金融消费者保护体系的建设

摘 要：资产管理和财富管理行业日益成为传统金融行业之外的一个重要产业。作为资产管理和财富管理的需求者和投资者，金融消费者具有核心地位。在鼓励各类金融产品跨界创新，减少制度限制这种大趋势下，文章围绕中国金融机构现状，重点对金融消费者保护方面的国内外实践进行比较，并从五个维度提出切实可行的建议。

关键词：金融消费者 刚性兑付 权益保护 金融监管

中图分类号：F830 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）01-051-03

近年来，公众财富管理的热情随着实体经济增长和财富管理意识觉醒有增无减。特别是各类理财产品的快速发展，借助互联网金融、金融产品创新、各类各地区的银行分支网点推向了全国人民，并对居民资金支配的方式产生了的明显影响。余额宝等产品，众筹模式的出台，让大众理财大步迈向百姓阶层。各阶层金融消费者以各种方式积极全面的参与金融市场的总量达到历史新高。

鸟瞰金融机构代表性的子市场：从股票市场，债券市场，到货币市场，再到房地产，第三方理财产品，各种“踩红线”的争议层出不穷。首先，各资管各理财机构以一种“非正常”方式快速发展，传统的银行体系外，由于在资本充足率、贷款集中度、存贷比、存款准备金等方面缺乏标准化的监督和风控措施，风险不断叠加。其次，存在畸形“刚性兑付”。经济下行压力和兑付危机一同曝光。没有机构愿意承认自己在“刚性兑付”，但在各方力量的博弈和强大的社会预期情况下，类固定收益产品的“刚性兑付”一直保留，这个纪录可以保持多久无法预期，是很大的危机隐患。一旦发生大规模非“刚性兑付”，则市场如多米诺骨牌，金融消费者的金融资产将面临巨大缩水危机。第三，影子银行无处不在。只要有开展类贷款的融资业务，利差谋利益现象比比皆是。各类“非标”也层出不穷。这些对缺乏金融专业知识、法律维权工具的个体金融消费者保护带来了很大的挑战。

金融消费者和一般消费者不同，还同时是投资者的角色；成为既在消费者总量地位又在金融市场地位上都很关键的角色。面对金融市场目前的各种诟病，如何切实保护利益该角色，让金融消费者从消费起始到结束都有安全健全的保护体系，科学合理合规地维护金融消费者群体的实际权益，这是当前必须要给予重视和必须解决的问题。从现实金融机构视角来看，目前第三方理财、银行理财、银行信用卡、私人银行、信托、券商、保险理财竞合方面、产品设计方面、理财监管权属，都急需要更准确、更清晰的规章制度来监管指导。从中国金融发展大方向角度分析，随着中国目前随着互连网金融、金融产品创新，人民币利率市场化进程大趋势、金融市场变革，也呼唤更系统、更全面的监管体系来有效保护金融消费者在金融市场中的各种合法权益。笔者通过对国内外金融监管层发展历程和经验的比较，以及行业内高管和从业者的走访和调研，监管层和法律人士的咨询和求证，梗概性地从金融消费者保护体系的建设方面提出战略建议以供参考。

一、金融消费者保护的国内外现状

“金融消费者”的定义首先诞生于英国《2000年金融市场与服务法》。日本将金融纳入传统消费者保护相关法律和《金融商品交易法》的双重保护范畴。金融消费者的定义是与金融商品的定义相关联的，首先，将具有共同性的金融服务进行综合性定义；其次，颁布专门法律法规规章对储蓄、存贷款、债券、保险、股票、基金、期货和金融衍生品等金融商品的消费者进行一体化保护；同时在证券、银行、保险等部门法中设置保护消费者的条款，最后由有关监管机构对消费者保护法规和指引，并同时建设相关协会第三方组织，完整地构建一个从战略到战术的保护框架。

我国《消费者权益保护法》2013年修订后，内容扩充至8章63条，确立了消费者保护的基本原则，《侵权消费者权益违法行为处罚办法》2014年9月发布。目前，由于观念问题，金融消费者无法援引《消费者权益保护法》寻求保护，客观上《消费者权益保护法》中法条由于金融消费者具有特殊性而难以适用。根据相关研究报告，在金融纠纷的投诉中，自然人原告败诉率很高，法院的判决书中较少有适用《消费者权益保护法》的。

目前，小额诉讼，例如：借款合同、银行卡案件和其他金钱给付纠纷案件等很多金融消费案件可以通过《民事诉讼法》第162条规定纳入管辖范围，此举大大降低了金融消费者成本，鼓励和方便消费者通过诉讼程序保护自己的权益。

