法治视域下的政府公信力提升路径研究

马龙军

[摘 要]政府公信力在整个社会治理过程中的重要性自不待言。但是，在我国经济社会深刻转型的背景下，政府公信力却存在弱化问题，政府公信力不足以支撑政府有效应对社会发展变革中出现的种种公共问题，提升政府公信力是一种必然的理性选择。在法治视域下，政府公信力弱化的根源在于政府没能够做到依法行政，没能够依法满足公众日益提升的多元化需要。因此，从根本上说，提升政府公信力，就要求政府权力依法运行，并且依法保障公众各项正当权利的实现。

[关键词]政府公信力；公信力弱化；依法行政

[中图分类号]D920 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2015）09 — 0045 — 03

一、问题的提出

“政府公信力是指政府在施政过程中通过合理、有效地履行其功能和职责而取得的公众信任的能力，是政府一种执政能力和执政资源”〔1〕。在当前经济社会深刻转型、利益格局日益多元、矛盾冲突不断积聚的背景下，政府的公信力在整个社会治理过程中的重要性自不待言。然而，问题在于，当下我国政府公信力存在弱化问题，公信力不足以支撑政府有效应对社会发展变革过程中出现的种种公共问题，并且政府公信力弱化的势头到现在为止仍然没有被有效遏制。因而，在政府公信力的重要性达成共识的基础上，继续深入探讨政府公信力弱化的原因，并提出务实可行的提升路径就显得至关重要。从既有研究来看，大家对政府公信力的探讨不可谓不多，但是，这些研究多从网络社会和政府转型、公共危机、公民参与等视角切入探讨政府公信力问题，而将政府公信力置于法治视角下进行分析讨论的研究并不多见。如果我们将法治视为良法之治，法是良法，是得到公众认可和拥护的并且符合公众意志的，而且认可政府公信力根源于社会公众对政府的信任的话，那么，政府公信力的获得就取决于政府权力的依法运行。在现代社会，法治必然内涵着科学与民主价值。因而，政府权力的依法取得与运行就是在科学与民主的价值框架下运行，政府公信力弱的根源就在于政府权力的运行在某种程度上违背了科学与民主的价值，换句话说，就是没有在法治的轨道上运行。从而，提升政府公信力的路径就应当在法治或者依法行政的框架中寻找，并且有理由相信，在这种框架中找到的的路径对于政府公信力的提升具有切实的意义。

二、政府公信力的内涵及特征

（一）政府公信力的内涵

就政府公信力的内涵而言，有三种代表性观点，一种是能力说，认为政府公信力是政府获得公众信任的能力；一种是效能说，即政府获得公众信任的程度，其指向性更强调公众的认同与评价程度；还有一种是关系说，政府公信力的基础是公众对政府的信任，它是公众对政府能够代表他们利益的一种心理期待，也是公众与政府之间的一种互动关系。〔2〕另外也有学者从政府公信力涉及的两个主体——政府与社会公众——谁为主体谁为客体的角度对现有政府公信力的定义进行了分类，这也是一种有益的思路。〔3〕

笔者认为，政府公信力就是在政府与公众互动过程中，基于其合理、有效的履行其职能而获取公众信任的能力。公信力的获得并非单向度的，而是政府与公众互动中形成的，受到政府与公众双方的影响。任何一方的改变都会引起政府公信力不同程度的改变，政府公信力以政府有效履行职能为前提，同时受到社会公众主观认知与评价的影响。这就说明政府公信力在客观性的基础上具有某种主观性。

（二）政府公信力的特征

就政府公信力的特点而言，既有研究指出了政府公信力与其他主体的公信力相比具有如下特征：其一，公信力来源不同于其他社会组织，政府公信力来自于政府的合法性，根据委托—代理观点，这种合法性主要是基于作为代理者的政府其公共权力来自于公众的的委托；其二谋求公共利益是政府公信力的目的，也是其赖以存在的基础；其三，政府公信力涉及范围广，不仅涉及中央与地方各个层级、也涉及某个政府部门与公务员等各个不同层次，同时涉及经济、政治、文化、社会等各个方面的事务，其辐射范围涉及公众生活的方方面面；其四，政府公信力的社会影响大。这是基于前两个特点而来的。政府作为国家和社会生活中的公共权威，其公信力对整个社会公共生活中的影响具有举足轻重的作用。

三、政府公信力弱化的原因

（一）公众方面的原因

我国政府公信力的弱化在经济社会深刻转型的背景下有其必然性，市场经济的发展、公民社会的成长、信息时代的来临打破了全能政府的神话，“话语权的分散与草根民主文化的延展，使得公民以主体姿态针对政府信任的表达权变得直接而低成本。政治生态环境的变化对政府公信力的生成和维系提出了严峻挑战”〔4〕。

首先，公众对政府的预期变了，主要表现在两个方面：其一，不再局限于政府满足其基本需要，而是希望政府能够为其更好地生活创造条件；其二，公众的需要不再是铁板一块，而是多元化了，公众希望政府能够满足众人多元化的需要。这种对政府预期的变化直接导致公众在衡量政府的标准上的提升，一旦政府未能满足公众的这种预期，那么，政府公信力的弱化就是必然的。而现实的情况恰恰就是如此，我国政府在满足公众日益多元的物质文化需要方面有些能力不逮，这就造成公众预期与满足之间的矛盾，而这种矛盾的外在表现形式就是政府公信力弱化。

