“营改增”背景下的分税制财政体制改革研究

庞菡君

摘要：作为一种按税种划分中央和地方政府财政收入的财政管理体制，分税制的实质是为了有效的处理中央政府和地方政府之间的事权和财权关系。自“营改增”全面推行，已经用增值税代替了营业税。作为地方主体税种的营业税将被增值税完全取代，这将对分税制财政体制下的地方税系统产生巨大的影响，也进一步凸显了现行分税制财政体制的缺陷。在后“营改增”时代，如何推进分税制财政体制改革已迫在眉睫。本文以“营改增”为分析背景，对分税制财政体制改革提出建议。

关键词：“营改增”；分税制；财政体制

一、“营改增”对现行分税制财政体制带来的冲击

2013年4月，国务院加大了“营改增”的试点范围，扩大到交通运输业和部分现代服务业。随着“营改增”的全面推进，已确立营业税将被增值税逐渐替代的事实。自我国1994年实行分税制，使我国财政秩序发生了巨大变化。分税制的实施使中央财政的活力增强。而且在分税制实施的过程中，该体制已经取得了很大的成绩，具有很强的正面效应，不过也有很多问题显现。“营改增”后，对现行分税制财政体制造成了巨大的冲击，也凸显了其固有缺陷。

（一）“营改增”导致中央与地方税制结构发生变化

首先，从税种方面来看，税法规定的税种中有16个，这些税收是有相关的部门进行负责，由税务部门进行负责。其中，消费税、车船购置税是中央税费，地方税有包括营业税在内的10种；共同属于中央和地方税的也有很多，如增值税、企业所得税、个人所得税以及资源税，不同税种中央和地方之间的比例不同。而印花税是作为中央与特定的地区进行共享的，不过此种税种，中央所占的比例较大，达到97%，其余的为特定地区的。海关所代收的进口货物的相关税费是中央政府所有。“营改增”后，地方税将会变为共享税，地方税之中的营业税被增值税取代。地方政府将减少一个主要税种，共享税的收入将会增加。

其次，从税收结构上看，营业税在实行分税制支出的1994年的总额达到67002亿元，占当年税收收入总额的1307%。①2012年，全国税收收入10061428亿元，营业税收入1574764亿元，占税收收入的比重上升至1565%，同年地方全部公共财政收入中，税收收入4731908亿元，其中营业税1554291亿元，占比高达3285%，无疑是地方政府最主要的税收收入来源。且动态来看，营业税的征税范围为当前和未来经济发展的加速发展行业，因此，随着“营改增”的展开，尤其是营业税若完全实现被增值税替代，地方政府的财政收入将大幅减少。

（二）“营改增”后地方税权大幅削弱，分税格局难以为继

“营改增”后，地方政府的税权受到大幅削弱。原来“娱乐业”的税目并不能地方政府在一定的范围内自行进行制定。从税收征管角度上看，“营改增”扩围后，属于试点内的营业税经过改变以后，变为国税部门负责征收，而并不是地税部门进行征收。而对于税收部门来说，由于两种税种之间有很大的差异，不论是税收制度、税收的政策还是税收的管理方面都有不同。由于两种税种之间的差异，两个部门在实际工作的过程中也将会受到一定的影响。地方税务局的职能被弱化，其存在理由受到质疑，中央与地方的分税格局难以为继。

