廉政保证金制度反腐效果的有效性和有限性

缪国书+古纯洋

摘要：我国个别地方政府借鉴新加坡和香港地区在预防腐败上的成功经验试行了廉政保证金制度，尝试运用“经济治腐”的理念来实现廉政建设的目标。但在政策推进过程中，廉政保证金制度备受争议。从制度经济学分析视角出发，可以更好地理解廉政保证金在反腐上的有效性和有限性。廉政保证金的激励约束机制决定了其在反腐上的有效性，但法理上的冲突导致了其在反腐上的局限性。需要完善廉政保证金的制度设计，规范制度运行机制，确保制度的合法性和合理性。同时，也要做好配套制度建设，提高廉政保证金在反腐上的有效性。

关键词：廉政保证金；反腐倡廉；制度分析

中图分类号：D621文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2015）04-0011-05

一、廉政保证金制度在地方试行引起的争议

政府作为社会发展的掌舵者如何保持其自身人员队伍的纯洁性，一直以来都是政府比较重视的问题。随着改革开放以来经济的快速发展，我国社会处在关键的转轨时期。由于政府权力高度集中以及监督力不够，导致政府官员的腐败问题频发。近年来，面对腐败现象蔓延的严峻形势，有些地方政府创新治腐理念，并借鉴新加坡和香港地区治理腐败的经验试行廉政保证金制度，以期借助于经济手段来更好地治理腐败。

所谓的公务员廉政保证金制度，就是政府为了更好地推动廉政建设、预防和治理腐败而从经济利益视角出发建立的对廉洁从政的公务员进行激励、对涉足贪腐行为的公务员进行处罚的制度。

湖南省浏阳市率先实施了公务员廉政保证金制度，由此开始，在我国掀起了通过经济手段来预防公务员贪污腐败的制度建设热潮。到目前为止，从互联网上搜索的情况来看，我国已有湖南、江苏、江西、湖北、浙江、云南、吉林、安徽、河南、重庆、内蒙古、四川、海南、辽宁、广东、新疆等18个省、自治区、直辖市的一些地方政府曾试行廉政保证金制度。

我国地方政府试行的廉政保证金制度对公务员的贪污腐败行为起到了一定的遏制作用，但是一些地方政府在实际操作层面中遇到了诸多问题，继续推进困难重重，阻力很大，廉政保证金制度陷入了人们争议的漩涡之中。这些争议主要表现为两点。一是廉政保证金制度在资金缴纳上有违现行法律规定。有人认为扣除公务员个人合法收入以及未经法

律授权使用政府财政资金作为公务员贴补的做法缺乏合法性和公正性。

总之，学者们关于廉政保证金的研究大都是基于这项制度实施的现状展开分析，将视角着眼于提出解决问题的措施和完善已有的方案。现有研究对廉政保证金反腐的效力问题缺乏制度层面的深入分析。本文尝试运用制度变迁理论和成本收益理论来剖析廉政保证金制度在反腐上的效力和局限性，以期提出充分发挥其反腐功能的对策。

二、廉政保证金制度反腐效果的有效性分析

诺思在新制度经济学的发展中创立了制度变迁理论。制度变迁是制度诸要素或结构随时间的推移以及环境的变化而被打破的方式，是制度的替代、转换以及交易的过程。

图1廉政保证金制度的运行机理

廉政保证金制度作为一种反腐新“利器”，运用“经济治腐”的理念开辟反腐新战场。那么，廉政保证金制度是如何体现在反腐方面的效力呢？廉政保证金制度运用“经济治腐”的理念，注重对腐败行为的前期预防，与传统事后追究的反腐形式相比，廉政保证金制度在反腐上具有独特的优势。廉政保证金制度是通过预先扣除公务员工资的一部分而实现对公务员廉政的激励和腐败的惩罚，廉政保证金制度运行机理如图所示。由图1可知，廉政保证金制度在反腐有效性上的制度供给体现在两个方面。

