集权与分权发展演进的历史脉络

【关键词】演中央集权，地方分权，高考，主题式教学

【中图分类号】G63【文献标识码】B【文章编号】0457-6241（2015）05-0023-06

“主题式教学”并非新谈。20世纪中期美国学者哈纳即提出主题式教学的定义：“聚焦于对某一具有社会意义的课题的理解而展开的有目的的学习体验。”①这种教学模式可将散落在其他主题中分散无序的知识和历史资料以清晰的线索重新梳理、拓展，帮助学生完成更为积极的思维发散和聚合的过程，且学且思，以历史认识的更多视角、维度和价值判断将复杂并相互渗透的各类型知识二次分解融合，形成新的知识和认知体系，完成认知体验，甚至进入有意识的初阶学术构建阶段。

今天的新课标各版本教材皆采用了主题式体例编写的模式。然而教材选取的主题并不能全面涵盖高考考查的主干知识，高中历史教学中还存在着很多知识点有待综合，“中央集权”问题就是其中之一。据笔者统计，2010年至2014年，“中央集权”问题在高考新课标全国卷历史试题中以选择题的方式考查了10次，非选择题考查了4次，5年中分值分别为4分、23分、4分、35分和44分。②对知识点如此高频的考查在全国卷中较为罕见，这也给教学提供了启示，主题式教学、以知识点支撑、用史料进行完善应该是我们探索的新课标教学的新模式。

新课标教材对于中国古代中央集权知识的展开是较为细腻的，重大的史实铺陈也较为完整，但是囿于篇幅，中国古代中央集权演进趋势的阶段性特征和发展中的历史任务并未涉及，学生多感到各朝代中央官制、地方官制和选官制度的大量琐碎史实较易混淆、主题难辨，而且其他角度的衍生知识点非常分散。据此，笔者运用全国新课标高考卷相关历史试题为索引，引导学生认识和概括古代中国中央集权发展的阶段性历史任务，探讨其阶段特征，使学生将宏观思维和微观认识有机结合，知识实现网络化。设计如下：

1.夏商西周：“中央集权制度”的孕育——核心权威的文化心理认同

笔者引导学生阅读2011年新课标全国卷第24题：

西周时代对于秦汉统一的重要历史影响在于

A.构建了中央有效控制地方的制度

B.确立了君主大权独揽的集权意识

C形成了天下一家的文化心理认同

D.实现了国家对土地与人口的控制

这道高考题将西周的历史与秦的历史接连起来，改变了教师以课为单位独立讲解的传统，笔者深受启发，阐释如下：夏是中国早期国家机器初创时期，以血缘关系确立了王位世袭的原则，中央开始出现公共权力的核心——王和王族。周以古代“天圆地方”的传统认知为基础，在理论上将天下看成九块，寓意“王”在中央，八方来效。周王以天的元子自居，这在中国历史上产生了两个重大观念：一是国家最高统治者为天子，统治和教导万民具有无可争议的合法性；二是大一统观念。①周公作礼乐，受封国遵行周礼，既确认了周王室的权威，又认同了周礼文化，使周文化得以向四周辐射，也得到了周边民族的认同，②“天下一家”的文化心理认同形成。这一时期“中央集权”仅仅是一种观念、文化心理而非制度，国家结构更主要地体现为复合制，即中央和地方是相对独立的两大行政体系，但又存在隶属关系。

2.春秋战国至秦朝：“中央集权制度”形成——国家权力认同

笔者出示2010年新课标全国卷第25题：

柳宗元在《封建论》中评价秦始皇废封建、行郡县说：“其为制，公之大者也……公天下之端自秦始。”郡县制为“公天下”之开端，主要体现在

A.百姓不再是封君的属民

B.更有利于皇帝集权

C.制度法令的统一

D.依据才干政绩任免官吏

2013年全国1卷第24题：

在周代分封制下，墓葬有严格的等级规定。考古显示，战国时期，秦国地区君王墓葬规模宏大，其余墓葬无明显等级差别；在经济发达的东方六国地区，君王、卿大夫、士的墓葬等级差别明显。这表明

