城市化进程中的社区服务供给创新

谢玉斐

[摘 要]城市社区服务供给是我国公共服务供给体系的重要组成部分，当前我国正处于快速城市化时期，社区服务多元化的迫切需求与社区服务升级的多重挑战所形成的矛盾日益凸显，这就需要基层政府不断在顶层设计与自身创新之间寻求解决之道。杭州市上城区政府通过信息技术平台创新整合多方资源以及通过激活社会活力提升社会参与能力，凭借这两大体系的相互作用，有效解决了城市社区服务供给的难题，促进了社区服务体系的良性发展，同时也实现了基层政府治理变革和公共服务供给机制的创新。

[关键词]社区服务；城市化；上城区

[中图分类号]C912.8 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2015）09 — 0097 — 02

一、城市化进程中社区服务供给面临的挑战

城市是人类文明的标志，是人们政治、经济、社会生活的中心。城市化是衡量一个国家和地区经济、政治、文化、社会、科技水平的重要标志，也考验着政府的管理水平。社区作为城市的基本构成单位，在公共服务的供给过程中占据着重要地位，党的十八大就明确指出要“改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能”①。随着我国城市化进程不断推进，社区服务的对象、内容、主体、供给等正在经历着全方位地深刻转变。但是城市化的发展也给社区服务带来了一系列新的挑战。

（一）流动人口的挑战

在上个世纪八十年代我国经济改革的宏观背景下，经济现代化和城市化的双重进程改变了我国的人口结构，并对现有的公共物品和服务的供给功效提出了挑战。麦肯锡全球研究所分析师估计，中国到2025年将会需要额外的1.5万亿元或是城市GDP总量的2.5%用来扩展城市移民的公共服务和社会福利。②城市化水平从1978年的18%增加到2009年的47%，预计到2025年中国将会出现15个人口超过2500万的特大城市。③目前大约有两亿多的被称为“流动人口”的农民工从农村移居到城市来寻找工作，但他们无法同等地享受城市基本公共服务，这给基层政府提出了新的难题。

（二）公共服务供给机制的挑战

人口结构的变化和人口快速流动都对给现有的基于户籍的服务供给模式带来严峻的挑战，并且促使各级政府重新审视现有的公共服务政策。目前的公共服务供给机制面临的多重挑战主要有：首先是政府间职权结构导致区县级政府的公共服务责任与财政收入并不匹配。其次是由于政府间职责体系的同构特征，使得政府间职权模糊，进而导致公共服务供给责任不清。再次是公共服务市场化改革不彻底导致竞争性服务提供不足。最后社会组织发育不完全导致公共服务供给多元化缺乏。

（三）政府角色转变的挑战

从20世纪80年代开始，重塑政府运动风靡西方各国，政府开始尝试着调整自身在社会中的公共性角色，努力寻找新的力量来共同应对公共服务的挑战，尤其是在基层社区服务方面。政府必须适时调整在社区服务中的角色并进行重新科学定位，其中的一个重要路径就是广泛吸纳各类社会组织、各基层社区、各企业等参与到公共服务地供给之中，形成公共服务的合作网络，以满足社会中日益多元的服务需求，实现更高的资源利用效率。

因此，对于城市中的基层政府而言，城市化进程既需要解决已有的公共服务问题，也要为随之而来的中产阶级的公共服务品质升级埋单。这些挑战既需要自上而下的顶层设计，也有赖于公共服务职责体系的重新梳理，但更需要城市政府的创新思维。对于基层政府而言，关键在于如何在中央顶层设计与自身创新的互动中不断提高公共服务供给能力，尽可能调动市场、社会的多重资源，综合运用现代信息技术、体制机制创新等多种手段，以有效解决公共服务供给问题。

二、社区服务的“网络化”：上城创新之道

作为杭州市面积最小、人口老龄化程度高、困难家庭较多的中心老城区，上城区公共服务问题尤显突出，也备受关注。近年来，上城区政府始终把“谋民生之利、解民生之忧”作为中心工作，围绕打造“东方品质体验区、幸福和谐示范区”目标，着力在民生保障和改善方面进行不断探索和实践，显著提升了居民群众的满意度和幸福感。

（一）激发社会组织活力，推动公共服务社会化

一是创新理念，以激发社会组织潜能为导向培育社会组织发展。上城区首次提出“以社孵社、以社促社、以社助社”的“三社”发展思路，创新社会组织培育的理念，其具体内容就是从征集民众意见中明确社会需求，整合包括党和政府、企事业单位和社会组织在内的社会力量，共同扶持社会组织发展，不断激发社会组织潜能；把社区社会组织培育发展工作纳入“四评一结合”和谐社区考核评价体系，以资源整合、居民满意、社会需求和社会发展等方面，启动社会资金参与社会建设，加大社区社会组织的培育力度，提升社区居民自治能力，推进基层社会管理创新。