2011年至今，中国人民银行、中国银监会、中国证监会、中国保监会，先后设立了消费者保护局。2011年10月，中国保监会成立保险消费者权益保护局。作为我国金融监管部门成立的第一个消费者权益保护机构，该机构提出“保护保险消费者利益是保险监管的天职，是衡量监管工作成效的重要标准”的观点。2012年，中国人民银行成立金融消费者权益保护局。2012年11月，中国银监会成立银行业消费者权益保护局，制定了《银行业消费者权益保护工作指引》，受理银行业消费者合法权益的金融机构采取必要的监管措施，督促其纠正，体现协调处置的基本思想。2013年，《中国人民银行金融消费者权益保护工作管理办法（试行）》颁布施行。该办法必要的监管措施，从组织机构、受案程序监督管理等各个方面对金融消费者的保护进行了详细的规定。办法明确了中国金融消费者的定义，即在中华人民共和国境内购买、使用金融机构销售的金融产品或接受金融机构提供的金融服务的自然人，将机构投资者和机构消费者排除在外。

金融消费者保护局的受案范围为金融消费争议。在区分人行与其他金融监管部门在金融消费者保护权限方面，即两类金融消费争议：其一，人行法定职责范围内的金融消费者投诉。其二，涉及跨市场、跨行业类交叉性金融产品和服务的金融消费者投诉。

对其二，建立协调工作机制，通过转送、处理并告知金融消费者转送理由。对于纠纷受理的顺位，该办法明确了先金融机构自主协商解决，然后中国人民银行受理（监管部门）解决，最后仲裁和法院解决这一顺序，这协调了协商解决、行业纠纷解决和裁判解决的位阶。

2013年新修订的《证券投资基金法》第九章{1}规定了基金份额持有人的权利，特别指明了知情权和通过诉讼保障权利的机制，基金持有人大会不得就未经公告的事项进行表决，防止管理人随意增加“临时议案”搞突袭。投资者可亲自出席，可以通信方式表达意见，也可委托方式行权，降低投资者维权成本。

美国面对“次贷危机”，通过颁布《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》{2}整合原来分散的监管规定和机构职能。

英国金融服务监管局（FSA）作为英国统一的金融监管部门有权代表消费者向法院提起诉讼，代消费者要求补偿和救济，简化诉讼程序，减少单个金融消费者的维权成本。

德国法律明确赋予消费者团体代表消费者起诉经营者侵害消费者权益行为的权利，具有鲜明大陆法系特色的团体诉讼制度的建立，我国可以做参考。

美国的小额诉讼和小额法庭，受理5000美元以下的案件，只收10～20美元的费用，当庭解决。日本也有相应的程序。

金融消费者保护具有很明显的特征。首先，从产业角度看，金融资产管理行业将成为传统金融行业之外的一个产业。金融消费者作为市场主体地位，积极参与产业建设是产业成功的必然。因而，投资者利益能够得到法律的保护是关键。其次，和普通的商品经济模式的消费者不同，金融理财行业的消费者同时具备消费者和投资者的两种属性。需要法律制定新的保护规则和体系。第三，金融理财行业存在利益冲突和信息不对称的可能，对证据采集和侵权行为的证明难度大，目前各类工具和各种形式的金融理财产品在分业经营的范畴下，很难做到监管和司法规则上的统一，需要特殊应对。

鉴于第一部分对中国金融消费者市场目前现状和国际先进的金融消费者保护体系阐述，结合金融消费者本身的的特别属性和作为金融消费市场主体的地位，本文从结合实际可行性对金融消费者构建保护体系提出五个维度的交叉建议，以下五个方面互为支持，相得益彰。

二、五个维度为金融消费者保驾护航

从效率和安全角度，从成本和收益角度，从国内和国际角度，从消费者观念和机构艰涩角度，从自律和监管角度互相配合，构建适用我国的可落地的金融消费者保护系统：

1.从金融消费者本身的消费观念上，不盲目相信收益率高和收益率的刚性兑付的预期，树立理性专业的金融态度面对纷繁的金融市场。

明确“刚性兑付”是没有法律依据的，“不变的收益率保证”不利于市场自由流动利率市场化和金融市场协调发展。收益率的畸高，各参与中介需要资金盈利，叠加后推动实体借贷成本的提高，一般数字达到15%以上的理财产品收益率，相应实体会达到25%以上的借贷成本，大多实体很难维持这样的净利润。很容易有潜在的“庞氏骗局”和“多米诺骨牌”效应的堆积，放大信用风险和系统风险。无论银行还是任何金融机构非金融机构发行的理财产品都存在风险，对产品结构和产业链条的了解熟悉，改变“回报率为纲”的根本出发点，关注产品项目安全保障，放弃一味刚性兑付的预期，客观、全面、专业、理智地面对金融产品消费市场，深层次探究产品背后的运作机理，正如巴菲特所说的：“我只做我完全明白的事”。“明确产品标的真正合法合理的利益风险构成后再做投资决策”，才是目前金融消费者主体需要树立的基本观念。