A.经济发展是分封制度得以维系的关键

B.分封制中的等级规定凸显了君主集权

C.秦国率先消除分封体制走向集权统治

D.东方六国仍严格遵行西周的分封制度

笔者引导学生以对阶段性历史特征认知的视角总结所学知识之后综合如下：平王东迁后周王室衰微，分封制下的权利义务关系走向瓦解，周天子失去土地人口的最高处置权。以暴力方式控制更多地区并将统治范围内的人力、物力、兵力收归中央统一调配成为诸侯们立足于乱世的必然选择，宗族贵族的世袭权力和地方的独立性成为中央集权的最大障碍。“用能人政治代替贵族政治，用君主的家庭统治来代替整个宗族的贵族统治，这就是中央集权形成的过程”。③各诸侯国普遍招贤纳士，延揽人才，以军功爵和委任的方式造就官僚群体取代没落贵族，世卿世禄制瓦解，取而代之的是官吏任免制、任期制和俸禄制，郡县制被广为推行，诸侯国国君因此能够直接有效地控制整个国家。秦朝在全国全面推行郡县制，中央集权制度在全国范围内正式确立。

3.汉至唐末五代：“中央集权”与“地方分权”的较量——制度反复

此处笔者以2012年新课标全国卷第24题导入：

汉武帝设置十三州刺史以监察地方，并将豪强大族“田宅逾制”作为重要的监察内容，各地财产达300万钱的豪族被迁到长安附近集中居住。这表明当时

A.政权的政治与经济支柱是豪强大族

B.政治权力与经济势力出现严重分离

C.抑制豪强是缓解土地兼并的重要措施

D.经济手段是巩固专制集权的主要方式

高考试题改变了一线教师对中央集权问题的政治史单一维度认识，而将其放置在更为广阔的历史空间和视角中去审视。笔者据此设问：汉代对“中央集权”问题的认识经历了怎样的变化？请从横向和纵向两个视角认识。学生能够结合所学分析出，汉在秦速亡的教训中质疑郡县制的单一国家结构，实行郡国并行体制，但王国问题逐渐激化，与土地兼并和匈奴问题共同构成中央集权制度的困境。学生还能总结出汉景帝和汉武帝解决王国问题的措施、北击匈奴南攻越族，以及“罢黜百家，独尊儒术”使中央集权意识形态化。

为提升学生认知，笔者将必修二“重农抑商”的知识补充进来：面对大商人崛起并使商业资本流向土地致使土地兼并严重的问题，汉武帝加强“抑商”政策，实行盐铁官营，控制各经济环节，并对商人课以重税，“在当时达到了‘排富商大贾、锄豪强兼并之家’的目的”。①学生对“中央集权”的认识终于形成了初步的多向度体系。

笔者以此角度引入2014年全国2卷第45题，材料隐去，设问如下：

（1）概括南朝山泽管理制度改革的背景。

（2）说明南朝山泽管理制度改革的作用。

继而笔者以三国、北魏耳熟能详的成语引导学生总结魏晋时期中国的时代特征，士族与皇权共治天下，大地主依旧兼并土地，统治者推行均田制巩固小农经济，代表中央权力中心的皇帝与代表地方权力的宗族势力在矛盾对抗与调和中推动着这一时期中国政局的发展。中央集权问题体现在土地兼并上就是“国家”“地主”“农民”封建国家内部三个行为主体之间的关系。解决此问题的办法一般有两种：（1）国家自上而下的改革，协调国家与地主、地主与农民的矛盾；（2）农民自下而上的起义，对部分土地重新分配。这里涉及“土地”的所有权和制度、“国家”的财政收入和集权、“地主”的土地兼并、“农民”的利益、宏观经济、社会矛盾、政局稳定、制度弊端、维护或创新，等等。类似的问题2013年全国2卷第45题以唐朝两税法为切入点曾进行过考查。笔者出示试题后，引导学生总结了唐中后期的中央地方关系。

