。

4．3 建立科学的政府绩效评估体系

缺乏对政府运行的有效评估是导致政府失灵的又一重要原因，建立科学的绩效评估体系有助于推进服务型政府的建设和矫正政府失灵。所谓政府绩效评估就是对政府管理的效率、能力、质量、责任履行情况和公众满意程度等的评价，对政府部门管理过程中的投入和产出绩效进行评定。绩效管理有助于政府职能的明确，有助于提高政府服务效率。因此，为从根本上解决我国体育公共产品供给政府失灵的问题，有必要对体育行政部门的服务进行绩效管理与评估。在我国现阶段，实现绩效评估的目标需要：1）加强绩效评估研究，制定适合我国体育行政部门特点的指标体系和评估办法；2）绩效评估指标不宜过细，束缚了政府服务能力的提升；3）绩效评估与激励机制结合推进，强化绩效评估的效果。

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［16］樊丽明．中国公共品市场与资源供给分析［M］．上海：上海人民出版社，2005：5．

责任编辑：刘红霞

Government Failures in the Supp ly of Sports Public Products in the Perspective of the Demand M odel：Expression，Causes and Correction

DU Mei，WANG Yue
（Research Institute of Sports Economics，East China University of Science and Technology，Shanghai200237，China）

Based on the demand model and using themethods of literature and logical analysis，this article discussed government failures and causes in the supply of public sports products．The major findings are：Government supply of public sports products like facilities，social sports instructors and so on fails tomeet the needs of the public．Main causes include the low public consciousness of demand，lack of channels to express the demand，single supplier and the low government efficiency and so on．Based on the findings，suggestions on how to rectify such government failureswere provided．

public sports products；government failures；causes；correction

G80－053

A

1004－0560（2015）06－0024－05

2015-06-11；

2015-07-26

2012年国家社会科学基金项目《基于服务外包理论下我国体育公共产品供给模式研究》（12BTY027）；中央高校基本科研业务费《体育公共产品供给服务外包研究》（222201422007）；国家体育总局体育哲学社会科学研究项目《体育公共服务外包合同研究》（2126SS15013）；上海市哲学社会科学规划中青班专项课题《体育公共服务外包中的政府责任研究》（2014FTY001）。

杜 梅（1978—），女，副教授，博士，主要研究方向为体育经济与管理。