建设服务型政府的主要路径论析

唐琦玉

摘要：现代政府以向公民和社会提供优质高效的公共服务为宗旨和目标。由于各种原因，我国一些地方服务型政府建设中仍存在许多问题：公共服务意识仍存差距、公共服务职能仍然缺失、公共服务投入仍显不足、公共服务行为仍有扭曲、公共服务结构仍然不优、公共服务流程仍旧不畅、公共服务参与仍然不够。建设人民满意的服务型政府要培育理念，增强政府服务意识；转变职能，突出政府服务重点；加大投入，夯实政府服务基础；深化改革，健全政府服务体系；创新方式，搭建政府服务平台；完善评估，提升政府服务成效；增强素质，提高政府服务质量。

关键词：人民群众；服务型政府；公共服务

中图分类号：D621文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2015）04-0005-06

现代政府以向公民和社会提供优质高效的公共服务为宗旨和目标。党的十八大报告提出，要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。十八届三中全会进一步提出，必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。我国经济社会发展的诸多问题都与政府职能和管理密切相关，政府是改革的组织者、推动者，也是改革的对象。因此，深化政府改革，建设人民满意的服务型政府，是一个十分重要的课题。

一、地方服务型政府建设中存在的主要问题

进入21世纪以来，服务型政府建设日益成为中国政府和社会公众关注的焦点问题，全国各地政府在加强服务型政府建设方面取得了显著成就。但随着人民群众公共服务需求的全面增长、升级和日益多样化，同时，由于经济社会发展不平衡，加上政府在提供公共服务方面的经验还不够丰富，一些地方的服务型政府建设中还存在许多亟待解决的问题。

1.公共服务意识仍存在差距

一些地方政府的公务员官本位思想严重，重权力轻责任、重管理轻服务，服务有偿化、逐利化。“门难进，脸难看，事难办，话难听”的现象依然严重存在。少数基层公务员还存在一些错误观念，如“有权不用枉做官”、“有权不用，过期作废”等腐朽观念依旧存在；少数政府和政府工作人员行动的出发点是为了政府自身的利益，而不是老百姓的利益，搞形象工程、政绩工程；一些地方领导干部在建设服务型政府的过程中，常常是以自己为中心，善于发号施令，对群众颐指气使，自觉或不自觉地表现出“官老爷”作风，把公共服务停留在口头上、文件上，公共服务意识淡薄，责任感不强。

2.公共服务职能仍然缺失

政府作为公共权力代理人，为公众提供优质高效的公共服务是政府义不容辞的责任。政府应当把更多的财力和精力投入到组织基本的公共服务和公共产品的供给方面，大力发展教育、科技、文化、医疗卫生、环境保护等社会公共事业和公共服务，特别是

向农民和城市弱势群体提供基本的公共产品和公共服务，并为企业创新发展提供良好的外部环境。但一些政府职能定位不清，职能错位、越位、缺位现象同时存在。职能错位主要表现在把政府职能看成是单纯的抓经济建设，政府直接参与微观经济活动，市场监管和公共服务方面做得不够。职能越位主要表现为政府在社会经济事务中既当裁判员又当运动员，过多的行政审批干预了企业的生产经营活动，政府管理行为微观化，使企业长期处于政府管制下，不能成为自主经营、自负盈亏的法人实体。职能缺位主要表现为政府的公共服务功能没有很好地发挥，应由政府负责的市场监管不到位，导致市场秩序有缺陷，竞争规则不完备，信用制度不健全，把本应由政府或政府为主提供的某些公共产品和公共服务，如公共教育、公共卫生、公共文化，推向市场，推向社会，对关系人民群众切身利益的社会就业、社会分配、社会保障、社会福利和社会安全问题重视不够。

3.公共服务投入仍显不足

从总体上看，我国地方政府在公共服务的投入方面，同中央的要求和群众的需要相比，还存在着明显差距，公共服务投入不足，公共服务质量不高。同时，财政支出不合理。目前我国的财政体制还基本上是“建设型财政”，用于经济建设的费用明显偏高，而用于社会服务的费用偏低；公共支出过多地进入了竞争性和盈利性领域，而公共安全、公共卫生、公共教育、社会保障和基础设施方面的投入却不足，解决各种社会问题的物质基础还比较薄弱。据世界银行统计，2002年，高收入国家公共教育支出占GDP的比重平均为5.5%，公共卫生保健支出占GDP的比重平均为6.6%，社会保障支出占GDP的比重普遍在25%以上，而我国2010年的公共教育支出占GDP的比重仅为4%，公共卫生保健支出占GDP的比重为2%，社会保障全口径支出占GDP的比重仅为6%左右。