由上可见，汉唐五代时期成为中央集权制度确立后与中国现实磨合的关键期，中央与地方关系经历了魏晋和唐末五代两次大规模的震荡与反复，同时引发了土地制度、税收制度等一系列变革，中央集权具体形式的探索成为此时中央与地方关系制度性变革的主要表现。

4.宋以后：“中央集权制度”强化——制度认同和版图认同

笔者出示2013年全国2卷第25题：

汉唐制定土地法规，限制私有大土地的发展，宋代一改此法，“不抑兼并”。据此可知宋代

A.中央集权弱化

B.流民问题严重

C.土地兼并缓和

D.自耕小农衰退

此后引导学生结合宋代时代特征和有关中央集权问题的史实思考：“为什么此题不能选择A选项？”学生一般能够概括史实如下：宋建立于后周大将赵匡胤的反叛，因此有宋一代削除割据、维护中央权威成为统治者最为关注的国策。赵匡胤将赵普“稍夺其权、制其钱谷、收其精兵”的建议作为治国纲领，“杯酒释兵权”，劝削功臣节度使军职，又设“后苑之宴”罢黜旧藩镇节钺，但是作为妥协，在经济上放松了对他们的控制，采取“不抑兼并”的政策，一张一弛有效解决了藩镇问题。宋代建立三衙一院新体制，统兵、调兵之权相分离。宋代地方行政区划实行州县两级制，设路作为监察区，中央派文臣任知州统领地方军政和民政，再以通判监察知州，设转运使转运地方财政收入至中央，消除地方割据的物质基础。宋代以“分化事权”“文官政治”“强干弱枝”为基本思想弱化地方权力，中央集权制度被空前强化，宋代也因此出现了“积贫积弱”的时弊。

“那么元代作为疆域空前强大的新政权，应怎样同时解决中央集权和地方积弱的矛盾呢？”笔者由此引导学生认识行省制度在地方行政体制发展史上的转折性意义。中国在元代以前的地方行政体制，“不同程度地存在着中央与地方行政区之间空当过大的缺陷”。而元代行省“有效地弥补了这一空当，使全国的行政体制基本上做到了上下结合、浑然一体”。①至此中国地方行政体制走向成熟，省制作为中国中央集权体制的基本模式得到认同，沿用至今。

明清中央集权措施的加强，还可以从强化对边疆少数民族地区的有效管辖上窥见一斑。据此笔者帮助学生梳理了明清在东北、蒙古草原、新疆、西藏、西南和台湾等地区的政策和重大举措。此后，笔者出示2011年新课标全国卷第45题，引导学生分析清朝在蒙古草原地区实行盟旗制度的历史作用，以及2014年全国2卷第40题清朝移民实边（东北）的历史作用，使学生认识到中央集权制度及其巩固措施对于中国疆域的奠定和版图的形成与认同，具有极为重要的意义。

宋元明清时期统治者探索了中原主体民族与边疆民族交往的多元途径与政策，重新定义了多民族统一国家的内涵及发展意义。中央集权制度进入稳定发展和完善时期。

为帮助学生进一步深化对中央集权知识的认知和理解，笔者最后与学生共同总结了中国古代中央集权的实践途径：（1）官吏任免制和任期制；（2）地方分权并制约；（3）设置地方监察机构；（4）建立分层管理体制，等等。使学生将史实与史论结合起来，并在此基础上认识到，经过长期实践，我国古代形成了独具特色的中央集权体制，这有利于国家稳定、发展和中华文明的传承与延续。同时国家版图的基本形成促进了中国人对国家版图的认同，为近代民族国家观念的产生、国权意识的形成奠定了基础。

任何学科要建立完整的知识体系，都需要以代表其本质特征的概念为核心关联相关知识。以中国的中央集权发展演进为核心，还需进行东西方的横向对比，及古代与现代的纵向对比。笔者在此处统合相互关联的知识有利于帮助学生搭建起横向和纵向的历史学科知识框架。