其次，随着我国公民意识的觉醒、文化水平的普遍提升尤其是独立思考能力的提升以及信息技术的普及带来的信息的迅速而广泛的传播，一方面使得公民本位、权利本位与政府中存在的官本位、权力本位之间产生矛盾冲突，公民权利诉求日益高涨与权利实现不畅之间的矛盾在某种程度上造成了政府公信力弱化；另一方面使得公民对政府行为的评价也更趋于多元和全面，对同一种政府行为会从不同的角度、不同的层面、不同的立场进行评价，使得政府行为的利弊好坏全面的呈现在公众面前，政府过往通过控制信息来塑造自己良好形象的时代一去不复返，这种对政府形象“高大上”的主观预期与现实形象的差距，造成了政府公信力的部分弱化。

（二）政府自身原因

笔者认为，政府公信力包括三个方面：“公”、“信”、“力”，政府公信力是“因公取信，因信而力”。在现代社会，公众之所以愿意相信政府，就是因为政府是“公”的，同时，政府也是“为公”的。而当前政府公信力弱化，究其本质就在于政府公的本性与为公之间出现了矛盾，矛盾的主要方面不在于政府“公”“不公”，而在于政府的所作所为是不是“为公”。这就是所谓的公器是公用还是私用的问题。如果将现存的法视为良法，那么，政府行为的不公就直接体现为政府权力运行中对法律的忽视与违背，就是权大于法，就是不依法行政。从法治的视角来看，这种问题就表现为政府权力运行中有法不依、执法不严、违法不究和法律监督疲软、法律救济低效上。总的来说，就是政府没能做到依法行政。

有法不依是政府不守法的表现，政府要求公众守法而自身不守法，这种行为直接戕害政府自身的公信力。当前社会中存在许多权大于法、以权压法现象，这些都是政府有法不依的表现。当政府权力的运行超出了法律的界限而且不能被有效制约的时候，良法所规定的各种权利义务关系都将受到不同程度的伤害，这种伤害往往就是对行政相对人和社会公众的伤害。当人们认为法律只是一种徒有其名的虚设而政府权力不能被法律有效制约时，法律所内涵的科学、民主、公正、法治等等价值就将被否定。权力运行的不可预期性和随意性让公众对政府维护社会公平正义的期待下降，这种下降就体现为政府公信力的下降。

执法不严是政府公务员执行法律中存在的问题，执法不严因为有损政府公正的形象而造成政府公信力弱化。作为执法者，最重要的一点就是能够秉公执行，尤其是在自由裁量权的行使过程中，要保持应有的合理性和一贯性，实现执法公平。但现实中，行政机关工作人员依法行政的观念不高，尊重法律、崇尚法律、遵守法律的氛围没有形成，行政执法过程中的及时性、准确性、透明性、参与度、回应度等等依然饱受诟病，这些无疑都减弱了公众对政府的信任程度，从而弱化了政府公信力。

同样地，政府权力没能被依法有效监督，尤其在最为关键的政府决策领域，决策程序不完善，公民依法参与决策没有得到保障、决策反馈和追究没有很好的落实，各种监督主体不能依法实施对政府权力的有效监督，从而导致公民的知情权、表达权、参与权和监督权不能有效实现。不按法定程序进行的的决策造成的决策失误，将直接导致政府形象受损。而政府权力的滥用、错用导致的公众利益受损等等都在一定程度上弱化了政府公信力。

四、提升政府公信力的路径

（一）让政府权力在法治轨道上运行

首先，政府决策要依法。提高政府公信力的根本在于政府权力要在法治的轨道上运行，而“由于行政决策是行政权力最重要、最直接的体现形式”〔5〕，从这个意义上说，能否依法决策就成为了提升政府公信力的关键。依法决策，就是要求行政决策要在程序和内容上都必须符合法律要求，不得与国家法律、法规和政令相抵触。“在进行行政决策过程中，无论是设定行政决策的目标，还是拟定实现这一目标的行动方案，都必须考虑到有关法律的限制性规定”〔5〕。 把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。在行政决策中，最重要的是能够依法保证专家的咨询权、公众的表达权和参与权，这将无疑提高决策的科学性与民主性，有利于政府权力运行的透明和公开程度，同时，提高了公众对政府决策的信任程度，进而提升了政府公信力。

其次，政府执行要依法。要严格规范公正文明执法，尽快落实“权责明确、行为规范、监督有效、保障有力”的行政执法体制。第一，全面落实行政执法责任制，严格确定不同部门及机构、岗位执法人员执法责任和责任追究制，防止和克服地方及部门保护主义。第二，完善执法程序，建立执法全过程记录制度，明确具体操作流程，重点规范与公众切身利益相关的执法行为。第三，建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。在提高执法效率和规范化水平的过程中提升政府公信力。