2.从提供金融理财产品机构本身，注重对行为监管和事实的统一监管，产品流程中要包括金融产品退出机制在内的的专业综合管理协调机制。

建议建立有专业资质相匹配的专家团队，对产品设计的基本标的的财务管理、尽职调查、实时监督、担保资质等做明确的设计；对产品发行过程，讲究销售渠道的宣传监管，销售推介的风险揭示，产品内涵的信息披露工作落地到位，其中引进监管部门推荐的评级机构进行评级和适当的财务法律机构进行管理，对抵押物价值、中期期限错配和“非标”、“资产池”等从量和结构等多角度专业控制；产品发行后，监控各种关键动向，建立合理合法的退出机制，控制风险在可控范围内，让金融消费者投资前就知道自己投资后最差情景和解决机制，合法合规地进行维权。确保在机构内部金融产品从始至终都在可控范围，信息披露相对清晰，专业操守基本落地。金融服务和金融交易满足一定规范、步骤和程序流程，以程序安全促进实质安全。确保规则的一致性，加强金融机构的自我监管能力。

3.对于金融理财市场的监管部门，注重金融监管的职能机构权限、流程的协调配合，建立和金融市场实务相匹配，以业务准入和风险控制为核心的不断更新的生态监管体系。

我国目前监管体系过多涉及金融稳定等目标，对消费者保护的对象、程序、举证责任和民事责任内容没有细致规定，建议建立“《消费者保护法》—金融消费者保护特别法—监管规则”在内，明确消费者协会的诉讼主体资格，学习国际上对小额法庭当—庭决断的先进经验，结合我国实际情况制定实际的多层次消费者保护框架体系。例如：对小额的信用卡纠纷案件，可以转设一次性结案的专属法庭，快速高效地解决此类小额金融案件。另外，需要明确专门的金融投资者保护局和投资者保护公司、“一行三会”和相关监管取证机构、消费者协会等各类民间组织、金融投资机构本身内审监管部门的关系，分清监管主从机构关系，以免产生机构间不必要的职能重复交叉和资源重复配置，梳理职能以便在应对危机处置和客户赔付时，便于工作展开。专门监管小组应对各种现存和潜在的各类违规现象给予积极的适应性监管，同时对评级机构和相应的监管小组出线的情况也应设置渠道进行淘汰管理。确保评级等第三方机构本身的公正可靠。从而建立起多元化的监管方式，既包扩自上而下的监管，也包含第三方机构监管，信息全面有效地披露，形成多层次不断进步的生态监管网络。

4.从金融理财民间自律组织，除了行政、司法部门外，行业协会自律监管在保护体系中的地位需要提升。自律组织是“内行人管内行人”，可以采取行业交易惯例和内部规则、职业伦理标准、专业金融知识普及，更便捷地实现投资者的利益诉求，优化和提高整体金融资管市场的环境和管理水平。具体说，可以发布业务操作流程，包括推介、风险申报、合格投资者认定、管辖等内容。在募集阶段，销售人员必须声明自己的身份，明确是代理人还是投资顾问、产品风险、特别警示条款提醒等方面能在诉讼中免除责任，对销售过程采取全程录像，相关证据应保存到产品兑付期结束后的2年。同时可以和司法裁判建立良好的互动，很多国家协会发布的守则和协调规则会成为法院裁判的重要依据，这样能更好地实现司法对消费者利益的保护。2014年，上海已成立“中国理财师协会”，对理财师成员必须有CFP等资质才可以加入做了明确规定，从业人员对自己经手的项目要有负责到底的态度。团结一批有能力、有责任心、有创造能力的专业金融专业理财人员具有重大的意义。促进协会的积极良性发展，承担更多有第三方特点的义务和责任，维护协会和金融消费者群体的实际权益。从第三方客观、公正透明的角度进行金融理财市场的管理、协调、整合、为金融市场的不断发展凝聚更多专业人才队伍和群众力量。

5.IT系统建设方面，注重技术监管。要基于大数据的算法监管、模型的监管和方便调查取证的线索的系统监管，有意识地为战略性的顶级设计培养相应的技术人才。

IT的发展是金融机构大规模投入的刚性需求，建立技术和业务互相辅助、共同发展，落实便捷和安全博弈相对最优。正如“余额宝”是借助“互联网金融”、“大数据分析”、“阿里云清算”走出超过一般货币基金收益率的成功案例所揭示的。现代金融的战场离不开金融IT系统的建设，从目前看，IT体统扮演三个角色：

