新常态下地方政府投融资平台转型发展探析

李天德+陈志伟

摘要：伴随着适度宽松的货币政策和城镇化建设的快速推进，我国地方政府投融资平台迅速发展。与此同时，地方政府性债务不断累积，投融资平台债务透明度低、违规担保、缺乏监督、政企不分等多方面问题不断出现。因此，必须尽快实现地方政府投融资平台的转型发展。地方政府投融资平台未来的转型要逐步实现市场化、规范化和可持续发展，要着力以投融资平台转型实现投融资模式的创新，从而破解城镇化发展过程中的投融资难题，实现投融资平台健康发展。

关键词：地方政府投融资平台；投融资体制改革；转型发展

中图分类号：F831文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2015）04-0020-04

地方政府投融资平台是我国过去一段时期内财税和投融资体制与城镇化发展不匹配的情况下，政府成立的为基础设施和公共服务建设提供融资支持的实体。在2008年金融危机和城镇化快速发展的双重背景下，地方政府投融资平台迅速发展，地方政府性债务规模不断增长，其风险也受到政府和学术界的重点关注，伴随着国家在财税、金融、国有企业和投融资体制等领域改革的不断推进，地方政府投融资平台改革转型迫在眉睫。

一、新常态下地方政府投融资平台转型的紧迫性

地方政府投融资平台是我国经济发展特定阶段的产物，在扩大内需、加快城镇化进程等方面发挥了重要的作用。但与此同时，地方政府投融资平台也存在着严重的体制机制缺陷，而且其无序发展使得地方政府性债务不断累积，不仅影响了其功能作用的有效发挥，也对经济社会发展造成了潜在风险。在我国迈入结构优化、动力转换、发展质量不断升级的宏观背景下，地方投融资平台作用的转型发展势在必行。

1.经营模式存在问题，制约地方投融资平台健康发展

由于其产生的体制背景有着种种问题，地方政府投融资平台一直存在着体制缺陷。尤其是近年来，其经营发展中的问题日益突出，使得风险不断累积，融资能力明显下降。一方面是地方投融资平台公司内部法人治理结构不完善。地方投融资平台一般是政府独资组建，政府完全掌握人事、财务和投融资的决策权，缺乏现代化企业的董事会、监事会和经营层的治理架构，同时投融资平台由于其公司的性质，不受公共财政的监督体系的监管，因此既缺乏政府相关部门的监督，又缺乏自身的经营约束和市场监督，多头借款、盲目负债、违规挪用等问题普遍存在。另一方面是偿付债务比例高、透明度低。根据国家审计署的审计结果，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务10.89万亿元中，7170个融资平台公司负有偿还责任的债务4.08万亿元，占地方政府债务总额的37%。这些债务多数未纳入财

政预算管理，融资业务透明度很低，还存在举债主体混乱、担保违规、成本高昂、风险集中的问题。

2.新型城镇化对投融资平台发展提出更高要求

近年来，我国城镇化率以每年超过1%的速度不断增长，根据《国家新型城镇化规划》，到2020年，我国要实现常住人口城镇化率60%左右。城镇化率的提高、城镇人口的扩张必然产生城镇基础设施、公共服务设施等方面的需求，投资将会急剧扩张，而多数地方政府仅靠财政预算收入又无力承担，仍然需要依靠投融资平台来筹集建设资金，缓解城镇化进程中城市基础和公共服务设施等方面建设的资金供求矛盾。与此同时，新型城镇化有别于传统的粗放型城市发展模式，而是更加注重在土地、产业及区域发展方面的优化升级。相对应地，投融资平台的传统发展模式和经营思路必须随之转变，以适应新型城镇化建设的客观需求。

3.深化改革背景下投融资平台转型迫在眉睫

地方政府投融资平台的产生和发展本身属于投融资体制创新的一种尝试，然而其体制机制存在多方面的问题。1994年的分税制改革使得中央财政收入的比重快速提高，财权上收和事权下放的倾向凸显，并造成了财权和事权不匹配的情况。此外，1994年通过的《预算法》不允许地方政府公开举债，地方政府为了突破资金瓶颈和法律障碍纷纷成立政府投融资平台，以平台为投融资实体从银行贷款，并由政府为贷款提供担保。但依据《担保法》相关规定，地方政府对平台公司进行担保实际上是一种违规行为。此外，投融资平台经营的不稳定性和不可持续性也极大影响和削弱了地方政府的借债和偿债能力，已成为地方投融资体制改革的最大障碍。2015年新《预算法》的正式施行意味着投融资体制改革正在提速，因此必须以地方政府投融资平台改革转型作为投融资体制改革的切入点和突破口，合理定位投融资平台职能和经营范围，引入民间资本，规范投融资行为，加强债务监管，不断创新投融资方式，进而促进投融资体制改革的顺利进行。

二、地方政府投融资平台转型发展的方向和路径

地方政府投融资平台未来的转型发展要顺应改革的步伐，实现投融资模式的创新。

1.地方政府投融资平台转型的方向

地方政府投融资平台应当从以下5个方面实现转型：

一是处理好政府与投融资平台的关系。理清政府和投融资平台之间的关系和责任划分，使得平台从政府投融资实体向真正市场主体转变，逐渐将政府融资功能从平台剥离。政府不再通过平台公司举债，也不能为平台公司融资行为提供担保，风险各自承担。