再次，政府要依法接受监督。社会监督的作用并非仅仅是保证政府权力的正常合理有效运行，它的作用还在于，向社会传递一种信号，政府是可控的，因而是可信的。监督主体是权威的，监督过程是严密的，监督效果是高效的，在这种监督体系下，作为被监督者的政府不会因为被有效监督而失信于民，相反地，这样的政府的所作所为恰恰是值得公众信赖的。原因很简单，在科学合理高效的监督体系下的政府，不太可能存在权大于法、以权压法、以权谋私、公器私用等现象。因此，要提升政府公信力，就应当自觉接受各类监督主体全方位的监督，当政府能够依法接受监督时，政府作为一个整体的公信力必将得到提升。

最后，政府信息公开要依法。政府信息从公共性的角度来说，是公共信息，不是政府的私有信息。政府信息必须依法公开，必须坚持“以公开为原则，不公开为例外”。 推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。各级政府及其工作部门依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。政府信息公开有两个方面的作用：其一，有助于让权力的运行暴露在阳光下，从而减少许多不正当的权力运用；其二，有助于消除公众对政府因不了解而产生的隔膜，保障公众的知情权，促进公众对政府的了解与信任。在政府信息公开方面，尤其要注意公共危机发生之时的信息公开以及日常信息公开的广度和深度，这两者都关系到政府信息公开的成效，进而到对政府公信力产生重要影响。

（二）依法保障公众各方面权利的实现

首先，要加快转变政府职能，切实将职能重心转移到社会管理和公共服务职能上来。一方面，地方政府职能转变，不仅有助于地方政府转变行为方式，减少一些不必要的摩擦，从而减少弱化政府公信力的因素；另一方面，“由于各种公共服务与老百姓的日常生活联系得更为紧密和直接，在这些方面的改进也会更容易使民众切身感受到进步和变化”〔1〕，从而在增加民众的满意度的基础上提升了政府公信力。为此，需要加强政府间权责关系的调整，既不是盲目集权，也不是随意分权，而是在科学合理界定各自关系的基础上实现权力的有效配置。保证财权与事责统一。同时，充分运用市场机制与社会组织在社会治理和公众需求满足中的作用，加快构建三方力量合理有效的协调运行机制。

其次，树立服务理念，提高服务能力。在社会公众的需要越来越高且越来越多元、对政府的期待也越来越高的条件下，政府应当加强自身服务能力建设，努力满足公众合法合理的物质文化需要。当政府为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，并且促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，那么，在社会满意度提升上去的时候，政府公信力必将迎来质的飞跃。

再次，依法保障公民参与。公民参与是现代民主政治的必然要求，也是行政发展的必然选择。政府公信力的强弱，归根结底不是由政府说了算，而是由公众说了算。政府公信力本质上就是政府与公众之间的一种关系。要公众信任政府，虽然政府的所作所为具有决定性的作用，但是，同样不能忽视，公众的认知也起到很关键的作用，只有政府“为公”的行为得到了公众的认识和认可，才能最终转化为政府的公信力，在这方面，与其通过文字图表照片等等宣传工具来塑造政府形象，倒不如通过公众参与来真实体验政府过程，这种体验比单纯的宣传更能提升政府公信力。从这个角度说，公民参与对政府公信力的提升具有关键且直接的作用。但是，有一点需要明确，依法保障公民参与，不是说所有领域所有事项都要公民参与，而是要按照法律法规的规定，但凡是规定需要公民参与的事项，政府都应不折不扣的执行。这样就能在民主与效率之间取得某种平衡。既保障了公民的参与权，让公众对政府更加了解和信任，同时也顾全了行政所必须的效率，进而通过民主与效率的双优化提升了政府公信力。

总之，从法治视角来看，政府法治与政府公信力之间应当是一种正相关关系，法治政府建设与政府公信力提升具有某种程度的契合性，政府公信力根源于社会公众对政府的信任，而这种信任的取得决定于政府权力的依法运行。当政府权力在法治轨道上运行并且能够依法服务于公众、满足公众日益提升的合理需求，保障公众各方面合法利益的话，那么，政府公信力弱化的势头必将得到遏制，政府公信力对政府职能的履行必将发挥出更加强大的支撑作用，而政府职能的良好履行反过来又会提升了政府公信力，从而形成一种良性循环。这无论对于政府、对于公众、对于国家都是一件善莫大焉的事。

〔参 考 文 献〕

〔1〕朱光磊，周望. 在转变政府职能的过程中提高政府公信力〔J〕. 中国人民大学学报，2011，（03）：120-128.

〔2〕杨钰. 政府公信力研究综述与学术反思〔J〕. 湖北社会科学，2012，（12）：26-30.

〔3〕武晓峰. 近年来政府公信力研究综述〔J〕. 中国行政管理，2008，（05）：63-67.

〔4〕陈永国，钟杨. 公共服务、政府管理对政府公信力的影响——中国城市政府公信力问题的调查研究〔J〕. 上海交通大学学报：哲学社会科学版，2012，（03）：16-23.

〔5〕沈亚平.公共行政研究（第二版）〔M〕.天津：天津人民出版社，2013.

〔责任编辑：张平凡〕