第一，廉政保证金制度在设计之初就是期望通过制度规范来加大腐败成本从而预防公务员腐败的。一是廉政保证金制度的反腐逻辑是从成本收益视角出发，通过使公务员预先付出一定的腐败成本（即从工资中缴纳一部分资金作为自己廉洁从政的担保金），将对腐败行为的事后惩治转变为通过廉政保证金制度实现预先警示和过程性的监督，防患于未然，以更好地预防腐败犯罪。廉政保证金很好地做到了在腐败行为发生前对腐败进行预防，实现了对公务员的前置性监督，并保持着弹性化、常态化的监管力度。廉政保证金可以在公务员支付保证金的同时起到警示作用，这种防微杜渐、警钟长鸣的做法有利于净化干部的思想，改善政府部门和公务员的形象。二是廉政保证金制度的施行也可以培育廉洁的政治文化，廉洁的政治文化将成为公务员管理体系内的非正式制度。诺思认为，在人类行为的约束体系中，非正式制度具有十分重要的地位，即使在最发达的经济体系中，正式规则也只是决定行为选择的总体约束中的一部分，人们行为选择的大部分行为空间是由非正式制度来约束的。

第二，廉政保证金制度对公务员个体行为形成了一种激励和约束机制，促使公务员廉洁奉公。新制度经济学认为，要使人达到能促使他做出某种行为的状态，就应该建立一种激励机制以此来改变他的机会成本结构，使其在保证个人利益最大化的前提下为实现组织目标做出贡献。廉政保证金制度正是通过建立“廉政—报酬”的激励机制来促使公务员在个体行为选择上倾向于保持自身的廉洁，不仅可以使其在退休后获得丰厚的物质保障，也可以使其因在职时的清廉而获得美誉。因此，廉政保证金制度的激励作用使公务员获得了物质和精神上的双重激励效果。

廉政保证金制度的激励作用体现在公务员追求个人利益时因一定条件的约束而做出最大限度有益于社会公共利益的行为，从而实现个人利益与公共利益的有效整合。廉政保证金制度的约束作用是依靠建立“贪腐—惩罚”机制来加强对公务员腐败行为的预防和抑制的。经济学派提出了“治腐杠杆”理论，其基本内容为：腐败被惩处的概率越小以及今后继续从政期间获得的收入越小，公务员坚持廉洁从政的心理动机就越小，反之亦然。廉政保证金制度在监督约束效力上依靠提高可见的腐败成本，即当个人账户中的金额达到一定数额时，公务员就会开始重视这笔资金的得失，此时它就成了公务员在职期间的一把“戒尺”，从而从客观上起到抑制个人腐败行为的作用。

三、廉政保证金制度反腐效果的有限性分析

制度作为一种公共产品，是由组织或个人生产出来的，这就是制度供给。但资源的稀缺以及人们理性的有限决定了制度供给存在着有限性。随着外部环境的变化以及知识水平的提升，人们对于自身从制度中获取的利益期望不断提高，新的需求不断被提出。由此，诺思提出，制度市场同经济市场相似，同样存在着制度供给与制度需求间的平衡问题。当现存制度安排的任何改变都不能给经济中任何个人和团体带来额外的收入时，便达到了制度需求的均衡。

1.廉政保证金制度资金筹措机制与现有法律法规的内在冲突

资金来源不合法的问题是廉政保证金制度在推行过程中面临的首要问题。资金筹措机制能否有效地建立和实施关乎着廉政保证金推行的可行性。通过对目前廉政保证金在我国政府部门的实施现状进行分析可以看到，廉政保证金一部分是从公务员每月的工资中按照一定比例扣除的，另一部分是政府部门在财政中拿出部分经费进行补贴的。但是这种做法不可避免地受到了来自法律层面的非议。一是扣除公务员个人合法收入作为保证金资金的做法是与现行的法律法规相悖的。我国法律明确规定公民个人的合法收入以及财产是受到法律保护的，任何单位和个人不得私自剥夺公民个人的合法收入。基于此，廉政保证金制度虽然不是扣减公务员全部的合法收入，但是其在一定程度上侵犯了公务员的合法财产以及公务员行使自由支配其财产的权利。二是将政府部门的行政经费作为公务员参加廉政保证金制度的配套资金的做法违背了现行的财政制度的规定。政府部门的行政经费是来自政府部门预算并提交人大审议通过的，主要用来保证政府部门的正常运转。廉政保证金制度将政府机关部分行政经费作为补贴划分给公务员个人作为廉洁保证金的做法，涉嫌变相地将公款变为公务员的私款来给公务员“涨工资”。由此看来，廉政保证金现有的制度设计是与当前的法律和政策相违背的，这就必然造成在实践中难以推行的局面。

