对完善农村土地流转政策的思考

梁煊

摘 要：文章指出土地流转在农业现代化中具有重要地位，土地流转具有明显的地区差异。运城市作为山西省传统农业大市，农村土地流转工作走在全省前列，因地制宜探索了许多有效的做法。文章以山西省运城市为例，通过对盐湖区、新绛县、闻喜县等县区的实地调查了解，梳理概括了运城市土地流转的模式和做法，也对目前存在的一些问题展开深入分析，并据此提出政策建议。

关键词：土地流转 农业现代化 建议

中图分类号：F301

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）04-081-03

一、引言

规模经营是农业现代化的必然趋势，而土地流转是当前推进土地适应规模经营的有效实现形式。土地流转在农业现代化中具有重要地位，并且土地流转具有明显的地区差异。运城市作为山西省传统农业大市，农村土地流转工作走在全省前列，因地制宜探索了许多有效的做法。本文以山西省运城市为例，通过对盐湖区、新绛县、闻喜县等县区的实地调查了解，梳理概括了运城市土地流转的模式和做法，也对目前存在的一些问题展开深入分析，并据此提出政策建议。

二、运城市农村土地流转的基本情况

（一）土地流转的主要模式

近年来，运城市在农村土地承包期限内和不改变土地用途的前提下，按照农村土地流转的有关政策，大致形成了農村土地流转的五种模式。一是项目带动型，以土地整理和农业综合开发项目实施为依托，对土地进行综合整理后流转给种植大户，如新绛县古交镇利用基本农田整理项目，将4个村庄的3230亩旱垣土地整理为标准化种植示范基地后，农户以300元至500元的价格统一进行流转，建成965座日光温室蔬菜大棚。二是集体引导型，通过县里和乡村组织的统一规划，引导农民进行集约化生产经营，如盐湖区北相镇20多户农户建成了葡萄园种植基地。三是合作社引领型，由农民入股或专业合作社统一运作、调整土地、制定规划进行流转，如新绛县横桥乡100多户农民加入财钧蔬菜专业合作社，打造了2000多亩的番茄种植基地。四是经营大户带动型，由农户将土地转包给经营大户集中经营，经营者每年支付一定的承包金，如盐湖区三路里村瑞杰农场以每年每亩地500斤小麦的价格流转取得2000亩地发展以设施农业和种植双季槐为主的生态农业。五是龙头企业带动型，由龙头企业统一流转农户土地建起规模种植养殖基地，如盐湖区上郭村迎太农业公司流转土地1000亩，投资5000多万元建设无公害绿色蔬菜基地。

（二）主要成效

农村土地流转到农民合作社或专业大户后，农业产业结构、农民收入等发生了较大变化。从流转比例看，目前运城市农村土地流转面积达到122.7万亩，其中，盐湖区总耕地面积81.3万亩，已流转12.8万亩，流转比例15.7%；新绛县总耕地面积53万亩，已流转14.3万亩，流转比例26.9%；闻喜县耕地面积72.7万亩，已流转11.2万亩，流转比例15.4%，三县流转比例均高于全省13.8%的平均水平。从农业产业化发展看，通过规模经营，促进了设施农业、品牌农业、观光农业、循环农业健康发展，运城市已形成粮、棉、果、畜、菜五大产业，运城市粮食总产占到全省的近1/4；农民人均纯收入达到7262元，同比增长13.8%，高出全省1.3个百分点，成为农民收入持续增长主要产业。从土地产出效益看，加快土地流转，提高了土地产出效益，过去种植小麦、玉米等农作物，年亩收入为600元左右，实施土地流转及土地整理发展设施农业后，亩均收入比原来增长了5倍。从“三农”结构看，农业实现了现代化，农村加速了城镇化，种地务农成了体面的职业。如盐湖区三路里村瑞杰农场，农民既拿到土地承包费，又可在农场务农每月收入3000元，吸引了更多在外打工的人回乡务农，近年村里统一规划建设了新村，使农村面貌焕然一新，农民集中住上了新楼房，也不再为农机具和粮食的存储、堆放而发愁，真正实现了就近就业，成为了收入稳定的农业产业工人。

（三）主要做法

1.领导重视，政府引导。运城市农村土地流转工作起步较早。早在2005年，就有农民自发相互进行承包地的短期租赁，取得一定成效。当地政府领导高度重视、迅速反应，顺势而为、试点先行，逐步闯出土地流转的新路子。各县区普遍成立了流转工作领导组，每个乡镇村都明确了土地流转工作机构，为推进农村土地流转提供了有力保障。

2.措施有力，服务到位。近年来，盐湖区连续出台了《土地流转暂行办法》《服务中心建设标准》《流转档案管理》《农村产权交易规程》《农村产权交易服务流程》等管理办法，调动农民流转土地的积极性和主动性，同时建立了全省最大的农村产权交易服务中心，按照“统一管理、分职履责、归口管理”的运作方式，为农村产权交易提供“一站式”服务。县经管中心主任说：“有了交易中心对土地流转过程真实性、公正性、合法性的鉴证，使土地流转双方的心里都踏实了，农民不怕租赁费拿不回来，企业也不怕农民反悔收回土地。”

3.操作严格，流程科学。各地紧密结合县情实际，建立健全土地流转申请、信息发布、流转组织、合同签订、鉴证归档、抵押登记、评估担保等服务流程，确保各类农村产权交易公开公正、规范运营。如迎太农业公司董事长张迎太说：“因为流转手续规范，我才敢一次性大规模投入建设服务50-70年的高质量蔬菜大棚。”