二是引入央企和民间资本，完善公司治理结构，一方面为基础设施和公共服务建设盘活民间资金，另一方面改善公司的股权结构，建立起完善的公司治理结构和现代企业管理制度。

三是逐步实现从具体建设项目融资运营转向资本资产经营和配置的模式转变，引导资本进入基础设施和公共服务建设领域，具体的项目经营运作可以由平台参与，也可以交给专业公司负责。

四是多渠道创新融资模式，拓宽融资渠道，根据企业的财务状况和项目特点积极选择信托、资产证券化、公私合作（PPP）、特许经营权转让、租赁融资等等手段，使资金使用和项目运作更加灵活，并尽可能降低财务风险。

五是拓宽经营范围，实现多元化发展。公司可以拓展经营的地域、产业和投资对象的范围，将作为一个市场主体在所在地之外经营，并将投资领域从以城市基础设施建设为主拓展到文化、教育、卫生和高新技术等领域。

2.地方政府投融资平台转型的路径

当前地方政府融资平台转型发展有3种方向：

一是完全覆盖型投融资平台转制为普通企业。对于参与商业项目以及房地产开发等市场竞争领域产业的完全覆盖型投融资平台，政府应该选择逐步退出，或引进民间资本进行混合所有制改革，改制为普通企业。通过转制为普通企业，完全覆盖型投融资平台将会被推进市场，一方面能够解决原有体制机制缺陷，另一方面可以将投融资平台打造成为稳定盈利、管理高效的基础设施建设领域企业，政府作为股东可以分享企业的盈利。如果平台在前期因为过度举债形成了难以处理的存量债务，也可以通过重组、注资或引进其他机构共同解决。此外，还可以选择债务重组的方式来对现金流完全覆盖的投融资平台进行转制。对现金流完全覆盖的经营竞争性项目的投融资平台，债务重组可以在对平台实施转型以后，通过市场手段自行处理。对于完全覆盖的准公益型投融资平台，可以通过资产证券化等手段进行解决，灵活安排合理的融资工具，可以降低债务成本，也能够与项目现金流回收期限相匹配。考虑到过去地方政府投融资平台通过银行信贷举借的比例较高，银行信贷资金出现期限错配的情况，未来银行将可能逐渐限制地方政府的中长期贷款额度，以避免金融机构的流动性危机。

二是半覆盖型准公益投融资平台转制为地方公营结构。半覆盖型准公益投融资平台可以借鉴美国、日本的经验，将其转制成为地方政府下属的公营机构。这类公营机构也可以引进民间资本参与，以规避过去地方政府投融资平台运作中被政府控制所导致的透明度低、缺乏监管等方面的缺陷，提高经营水平和效率。未来的这类地方公营机构将仍然作为服务地方基础设施和公共服务建设机构，主要通过公私合作（PPP）、特许经营权转让等形式进行运作，辅助以财税补贴等形式覆盖其投资回报，资金来源可以通过发行地方政府债券来获得。

三是多种方式转制无覆盖型投融资平台。对于完全无覆盖型投融资平台，由于其参与项目属于没有资金回收的纯公益类项目，或是仅仅是为政府融资服务的实体，可以对其进行撤销，未来纯公益性的基础设施和公共服务项目可以由政府承担，通过财政资金和地方政府债券进行投资。原有投融资平台的经营管理人员可以考虑纳入政府，作为运作地方政府债券发行和投融资项目决策运作的部门或机构。原有无覆盖型投融资平台形成的债务可以通过地方政府财政资金、专项资金或发行政府债券等形式进行偿还。如果原有债务难以通过常规方式解决，可以考虑通过引入专业的资产管理公司通过不良资产处置的金融手段进行部分解决，剩余债务如果规模不大或者融资结构不合理，可以通过投融资平台重组或破产进行消化。

三、地方政府投融资平台转型发展的对策建议

1.稳步推进改革，分类实施投融资平台转型

未来新型城镇化仍是我国经济社会发展的动力之一，因此地方投融资平台在一段时期内仍有存在的作用和价值，其改革和转型要保持稳步推进。我国进入经济新常态以来，通过全面深化改革不断释放制度红利，为经济社会发展提供新动力。国企改革、财税体制改革、投融资体制改革、金融体制改革等重点领域改革不断深入，地方投融资平台的转型发展正是在这样一个宏观背景下展开的。

经济领域任何一项重大改革都有可能影响地方投融资平台转型发展的走向。因此，必须加强对各项经济体制改革的研究和关注，在地方政府投融资平台转型发展过程中注意与各项体制改革措施保持同步，及时与新的改革措施相对接、相适应。在对投融资平台实施转型和改革的时候，要针对不同的公司规模、经营范围、债务偿还能力分类推进转型，将经营盈利性项目的完全覆盖型平台转制为市场化企业主体，半覆盖型平台转制为公营机构，无覆盖型平台进行裁撤或并入政府有关部门。对于不同类型和财务状况的投融资平台，要准确把握其特点，制定具有针对性和前瞻性的发展规划，利用多种财政和金融手段，有计划、有步骤地实施推进。在积极推进投融资平台转型发展的同时，还要妥善解决已有债务问题，并确保在建项目能够顺利进行，以保证未来城镇化过程中对基础设施和公共服务项目投融资的需求，能够得到基本满足。