2.廉政保证金的预期收益与公务员生活需求之间的现实矛盾

廉政保证金在制度设计上的关注重点在于实现公务员当前利益与长远利益的统一。当前利益体现为公务员从政期间获得的精神报酬和物质报酬，符合公务员现实的生活需求；长远利益则是公务员凭借自己从政期间勤俭奉公而得到的精神嘉奖和物质回报，是公务员未来退休后才能获得的奖励。从理论上讲，提高公务员在职期间的预期收入虽然不是防范公务员腐败的万全之策，但多数公务员在拥有了可期的收入后自然会在心理上对腐败行为进行自我克制。然而在实践中，廉政保证金却未能很好地整合公务员的利益需求。因为廉政保证金只有在公务员退休后且没有违法犯纪的情况才能得到和使用，但到那时，公务员个体也许对这笔资金的需求并不是很强烈，因为经过长期奋斗，个人的生活水平得到提升，生活也有所保障。反而是在需要缴纳保证金的年轻阶段，公务员个体对工资的需求处在一个比较高的阶段，他们面临着生活压力和子女教育问题，对资金的渴求可能会使其走上腐败道路。从这一点看，廉政保证金制度弱化了公务员群体对于眼前利益的需求，长远利益的实现并不能很好地满足公务员个体在当下的需求。此外，封建社会遗留下来的“官本位”思想也在一定程度上弱化了廉政保证金制度在反腐上的作用。对于普通中国人来说，学而优则仕的传统观念使得有些人将从政作为获得社会地位和金钱的途径。较低的薪酬水平容易使政府官员在与商人收入的比较中产生不平衡的心理，进而产生腐败的心理动机，发生依靠权力进行寻租行为。此种情形下，只能在退休后才能得到的廉政保证金很难对公务员腐败心理动机进行有效遏制。

四、充分发挥廉政保证金制度反腐功效的对策

从理论上看，廉政保证金制度是从“经济治腐”的理念出发，通过公务员个体对腐败进行成本收益上的博弈分析来实现对腐败行为的前期预防。这项新制度意在更好地治理腐败行为，但在现实中却存在着法理冲突、激励不相容和约束力不足等问题。

制度变迁理论认为，制度变迁实质上是从制度不均衡到均衡的过程。所谓制度均衡就是指任何人或团体都不能在现有制度中获取额外的利益收入，制度使人们满意并保持这样一种状态。要实现廉政保证金在制度上的均衡状态，需要完善廉政保证金制度设计，保证制度的合法性和权威性，规范廉政保证金的运行机制。同时，应当构建和完善配套制度，实现对腐败现象的协同治理，体现廉政保证金制度的红利。

1.完善廉政保证金制度设计，提高制度的合法性和权威性

第一，改变廉政保证金资金来源方式，提高资金的吸引力。廉政保证金的资金来源可以借鉴新加坡和香港的经验做法，结合现有的公务员养老制度并轨改革，隐性地将廉政保证金的防腐功能嵌入未来的公务员养老金制度中，将公务员廉政保证金制度演变为公务员的职业年金，逐步形成三支柱的公务员养老保险模式：基本养老金+职业年金+个人储蓄养老保险。结合公务员养老保险制度对廉政保证金制度进行科学设计，可以化解社会上对于廉政保证金在资金缴纳上的质疑。

第二，从法律层面对廉政保证金制度做出明确规定，并以法律法规的形式确定下来。由于廉政保证金制度缺乏法律依据，加之与现行财政制度相悖，使得其在推行的过程中遇到了较大阻力。因此廉政保证金的制度变迁应由政府实行自上而下的强制性的制度变迁模式，以增强该制度的权威性和稳定性。

2.规范廉政保证金运行机制，加强制度反腐的合理性

廉政保证金制度在我国一直是在小范围的试点推行，各地具体的做法也不尽相同，没有固定模式。由此，应当吸收和巩固各地政府在实践中的经验和成果，规范和完善其运行机制，充分发挥廉政保证金制度的优势。

第一，应当建立廉政保证金制度运行的长效机制，发挥其制度的担保功能。有的地方在廉政保证金的提取期限上以一年为单位，如果在一年之内没有发生违规行为，则可以在年底将所缴纳的保证金一次性发还给个人，这种短时间的提取期限未能有效发挥制度的担保功能。从实践中的成效来看，廉政保证金制度应当建立对公务员从政生涯进行长期担保的机制，即公务员在退休后只能采取分期取款的方式 取得个人账户中的保证金，这种做法可以有效防止个别公务员抱有在退休后逃避腐败惩罚的机会主义倾向。