（1）业务需求引导IT系统提供支持。当系统制约业务拓展时再修补。

（2）技术应道业务创新。比如，量化投资，通过策略布置、数据模型和大型数据硬件支持，开展高频交易。

（3）技术和业务相得益彰。例如，银行做的“智慧银行”，综合客户资料收集和智能分析，识别来自高收入人群和财富阶层个性化理财规划，对客户有效分析和目标营销结合。

先不论IT系统构架是耗费巨大的长期资本支出，从本文角度看，正如现代会计师全面风险审计需要明确公司运作机理和数据采集取证一样，需要对金融IT系统的安全性构架更严密的防火墙，提高系统子模块的兼容性，对灾难恢复、清算结算、系统外包项目的风险控制方面，需要更多的有经验的专业团队从业务需求、架构设计上进行有数据比率的风险控制、数据提取和取证需要的准备数据库，从数据源头上落实对金融产品消费者的保护，让金融消费者在运用互联网等新型金融渠道时，更踏实、更安全、更有效率。在需要法庭取证时，可以通过各种线索数据库挖掘技术等进行追溯，正如审计上市公司公司年报时，需要采取数据证据来验证系统内控有效的思路一样，进行测试了解整体系统运作路径的合法合规。采取适当的方式和线索了解交易的电子化流程，结合实际流转，方便调查案情，全面解析交易的来龙去脉，切实为金融消费者保驾护航。

三、金融消费者保护的趋势

以上从金融消费者保护体系的构架的必要性为开端，解析了金融消费者的定义、现状，分析了国内国外对金融消费者保护使用的“分层分步骤全面综合的体系”，并结合我国实际的金融理财市场近况，从投资者观念、金融投资机构、自上而下监管、自律组织，IT系统建设配合五个关键维度展开，提出建立适合我国发展现状的金融消费者保护体系的建议。

监管趋同是一个大的趋势。在这个进程中，作为该产业的主体——金融消费者这个角色保护的意义深远，确保金融消费市场主体的投资信心，做到有法可依、风险可控、过程透明，并积极通过监管引导其投资方向和观念是成就一个良性发展的金融市场的必然，也是本文的积极意义所在。五个维度中第一个维度即金融消费者的观念改变是关键，投资者观念的改变将引导各相关方面调整发展战略，加快建设相匹配的全面保护体系。

由于目前金融市场正处于高速成长阶段，情况千变万化，随着民间金融扩张（P2P、众筹、自金融等）、融消费者权利的觉醒、网络金融权利诞生（比特币等）这三条线索的不断发展，都奔向一个目标——金融自由和平等化。在数据技术、网络渠道和去中心化思想的共同支撑下，未来金融市场发展速度将在更多的金融人才融合下，面临爆发式增长。因此，无论是企业、政府，还是民间组织，都应多渠道开展相关的风险教育，促进严谨的契约精神和良好的商业环境，培养多元化生态型的保护系统从投资者、监管层、自律组织各层面完善保护机制，坚持“法治、扶持、引导、公平”的原则，有效加强金融消费者保护生态体系的建设，才能更好地配合和促进我国金融市场的良性创新，促进我国金融市场健康成长。

注释：

{1}《证券投资基金法》第九章，第47条基金份额持有人享有的权利包括：“对基金管理人、基金托管人、基金份额发售机构损害其合法权益等行为依法提起诉讼。”

{2}《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》整合原来分散的监管规定和机构职能。第一，该法案成立了消费者保护局。对资产超过100亿美元的银行和信贷机构、大型的非银行金融机构；所有与抵押贷款有关的业务进行检查并制定规则。资产低于100亿美元的机构，将有银行监管者自行监管。第二，加强对信用评级机构监管以促进投资者保护。评级机构之间的利益冲突行为给予渠道给予监督。第三，建立信用评级征信委员会，负责为银行等金融机构指派认可的信用评级机构。有效防止评级机构和被评级单位各种利益输送。第四，要求美国联邦存款保险公司（FDIC）在内的监管部门开发自己的信用评级标准，避免对评级机构的过度依赖。让专业的人做专业的事。

参考文献：

[1] [美]杰克逊，西蒙斯.金融监管.吴志攀等译.中国政法大学出版社，2003

[2] 何鹏宇.金融消费者保护局应独立.财新网，2011

[3] 岳金禄.上海自贸区内金融消费者保护司法应对措施研究.第四届自由贸易法治论坛，2014.4

[4] 徐松林.试论我国第三方理财机构的法律监管原则与措施.厦门大学法学院

[5] 周小明.信托制度：法理和实务.中国法治出版社，2012

[6] 张安立.P2P监管时代正来到.理财周刊，2014（19）

[7] 张旭阳.银行理财产品的未来——兼论8号文之后应该是什么.智信网，2014

（作者单位：交通银行总行信用卡中心 上海 20061；作者简介：孙斌琳，硕士，中级经济师，研究方向：商业银行、资产管理、第三方理财。）

（责编：若佳）