4.政策奖补，农民受益。为调动农民土地流转的积极性，运城市对农村土地流转期限在5年以上的农户，按每亩50元标准给予一次性奖补。对农村土地流转期限在10年以上、连片经营面积达300亩以上的经营主体，按每个1万元的标准给予一次性奖励。特别是2013年新绛县被山西省政府确定为金融支持土地流转的试点县，目前，全县形成了农村土地承包经营抵押、价值评估、风险担保、银行贷款等一套行之有效的做法，已为试点村113户农民发放土地流转贷款913万元，涉及土地2000亩，拓宽了农民融资渠道。同时，该县还从全县国土出让收益中拿出2%，建立土地流转风险保障基金，保障流转土地农民在遇到灾害和风险时利益不受损害。

三、目前农村土地流转中存在的一些问题

通过在运城市调研中发现，在农村土地流转过程中还存在着一些困难和问题，这些问题有一定的普遍性。

（一）土地权属不完善

农村土地承包经营权不够完善，致使口头协议、无证流转、一年一价等不规范现象影响到土地承包经营权流转交易，以证确权、凭证交易势在必行。

（二）存在流转期限较短的政策障碍

国家对土地承包期限的限制，使得投资者对长期的预期投入造成影响，一定程度上限制了土地流转。比如盐湖区的第二轮土地承包期至2024年，而迎太农业公司对设施农业的投入都在50-70年，远远超过剩余的10年承包期限，其他种养大户也存在承包期能否延长、30年的政策界限能否突破的顾虑。

（三）土地流转工作有待进一步规范

一是交易平台服务不到位。现有土地交易平台服务人员属公益岗位，主要靠财政补贴，随着土地流转的大面积推开，需要强有力的平台服务与之配套。二是土地流转进展不平衡。有些地方贪大求快，片面追求流转规模，人为垒大户，违背了农民的意愿；有些地方工作不深不细，农民流转有顾虑，流转土地难以集中连片。三是擅自改变土地用途。有些地方借“租赁”、“流转”农地之机，违规建设非农设施，存在土地“非农化”、“非粮化”现象。

（四）土地流转融资困难

经营大户没有贷款担保单位，资金周转困难，影响土地流转的规模和效益。一些农户希望能够将宅基地抵押贷款，用以筹集土地流转和农业投入资金，目前在政策上还存在障碍。此外，农民目前缺乏有效经营载体，参与农村土地规模经营的主体较少，没有形成应有的带动作用。

四、对有效推进农村土地流转的几点建议

（一）全面加快土地确权工作

按照依法依规、严格程序、民主协商、确保稳定的原则，加快农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作，在确权过程中要加强组织领导，明确各部门职责，密切配合，落实工作经费，搞好纠纷调解仲裁工作。同时建议政府从实际出发，延长农民的土地承包期，给农民吃上“定心丸”，进一步增加土地流转的预期性，保障农民权益。

（二）积极稳妥发展土地适度规模经营

规模经营的水平必须与农民的非农转移相适应，积极稳妥地加以推进，农民是土地流转的主体，不能定任务、下指标，更不能搞强迫命令，要因地制宜，正确引导，把土地流转与改善农村人居环境结合起来，与带动农民就业、加快城镇化建设结合起来，实现生产要素的合理流动和优化配置，积极引导承包土地向农民合作社及专业大户、家庭农场、农业企业流转，发展规模化、专业化、集约化经营。特别要选好带头人，培养一批种植养殖大户，带动形成一批农业工人，推动城镇化进程。

（三）健全服务平台，规范流转工作

加强对土地流转的调研，及时收集掌握农村土地流转信息，总结推广先进经验，鼓励有条件的县区和乡镇村积极稳妥推进农村土地流转有形市场建设，设立流转服务平台，建立县乡村三级土地流转服务和管理网络，指导土地依法、自愿、有偿、有序流转。要完善土地流转办法，严格土地用途管制，限制“非粮化”，禁止“非农化”，促进土地规范有序流转。

（四）进一步加大政策扶持力度

制定引导土地流转、促进规模经营的补贴政策，对流转期限长的农户给予一定数额补助，对新型经营主体给予奖励，对土地流转兴办的特色农产品基地项目可优先申报、优先享受农产品基地扶持政策；进一步健全县乡两级土地纠纷调解仲裁机构，依法调处在土地流转中出现的问题，保障农户利益；建立风险保障机制，从土地出让金中按比例提取专项资金建立农村土地流转风险基金，防范农村土地流转中出现自然灾害和市场风险；加大金融支持力度，开展设立村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社互助组的试点工作，进一步降低贷款“门槛”，探索、试行扩大农村贷款抵押范围，认真解决农民土地流转贷款难问题。

参考文献：

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[4] 中华人民共和国农村土地承包法.2002

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[6] 李晓霞.浅谈土地流转中的问题和对策.河南农业，2011

[7] 耿志力.关于促进农村土地流转加快土地适度规模经营的建议.农业经济，2010

[8] 黄延信等.农村土地流转状况调查与思考.农业经济问题，2011（5）

[9] 钱良信.土地使用权流转的主要模式及需要注意的问题.调研世界，2002

（作者单位：厦门大学经济学院财政系 福建厦门 361000）

（责编：贾伟）