环保组织公益诉讼权构建及其实施研究

窦溪萌 卿雪梅

作者简介：窦溪萌（1988-），女，满族，辽宁本溪人，四川省社会科学院法学所法律硕士（法学）研究生，研究方向：刑法与环境资源保护法。

卿雪梅（1989-），女，汉，四川自贡人，四川省社会科学院政治学所硕士研究生，研究方向：政治学理论。

摘要：公益诉讼是指环境基于其生态服务功能而提供可满足人类多种需求的自然资源和生态产品所承载的公共性利益。环保组织作为公益诉讼的主体行使公益诉讼权能够更好的维护权利受侵害的主体的合法权益。民间环保组织通过依法提起环境公益诉讼，客观上可以发挥调和多元价值与横平利益冲突的重要功能从而实现维护各类主体充分享有公共利益的权利。

关键词：公益诉讼；环保组织；环境权

一、公益诉讼

“公地悲剧”是经济学普遍熟知的一个现象。在国外有人做过这样一项实验：将一块草地划分为几块分配给牧羊人，但在划分的几块草地中选出一块作为公共用地，每个牧羊人都可以自由使用，实验的结果可想而知：每个牧羊人都为了保持自己分配的土地不被破坏而选择公共用地最终因过渡放牧而导致公共用地寸草不生。基于每个人都有将自己的生存空间和资源向外扩展的天性，如果公共利益处于无人管理的状态下，每个人都会趋于自身利益的实现而无所顾忌的榨取公共资源为自己所用。罗马时代的西塞罗曾提出了一个著名论言：公益优先于私益。这是从宏观上衡量公益与私益的关系，不过无论是公益还是私益只要受到了损害，受害者都应该有救济的途径。正如一个牧羊人的羊群吃了另一个人的草地的时候，他可以向法院提起侵权之诉维护一己私益，但当公共草地受到侵害的时候，由谁来提起公益诉讼呢？

我国2012年新修改的《民事诉讼法》第五十条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这便是我过民诉法关于公益诉讼制度的规定。国内有学者将公益诉讼定义为：任何组织和个人都可以根据法律授权，就侵犯国家利益、社会公益的行为提起诉讼，由法院依法处理违法活动。2012年《民事诉讼法》增设的公益诉讼制度具有如下特点：第一，诉讼目的的特殊性。公益诉讼不同于私益诉讼只涉及私人利益，公益诉讼制度的设立的目的是维护社会公共利益，以实现社会价值为目标。第二，起诉主体的法定性、特殊性和广泛性。法定性是指，在公益诉讼程序中，个人不具有原告的主体资格，必须有经法定授权的机关和团体才能作为原告；特殊性与广泛性是指民事公益诉讼的原告并不限于遭受违法行为侵害的直接利害关系人，但在传统民事诉讼领域，原告必须是与案件有直接利害关系的当事人。第三，民事公益诉讼的提起并不以存在实际损害为前提条件，可以针对那些给社会公众或不特定多数人造成潜在危害的不法行为提起民事公益诉讼。此次民诉法对公益诉讼制度的规定是对传统当事人适格理论的重大突破。但并没有涉及相关主体资格的规定。

我国于2015年1月1日起正式实施《新环境保护法》，该法第五十八条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼谋取经济利益。”该条款将我国公益诉讼制度以条文形式明确规定，并且具体规定了有权进行诉讼的主体资格，必将对我今后我国环境保护公益诉讼活动产生深远的影响。

我国诉讼法领域长期存在着一种理念即：只有自己的合法权益受到侵害的主体才具有原告的资格。但这种理念的弊端在于只考虑了公民个人的私人利益而忽略了公共利益的存在。因此，我认为，针对公共利益提起的诉讼的主体应该包括：公民、法人、社会团体和国家机关。其中，公民提起公益诉讼的前提条件应该包括其目的是为了维护公共利益而参加诉讼。作为国家和社会公共利益的代表，国家特色机关提起诉讼，不仅能够使侵害社会公共利益的行为处于严密的监督和有效遏制之下，维护公民、法人和国家的经济利益还可以在最大程度上保证起诉标准的统一公正，避免私人起诉可能产生的报复和烂诉弊端，实现诉讼的效率与效益。

二、环保组织

自上个世纪70年代末到90年代初是中国环保组织开始诞生到发展的阶段。到了1995年“自然之友”组织发起了保护滇金丝猴和藏羚羊活动是我国民间环保组织发展的第一次高潮，到了2003年“北京地球村”与北京市市政府合作，进行了绿色社区试点工作使环保组织开始向基层渗透。截止2005年底我国各类民间环保组织已有2768家。目前我国符合《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的规定能够具有环保公益诉讼主体资格的环保组织有700余家。但自2013年1月1日《民事诉讼法》修正案生效以来，原本以为会形成环境公益诉讼“诉讼爆炸”的现象并未出现，仅有中华环保联合会、自然之友、和福建绿家园三家提起了公益诉讼。出现这种情形的原因主要有一下几个方面：一是我国环保组织的发展不仅起步晚在数量上也远不及发达国家，成员的规模更是有限。二是没有规范的法律以及相关制度去明确环保组织的权利、义务等这就使环保组织在主体资格上缺乏法律的支持没有提起环保诉讼的动力。三是资金来源运作问题使得其开展活动与政府、企业对抗时力不从心。

三、公益诉讼权构建

面对如上问题我们应该有相应的对策来弥补实际操作中的不足。一方面，我们应该建立环境公益诉讼激励机制，鼓励和支持符合资格的环保组织提起公益诉讼。另一方面，从立法的角度看，最高人民法院还应在现有的基础之上，进一步明确公益诉讼费用负担规则并树立典型案例。通过立法解释和司法解释进一步规范公益诉讼制度，对新环保法第五十八条的内涵作出详尽的解释。中国当下正处于转变经济发展发饰的重要战略时期，然而面对多方爆发的环境问题我们应该完善相应的解决机制。因此，价值多元化和利益冲突性决定了环境问题的破解必须建立在公众参与的实践理性基础之上。那么在此背景下，民间环保组织通过依法提起环境公益诉讼，客观上可以发挥调和多元价值与横平利益冲突的重要功能。我们应该还原环境公益诉讼的本来面目。以建立一种司法独立和权力分离为内容的制约与平衡机制，将可持续发展的经济理性运用到司法制度的创新上去。

环境公益诉讼是生态文明建设制度的重要内容，是可持续发展观的重要体现。面对近年来此起彼伏的环境各类环境污染问题，我们不得不从各方面着手解决。但毕竟政府机构的资源是有限的，政府也永远不可能拥有足够的力量在全国范围内监测每一个污染源，因此，我们不能仅凭政府单方的作为或不作为来有效解决环境权的所以问题。但，居住在污染源附近的居民或者关注污染的环保组织他们是监督污染行为最为经济而有效的监控者。当政府不能给你实施法律时，环保组织作为公益诉讼的主体应运而生，其今后发挥的作用也令人期待。（作者单位：四川省社会科学院）

参考文献：

[1]李劲.国外公益诉讼主体资格的确定及其借鉴.法学杂志，2011，（10）.

[2]王灿发.中国环境公益诉讼的主体及其争议[J].国家检察官学院学报，2010，（03）.

[3]杨朝霞.论环保部门在环境民事公益诉讼中的作用.太平洋学报.2011，（04），19.

[4]人民日报（海外版[N].2001-11-16.

[5]杨朝霞.论环保机关提起环境民事公益诉讼的正当性.法学评论，2011，（02），166.