浅议我国分税制改革

陈芒芒

【摘要】自1994年实行的分税制在建立社会主义市场经济体制过程中发挥了重大作用，促进了全国统一市场的形成，调动了地方发展经济的积极性，充实了中央财政收入。但是因为分税制建立之初存在一些不够彻底的地方，这些不彻底之处随着中国国情的变化已经成为阻碍经济发展的问题，因此分税制的进一步改革和完善成为了中国财政体制改革的中心内容。而要完善分税制的体系，关键就在于建立中央与地方财力与事权相匹配的财税体制。

【关键词】分税制 问题 转移支付 对策

一、分税制概述

（一）分税制

分税制是一种较为规范、科学的财政管理体制，是国际上市场经济国家通行的一种财政分配体制。它是根据市场经济的原则和公共财政的理论确立的一种分税分级财政管理制度，是处理中央与地方财政分配关系的一种较为规范的方式。分税制有利于国家产业政策的贯彻和实施，有利于协调中央与地方的财政分配关系，还有利于有效地利用各种资源，提高经济效益，促进地方合理发展经济，最终增加财政收入。

（二）分税制确立的依据

分税制得以确立的依据主要有以下三个方面：一是以加强和方便税收征管为依据。二是以各类税种的自身特征为依据。这种以税种特性为依据划分中央税、地方税和中央地方共享税的方法，有利于加强税收的征收管理和强化税收功能。三是以各级政府的事权范围为依据。实行分税制，应当界定各级政府的事权范围，使得各级政府拥有法定的固定收入来源和财力保障。

（三）实行分税制的意义

分税制的实施，既是一国政府法制建设和行政管理的需要，又是一个国家财政政策、税收政策在税收管理方面的体现。其意义主要表现在四个方面：一是分税制是中央实施宏观管理政策的财力保证。二是分税制可以充分发挥税收杠杆调节经济、配置资源的独特作用。三是分税制可以充分发挥利益分配原则的效率。四是分税制可以满足市场经济对财税管理体制的要求。

二、我国分税制存在的主要问题

分税制是我国社会主义市场经济体制的基础，为全国统一市场的形成发挥了功不可没的作用，但是中国发展到现在，国情发生了重大的变化，现行的分税制就出现了一些问题。

（一）中央税制与地方税制体系不健全

主要表现在：第一，地方税税制结构不完善。一是地方税税种改革滞后，不适应市场经济发展的要求；二是地方缺乏有效的主体税种。第二，按企业的行政隶属关系划分企业所得税收入不符合完善社会主义市场经济体制的要求。第三，共享税规模过大、税种偏多。从税收规模上看，规模过大、税种偏多的共享税，与分税制目标相悖。第四，中央税税种单一，不成体系，影响了中央税收宏观调控功能的发挥。

（二）政府间支出责任划分还不够清晰、不够合理

主要表现在：一是完全属于地方的支出责任，中央也承担了一部分；二是一些应当完全由中央承担的支出责任，地方也承担了一部分；三是部分由中央和地方共同承担的支出责任，中央与地方的职责划分又不够合理，执行中经常发生交叉、错位；四是各省、市、县、乡政府间支出责任划分更为模糊，地区之间差别较大。

（三）税种划分未充分考虑税收职能作用的发挥

比如，将税源较为集中的税种划分为地方税就会产生许多问题：一是加剧了各地区经济发展的不平衡，致使富的地方愈富，穷的地方愈穷；二是强化地方利益，使地方企业与政府的血缘关系更加明朗，不利于转变政府职能，建立现代企业制度；三是会损害中央宏观调控的有效程度，为中央统一税率的执行增加阻力。

（四）转移支付项目设立不够合理，监管力度有待加强

主要表现在转移支付资金的监管力度不够，转移支付资金的效益评估有限。另外，由于大部分转移支付项目都是出于配合中央宏观调控政策而设立的，由此带来财力转移支付专项化、专项转移支付财力化的倾向。

三、完善我国分税制的对策与建议

（一）优化税种配置，健全中央税制和地方税制体系

第一，优化税制结构。重要的是调整中央税、地方税和共享税的结构。首先将资源税由共享税改为中央税，保证中央收入。其次将合并后的企业（法人）所得税划为中央与地方共享税，由国税局征收。最后将地税局征收的个人所得税和国税局征收的储蓄存款利息所得税合并，作为共享税，由国税局负责征收。第二，完善税种。一是深化所得税改革。首先完善个人所得税制，简化和降低个人所得税税率，使个人所得税税率在当前经济社会环境下更能体现公平合理。其次改变按企业的行政隶属关系划分收入归属的做法，可采取税率分享的方式划分中央与地方收入。二是调整消费税。比如，对部分行业增征消费税，逐步停征部分消费税税目。三是完善增值税。首先是调整税率。其次是扩大增值税征税范围，将交通运输、建筑安装、销售不动产等行业纳入增值税征收范围。第三，规范地方税费，推进税费改革。一要坚持“减轻、规范、稳定”的原则，二要清理整顿收费项目，三要费改税。

（二）明确划分中央政府与地方政府的事权

当前，我国划分中央与地方、政府与企业之间事权的核心问题是投资权划分问题。因此，在事权划分方面应做到：中央政府主要承担对国民经济全局有较大影响的有关投资领域；省级政府主要承担对本地区经济全局有较大影响的有关投资领域；另外，对于某些兼顾国民经济全局和地方经济的投资领域，应在中央政府和地方政府之间按适当比例分配投资管理权。由此，改变原来按投资规模大小来划分中央与地方投资管理权限的做法。

（三）按照职能合理划分税种

按照职能合理划分税种，有利于正确划分中央与地方的财权。划分税种应遵循的原则为：将维护国家权益、涉及全国范围、实施宏观调控所必须的税种划归中央税；将只涉及地方范围、适合地方征管的税种划归地方税，并进一步加强地方税种的建设，进而保障地方财力，可适当开征新的地方税种，如遗产税和赠与税、社会保障税等。另外，适当停征部分老税种，适当合并重复设置的税种。

（四）建立规范化的政府间财政转移支付制度

我国目前主要以单一纵向转移支付为主，转移支付主要包括资金在中央政府与地方政府之间的纵向转移以及同级政府之间的横向转移，难以实现各地区公共产品和服务水平的均衡。为此，应在中央集中国内大部分财力的前提下，建立规范化的中央对地方的各种补助制度，具体包括：一是特殊因素补助，二是专项拨款补助，三是一般性补助即税收返还。此外，加强构建财政转移支付的监管和效益评价机制，发现问题及时纠正，并按期评价转移支付效益。

参考文献

[1]刘尚希.分税制的是与非.北京：《经济研究参考》，2012年第7期.

[2]高强.“十二五”时期深化财政体制和税收制度改革的思考.《国家行政学院学报》，2011年第6期.

[3]刘奕佚.浅谈我国分税制改革对地方财政的影响.《华商》，2010年第10期.