1.世界史知识中关于中央与地方二元地方体制探索——联邦制范例

笔者仍是先出示一道高考试题引入此目，2013年全国2卷第33题：

华盛顿在1787年3月致麦迪逊的信中说：“凡是有判断能力的人，都不会否认对现行制度进行彻底变革是必需的。我迫切希望这一问题能在全体会议上加以讨论。”这里所说的“彻底变革”是指

A.革除联邦体制的弊端

B.建立三权分立的共和体制

C.废除君主立宪制

D.改变松散的邦联体制

新课标教材中关于世界近代史中央与地方知识较为典型的是美国地方体制的演变。美国没有经历过封建社会，殖民地时期各地自治程度较高，有议会等自治机构。独立后的美国颁布《邦联条例》，肯定地方拥有较大自治权，却使国家发展陷入困境。为解决危机，美国颁布1787年宪法，以联邦权力来源于人民而非各州肯定了联邦至上的原则。同时宪法承认联邦政府和地方政府都保有自主行为领域，中央与地方以宪法为基础“形成宪法条款上的政治关系”。②这样美国探索出了政府与人民、中央与地方实践国家权力平衡的新模式。这一模式既维护了国家的统一，提高了中央政府的工作效率，又调动了地方的积极性，成为处理中央与地方关系的典范，对世界产生了重要影响，中国近代的“联省自治”运动即受此影响。

2.中国近代史中的中央集权问题——近代国家认同与民权发展契机

2011年新课标全国卷第31题：

1900年6月21日，清政府颁布“向各国宣战懿旨”。6月26日，两江总督刘坤一、湖广总督张之洞等与列强驻上海领事商定《东南保护约款》，规定“上海租界归各国共同保护，长江及苏、杭内地均归各督抚保护，两不相扰，以保中外商民人民产业为主”。这表明

A.列强在华势力受到有效遏制

B.清政府中央集权面临危机

C.地方实力派成为列强代理人

D.地方势力与朝廷分庭抗礼

笔者以此题与中国古代的中央集权进行对比，引导学生调动所学知识从地方军权、财权和行政权三个角度分析中国地方体制出现了怎样的变局。帮助学生运用相关联知识补充刚刚建立的知识系统，再进行总结以完善学生的知识结构：在西方工业文明冲击下，中国迅速步入近代，“迷惘”与“阵痛”交织。为镇压太平天国，清政府一改中国传统的弱化地方的手段，被迫倡议地方督抚组织团练，湘军、淮军等地方武装建立起来，军权分散到地方已是无法逆转的现实。地方督抚借自筹军饷以厘金制度为契机，建立了独立的地方财政体系，还自行升调黜免部分地方官员成为独立于中央之外的分权系统，中央的政令很难在地方生效，背弃中央的地方行为屡见不鲜。

清末“新政”改革采取了削弱地方督抚权力的措施，汉族督抚首当其冲。清政府“预备立宪”、建立“皇族内阁”，再次致使汉族官员离心。资产阶级立宪派利用清政府在各省建立的咨议局控制地方咨议机关。晚清中央与地方的明暗较量无疑为中国近代民权和民主宪政的发展提供了契机。立宪派谋求宪政和地方自治的同时将近代国家认同、宪政自治与民权自由结合起来，落实到更为现实的地方议会与自治运动中来。其最大影响就是武昌起义后南方各省督抚、立宪派纷纷推动或宣布地方“独立”。面临这样的国情，中华民国在借鉴美国道路的基础上颁布了《临时政府组织大纲》，充分肯定了地方自治权力，认可了地方的分权体制。

为将中外相近知识更清晰地关联在一个主题之下，笔者设计了综合性问题，以近代中国出现的“联省自治”思潮为切入点，引导学生考查当时的时代背景和中西方社会环境的差异，对联邦制在中国的可行性进行分析，帮助学生形成正确的价值判断。