第二，进一步完善廉政保证金制度的设计架构。一是完善廉政保证金的缴纳方式和缴纳比例。在缴纳方式上，实行个人缴纳和财政补贴相结合，即由公务员个人和政府财政共同承担筹集廉洁账户中的廉政资金，并且个人账户的开户权应归属于政府掌管，实行按月缴纳的制度，实现不间断地对公务员进行反腐警示。同时，应当根据公务员个人职位的高低等级来划分出不同的廉政保证金缴纳标准。部门不同、职位级别不同的公务员贪污腐败给国家和社会带来的破坏力也不尽相同。因此，应当实行分类管理办法，针对不同级别和部门的公务员采取不同标准的缴纳比例，充分实现公务员个人权、责、利三者的统一。二是健全对廉政保证金资金管理和使用的监管制度。廉政保证金制度的运行是一项系统的工程，从存款的缴纳到资金的提取、减扣以及保值增值环节，都需要一个良好的管理和监督机制。在管理上，可以借鉴住房公积金管理办法实现廉政保证金的保值增值。三是建立由政府或者社会主导的资金监管机构，定期公开相关信息，接受社会公众对廉政保证金资金管理的监督。

3.完善相关配套措施，增强廉政保证金制度反腐的功效

廉政保证金制度虽然是地方政府在反腐斗争中的一项创新举措，但廉政保证金制只是整个反腐体系中的一个环节，无法离开其他相关制度的协同作用。应当完善其他配套制度，发挥廉政保证金制度的预期作用。

第一，建立对权力进行有效制约的行政体制。腐败行为从本质上讲是以权力为手段、用私利置换公益的行为。因此，预防腐败的根本措施应当首先建立对公共权力运行的监控体系，防止权力滥用；减少政府行政审批事项，向社会公布政府权力清单，以此限制腐败行为发生的空间。

第二，健全权力监督机制，实现权力运行的全程监控，防止权力失衡。对权力的监控机制越完善，越能及时发现公务员的腐败行为。因此，当前制度改革的目标应当是积极推行政务公开和信息公开制度，逐步试点推行公务员的个人财产申报公示制度，减少政府以及公务员个人的寻租行为。强化社会监督，发挥自媒体的作用，引入网络反腐制度，鼓励和支持社会公众积极参与到反腐败斗争的浪潮中，推动政府廉政建设。

第三，加强对公务员群体的廉政教育。道德控制机制作为社会控制机制的一个主要子系统，一方面从主观上对公务员进行道德教育和引导，抑制其腐败的动机和欲望；另一方面，也可以发挥道德的谴责功能，借助于社会舆论的力量对腐败者内心进行惩罚，加大其腐败的心理成本。

注释

①关于廉政保证金制度，在目前我国的实践与研究中有多种称谓，有廉政保证金制度、廉洁保证金制度、廉洁自律保证金制度、廉政公积金制度、廉洁从政保证金制度、廉洁从政退休金制度、廉政金制度等等，但大部分称为公务员廉政保证金制度或公务员廉政公积金制度。本文按内地最早试行这一制度的湖南省浏阳市的叫法将这一制度称为廉政保证金制度。

②本段数据通过百度搜索关键词“廉政保证金”“廉政公积金”获得统计结果，截止时间为2014年8月1日24时。

③詹国彬：《对廉政保证金制度的质疑》，《科学决策》2005年第4期。

④傅丕毅、谢云挺：《廉政保证金：徘徊在十字路口》，《浙江人大》2005年第2期。

⑤陈豫浩：《廉政保证金制度及其合理性的经济学分析》，《福建行政学院福建经济管理干部学院学报》2005年第3期。

⑥[美]道格拉斯.C·诺思：《经济史中的结构与变迁》，陈郁、罗华平等译，上海三联书店、上海人民出版社，1994年，第225页。

⑦[美]L·E·戴维斯、D·C·诺斯：《制度变迁的理论：概念与原因》，《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，上海人民出版社，1994年，第291页。

⑧[美]道格拉斯.C·诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》，刘守英译，上海三联书店，1994年，第49页。

⑨[美]L·E·戴维斯、D·C·诺斯：《制度创新的理论：描述、类推与说明》，《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，上海人民出版社，1994年，第295—323页。

⑩林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》，《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，上海人民出版社，1994年，第384页。

B11林学飞：《廉政公积金改革的理性透视——由江门试行廉政公积金引发的思考》，《中共浙江省委党校学报》2010年第5期。

责任编辑：浩淼思齐