二是搭建平台，多层级构建社会组织发展服务网络。上城区按照以大带小、以点带面、上下联动、多点辐射的发展模式，建立“民政备案、街道管理、社区落地”机制和帮助社区社会组织开展服务活动的社区社会组织分级管理制度。如设立了“区级社会组织服务中心、6个街道社区社会组织服务中心、54个社区社会组织联合会”的区、街、社区三级网络。依托“三级平台”服务网络，为社区社会组织提供政策、场地、资金扶持，引导社会组织有序参与公益服务和社会管理，构建政府管理与社会自治相结合、政府主导与社会参与相结合的社会管理和公共服务体制，形成基层社会管理的大协同格局。

（二）构建社区互动网络，实现公共服务的合作提供

一是构建政府与社区协同的社区大服务体系。2009年开始，上城区创新社区服务理念，构建起政府、社区、社区社会组织共同参与的“333+X”社区大服务体系。“333+X”指提倡服务民生为本、主体三位复合、发展分类推进的3大管理理念，在社区层面确立政府、社区、社会3大参与主体，通过公共服务站提供公共服务、居委会提供公益服务、社会提供商业和便民利民服务的3大服务架构，衍生出3个主体提供的与生活密切相关的X个服务项目，形成包括“理念、主体、功能、路径、服务、保障”在内的大服务网络体系。共建、共治、共享的“333+X”社区大服务体系已经被民政部确定为中国和谐社区“上城模式”，并向全国推广。

二是搭建社区公共服务信息平台。利用“三网融合”技术，开发“生命旅程”软件，升级“e家人”社区事务管理系统，建立居民信息准确度更高、类别更丰富的居民数据库，确保区、街、社三级数据一次输入，资源多方共享，从而提升了社区服务的整体质量。开设社区频道，每个社区都有自己的“社区是我家”频道，内容主要包括“社区公告”、“社区组织”、 “社区信息”、“社区活动”等栏目，社区频道还拥有“点对点”的信息发送功能，如定向对低保户、残疾人士、离退休老人等弱势群体发送福利、补助等信息，让信息传递更具有针对性。

三是以社工建设推动社区服务多元体系建设。为做好社会工作者的培养、使用、评价和激励工作，建立培训与考试机制、素质提升机制、工资福利增长机制、管理与评价机制、职务选拔机制等“五大机制”。以区社会工作协会为载体，统筹上城全区社会工作人才队伍；在杭州市率先成立专业的社会工作服务机构——望江社会工作服务社；打造“王丹营养工作室”、“顾老师好心情工作室”等个性化社会工作服务室，形成了区、街、社三级联动的社会工作服务平台。目前上城区共有（助理）社会工作师253名，其中初级197名，中级56名，社会工作者持证率已达36.93%。上城区在“e家人”社区事务管理网上开发了社区工作者绩效考核系统，成为杭州市首个社工管理电子平台。

三、上城区社区服务创新模式对政府治理变革的启示

上城的公共服务创新可以概括为两大体系，即通过信息技术平台创新整合了多方资源、通过激活社会活力提升了社会参与能力。这两大体系相辅相成，相互作用，共同促进了上城区社区服务体系的良性发展，同时对政府治理变革和机制创新具有重要的启示意义。

一方面，以信息技术平台整合相关要素。信息技术的快速发展是城市化进程中不可阻挡的历史潮流。对政府创新而言，信息技术发展为服务型政府的整合创新创造了条件，信息技术平台使很多过去难以实现的跨部门协同合作得以可能。可以说，规范化一致性的制度和现代信息技术是整合不同要素的两个方面。尤其是大数据时代的来临，政府需要积极借助各种信息技术平台数据库，进行数据分析、整合与挖掘，从而更好地使政府的服务与民众的真实需求对接，更好地使政府管理顺应时代发展的新趋势。

另一方面，以机制创新激活社会活力。公共服务的多元需求需要激发社会共同参与公共服务的供给，但过去的政府管理传统往往缺乏与社会互动的制度设计和经验，因此，政府推动社会参与需要在政府权力和社会权力之间找到平衡机制，这种平衡机制既要发挥政府的主导作用，又不至于限制社会的发展。这主要体现在两个方面：其一，侧重于间接培育而不是直接干预模式；其二，致力于推进社会网络建设而不是强化政府作用。只有这样，才能实现政府治理的现代化和公共服务的多元供给，促进政府与社会的协调发展。

〔参 考 文 献〕

〔1〕坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗〔N〕.人民日报，2012-11-9.

〔2〕McKinsey Global Institute， Preparing for Chinas urban billion， 2009.3.

〔3〕Fang ，Chuang-lin， The urbanization and urban development in China after the reform and opening up， Economic Geography， 2009.

〔责任编辑：陈玉荣〕