笔者再引入一题，2014年新课标全国2卷第29题：

1926年，有报纸评论说：“自从蒋介石抬出三民主义，大出风头以后，许多人都觉得主义是值钱的，于是乎孙传芳标榜三爱（爱国、爱民、爱敌），东三省有人主张三权（民权、国权、人权）。听说四川有些军人到处请教人替他们想个主义玩玩。”这种现象反映了当时

A.政治宣传促使各界思想趋同

B.标榜主义成为军阀自保的主要手段

C.民主思想已经成为社会潮流

D.各地军阀对三民主义理解存在差异

从此题学生清晰地认识到近代化发展潮流势不可挡。1926年，在国共两党共倡统一的新三民主义纲领指导下，北伐运动全面展开，民主思潮迅速发展极大地动员了民众投身革命的热情，国民革命高潮到来，就连各派军阀也开始标榜起各种流派的民主思想。在地方与中央的较量中，民主民权思想得到了迅速发展和传播的空间。

国共十年对峙时期，中共探索了“工农武装割据”的道路，地方的独立性有增无减。至日本扩大侵华，国民党疲于应对侵略，无力顾及自身政体建设，使得中共和地方实力派在权力缝隙中有机会探索并出台相应的制度建设举措，也在客观上适应了孙中山地方自治的思想，地方的自主权力加大，地方性政策推行更为灵活，笔者在此处列举2013全国2卷第30题以深化学生认识：

抗日战争期间，湖北省政府曾发布《湖北省减租实施办法》，在农村推行以“减租”为内容的土地改革并取得一定成效，但未得到国民党中央的肯定。这表明当时国民党中央

A.放弃了对农村原有土地制度的保护

B.阻止地方政府进行土地政策的调整

C.无力控制地方政府的行为

D.无意改变农村的生产关系

对于如此突破性的地方法规，国民党中央却未置可否，这从一个侧面反映出了中央地方关系的松弛和地方民主性的增强。这一时期日本侵华、战争的割裂，全国不可能推行整齐划一的政策，这种力不从心就为民主政权的探索和民权的初步实现提供了可能性。中共在农村根据地探索了“三三制”民主政权，也实现了与民主党派的联合。至此学生关于“中央集权”与“地方分权”的基础知识体系和基本认识框架建立起来，为其进一步建立完整的经验逻辑和形成生成性思维意识提供了可能性。

笔者最后将主题直接抛出，做如下总结：中央集权化与地方分权化是古今中外中央与地方关系发展的两种不同趋势。封建时代的中国趋向于中央集权，欧洲同一时期却是分权的封建体制。近现代国家则重视中央集权与地方分权相结合的模式，孰多孰少并不是争论的焦点。在不同的国家和地区、不同的历史发展阶段，各国采用的中央集权或地方分权的程度、方式、制度与模式都有所不同，原因是各国国情存在差异，历史环境和社会发展需求不同，自然形成了各具特色的地方管理体制与模式。我们应尊重各国依据国情的国家结构设计和管理模式的选择。权衡中央集权与地方分权的选择是否适当的标准是能否真正维护国家统一、促进社会发展。在改革地方体制时应注意避免过分集权，同时尽可能地调动地方的活力和积极性，探索二者契合的最佳平衡点。最后，任何一种体制或模式都不可能长期稳定地发展下去，体制和模式的发展和运用是动态的，应根据社会发展的需要及时调整。我们应看到文明的多样性和发展性。

“中央集权”问题是非常重要的教学专题。以上笔者将2010年以来新课标全国卷中涉及“中央集权”的知识进行了体系化地梳理和补充，并以主题式教学模式案例的方式导出，期望借此专题的整理，引起高中一线教师对历史专题和主题式教学的充分重视，探索构建学生更为完整的知识体系、历史思维和研究能力的新途径。历史教学关注的不仅仅是历史知识，更应注重对学生历史认知视角、思维方式和能力的培养。

【作者简介】林红玲，女，吉林市人，吉林大学文学院博士研究生，北华大学历史文化学院教育硕士导师，吉林市毓文中学历史教师，主要从事中国近现代史、高考命题、学科课程与教学论研究。

【责任编辑：王雅贞】