二、“营改增”背景下，关于分税制财政体制改革的建议

（一）深化分税制财政体制改革，确保事权与财力相匹配

对于地方以及中央支出管理方面的责任，在分税制改革中规定并不明确。这使财力划分从因为没有建立科学合理的支出管理责任划分的基础上，仅仅以税收一定比例进行划分，使支出管理责任与财力之间并不匹配。也就是说，财力划分的主导权都在中央政府。在政府进行考虑问题的时候，主要是从宏观调控方面进行，集中在财力下放到支出管理责任方面。根据中央与地方财政收入情况，进行分税制改革使中央收入的比重呈现下滑的现象。②在1993年还没有进行分税制改革的时候，中央财政收入在全国财政的收入中仅为22%。在进行分税制改革以后，2012年我国中央政府的财务收入已经在全国的财政收入中有了很大的提高，达到了479%多，接近50%。地方的财政收入在全国财政收入之中仅仅为521%。到现在中央和地方所拥有的财政收入均为50%左右。而对财政的支出方面进行研究，在2012年中央财政支出在全国公共财政收入方面的比重为149%，其中地方财政支出在全国公共财政支出方面达到851%的比重。这就说明，中央财政收入的比例自分税制改革后上升，其支出比例却远远小于地方政府。地方政府拥有一半的财政收入，却承担着高于80%的事权。这种事权与财力严重不匹配的现象亟待改善。

随着营改增的推开，中央和地方财力格局将发生变化，可以“营改增”为契机，重新调整事权与财力的范围，确保事权与财力相匹配。由于现行政治体制中地方政府管理的事务量多繁杂，要承担大量的公共服务支出，赋予其一定的财力作为支撑是必要的。另外，尽可能细化事权范围，明确中央和地方各级政府的支出责任。

（二）完善税制结构，明确共享税划分比例

“营改增”后，原来属于地方税种的营业税将划为属于共享税的增值税中，共享税的收入将增加。同时随着地方政府主体税种的缺失，要负担大量的公共服务支出，缺乏充足的财力。因此，应该适当提高共享税种增值税、企业所得税、个人所得税的地方分享比例，保证地方政府有足够的财源。例如，增值税的分享比例可以由中央和地方75：25改为65：35。

另外，“营改增”后的增值税收入发生了巨大改变，变为原中央分享75%，地方25%，还有地方级收入100%。在这种情况下，容易造成重复征收等税制结构的混乱。为避免同一税种收入在多级次政府重复设置，应当明确共享税划分比例。在当前我国中央与地方分税比较合理，不单单是中央与省之间，对于省以下也进行分税。可以说在各级政府之间的分税都非常合理。除了共享税进行共享以外，对于地方共享的部门，还应当在省与县市之间进行共享。同时还要开征适合地方政府征收的税费，使地方税的体系也进一步完善。

（三）规范转移支付制度，减少专项转移支付份额

我国政府的转移制度制度，是在2005年实现了税收的返还。转移支付制度是一般性转移支付和专项补助为主的转移支付制度。这种制度的建立，对于平衡地区间的财力差异，促进经济平衡发展都有很大的作用。但我国现行的转移支付制度并不是科学和完善的，存在许多缺陷，还不够规范。这种制度在我国，仅仅只有转移支付，而并没有转移支付的法律保障。而且专项的转移支付所占的比例较大，最关键的是我国在进行转移支付的种类十分复杂，而且是交叉重复的。在进行管理方面，也是有多个部门进行，审批也是多方面的，这就使其在进行实施的过程中受到一定的影响。2010年我国的专项转移支付内容，其涉及到很多方面，保证基础设施、农林、电力、金融、等等，甚至可以说是各行各业都包括在其中，一共涉及到的内容包括200多个。

为使转移支付制度有更好的发展，应当进行如下的改进：增加一般性的业务，而降低专项的份额。同时在一般的转移支付中，对于明确用途的项目要减少，使其拥有更强的一般性。对专项的支付种类进行整合，简化明确管理部门和审批程序。另外，考虑到我国不同地域地区之间存在的差异，不利于社会经济的和谐发展。应对横向支付在立法上和制度上给予重视，促进横向转移支付的规范。（作者单位：重庆理工大学）

注解：

①庞凤喜《营改增与分税制财政体制重塑》中国财政2014.01

②李红霞，刘天琦《新一轮分税制财政体制改革探析》地方财政研究，2013

参考文献：

[1]庞凤喜.营改增与分税制财政体制重塑.中国财政.2014.01

[2]李红霞，刘天琦.新一轮分税制财政体制改革探析.地方财政研究.2013.10期

[3]詹花秀.论财政转移支付的规范化与社会公平正义.湖湘论坛.2013.11