2.整合平台资源，解决债务严重平台问题

要改变地方投融资平台发展散、乱的现状，同时通过各类投融资平台的转型提高平台的运作效率，降低资金和管理成本，并做好风险防范工作，通过推动投融资平台公司以及国有资产整合，改善当前投融资平台和国有资产的布局。

一是整合现有资源。参与经营竞争性行业并能够稳定盈利的投融资平台可以积极推动资源整合，遵循对于投融资平台进行发展的规划和设计，推动平台间整合形成大的国有企业，也可以推动跨地区和跨行业的资源整合。对于转型后的地方公营机构遵循“产业合营、区域合作”的思想，通过整合，形成适应城市现代化发展要求的国资布局，并为城市群协同发展和市区县协同发展提供张力。

二是重构平台。遵循“政企分开、管理分类”的思想，在平台及产业生命周期的分析基础上，重构环境适应性的跨分类公司，成为“能跳舞的大象”。不断创新投融资平台的经营管理机制，提升平台运作效率，提高适应市场的能力。对于已初步完成区域内资源整合，资产总量达到一定水平的平台，组织的重构将成为提升企业价值的重要转型点，通过组织架构的重组以及经营板块的重组，实现企业在管理运作水平方面的重大提升，以适应企业发展所面对的内外部环境。

三是引入央企和民间资本，推动混合所有制改革。通过PPP的方式，创新政府与社会资本的公私合作机制，鼓励平台的混合所有制改革，推进开放合作，鼓励央企和民间资本参与城镇化基础设施建设领域。逐步推动规模较大的投融资平台组建金融平台，为投融资平台向国有资本管理公司的转型做准备。完成资源整合和组织重构之后，对于更加关注自身债务结构并有能力做出改变的平台，可在短期内通过引入民间资本，化解债务压力，给地方政府投融资体系建设提供参考路径。

3.防范债务风险，完善预警和应急措施

地方政府投融资平台快速发展时期，产生的债务也迅速累积。截至2013年6月，我国地方政府性债务中政府负有偿还责任、担保责任和可能承担一定救助责任的债务共计178908.66亿元，其中通过融资平台公司产生的债务69704.42亿元[中华人民共和国审计署，全国政府性债务审计结果（2013年第32号公告），2013年12月30日]。尽管地方政府性债务总体在可控范围之内，但是存在增长较快、部分地区和行业负担较重、土地收入依赖高等风险。在地方政府融资平台转型发展过程中，必须处理好债务风险问题，避免区域性和系统性风险的发生。

要在投融资平台转型时，提前做出债务审计和处理预案，避免债务违约现象出现。准确摸清地方政府融资平台与金融机构的账目和项目往来，将各种债务关系处理妥当，必要时通过安排其他融资手段处理平台债务问题。同时，要保障不因投融资平台转型导致在建项目、续建项目出现资金问题，以避免出现烂尾工程，并创新融资方式，加快推进各种公私合作模式在新建项目中的应用和推广，避免为投融资平台产生新债务。此外，建立完善地方政府投融资平台信息披露制度，强化投资者及相关银行的监督管理。建立地方政府性债务风险预警机制，根据财政部设定的风险评估指标，定期对投融资平台的债务风险状况实施评估，并针对存在偿还困难的投融资平台及时采取措施。建立债务风险应急处置机制，强化预算约束，在投融资平台转型过程中，一旦发现债务难以偿还，要及时上报，同时追究相关人员责任。

4.提升经营能力，适应市场化改革需要

提升管理能力是地方投融资平台适应市场化改革发展的现实需要。

一是要健全“协调运转、有效制衡”的公司治理结构，增强董事会的战略决策能力，完善董事会、监事会和经营层的治理架构，成立专门的投资决策委员会和风险委员会，为公司建立起完善的投资分析、决策和风险控制的流程及框架。

二是实现融资模式与公司发展战略的有机结合，做好公司发展战略规划，明确投资范围、目标产业和业务类型，并在实际中贯彻发展战略，使其与企业分类和功能定位保持一致。

三是合理配置偿债周期，管控债务风险，降低融资成本，发挥经营性国有资本杠杆作用，保持持续融资能力。四是持续创新投融资手段，拓宽投融资渠道，以提高资产流动性、提升盈利质量为目标，加大资产证券化，提高资产运作的能力，真正转型为独立自主经营的市场主体。

五是加快投融资人才队伍的建设。投融资平台的转型和市场化都需要更加具备业务技能、丰富经验的专业投融资人才，要通过引进人才、培训人才、聘请顾问等多种方式，为投融资平台改革转型服务，并确保转型后实现持续健康发展。

参考文献

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责任编辑：晓立