4.公共服务行为仍有扭曲

政府服务应以公众需求为导向，以公众认同满意为标准。而现实中一些基层政府机关提供服务是以自我方便为导向，较少顾及公众需求，下级围绕上级转，机关围绕领导转，甚至只图让上级领导高兴。有的基层政府机关存在“逐利”行为，如有的部门对能给本部门和个人带来“好处”的审批事项抓着不放，或明放暗不放；有的以依法行政为借口，通过制定部门规范性文件，擅自增设行政许可或审批项目、审批条件、审批收费和年检等；有的机关公务员利用行政审批、政府采购、执法监督等方面的权力搞权钱交易，或参与、干预企事业单位的经营活动谋取非法利益。总体看，地方行政审批总量还比较多，存在审批主体多、环节多、条件多、收费多、时间长等问题。

5.公共服务结构仍然不优

政府提供的公共服务最重要的一个特征就是它的非排他性，即社会公众可以普遍地、无偿地享受这种服务和消费，实现公共服务的均等化。但由于受体制束缚和传统发展观影响，我国政府公共服务结构并不均衡，存在着歧视性服务、盲目性服务和服务缺失，不同服务对象享受的公共服务存在量和质的差别，城乡差距、地区差距持续存在，公共服务的供给结构与需求结构相脱节。如前些年，公共服务大多倾斜于城市而忽视农村，导致农村基础教育落后、基本医疗卫生短缺、社会保障乏力、公共文化匮乏、基础设施落后，严重影响了农村的经济发展和社会和谐。同时，政府与公众有效沟通不够，公共服务供给效率低下、质量不高。

6.公共服务流程仍旧不畅

政府服务社会公众、服务市场，是通过公共服务流程来实现的。政府服务必须求真务实，但有些基层政府机关搞虚假服务，服务过程求形式，走过场，表面上轰轰烈烈，实际上毫无效果。有些政府部门公共服务管理多头、政出多门、职能交叉，公共服务流程不畅。有的地方政府，公共服务文件下了不少，但真正落实的不多；公共服务规定了不少，但切合实际的不多；公共服务承诺了不少，但真正实现的不多；公共服务次数不少，但解决问题的不多。

7.公共服务参与仍然不够

随着人们生活水平的提高和需求的多样化，公众对公共产品和公共服务的品种、种类、数量的要求越来越高，这必然要求社会公众参与公共服务的供给过程，实现公共服务治理由单一主体向多元主体、“单中心治理”模式向“多中心治理”模式的转变。但在我国，许多公共服务仍然由政府包揽，社会公众难以有效参与，如一些地方公共服务供给大都是政府提供什么服务，公众就接受什么服务，公众没有通畅、有效的渠道表达自己的满意度。同时，由于管制型政府的长期影响，政府管了许多不该管、管不了和管不好的事情，没有充分发挥公众、企业、第三部门在公共服务中的作用，也没有充分发挥市场的作用，公共服务供给活力不足，效率低下，增加了公共服务的成本。

二、建设服务型政府的主要路径

建设人民满意的服务型政府是一项复杂的系统工程，主要路径有以下几个方面。

1.培育理念，增强政府服务意识

思想是一切行动的先导，理念是政府建设的灵魂。增强服务意识，要求地方政府和公务人员必须牢固树立以下几种理念。

第一，以人为本理念。我国政府是人民的政府，是代表人民行使国家权力的政府，人民性是我国政府的唯一属性。服务型政府的价值理念是以人为本、以公民为本、以服务为本。在建设服务型政府的进程中，要牢固树立“公民权利本位，政府义务本位”的观念，坚持以人为本，把体现人民愿望、满足人民需要、维护人民利益作为工作重点，发展为人民，发展靠人民，发展成果由人民共享。

第二，依法行政理念。“法律是治国之重器。”

第三，高效廉政理念。建设人民满意的服务型政府，应该首先提高行政效率，降低行政成本。提高政府行政效率，降低行政成本，建立一个廉洁高效的政府，是对人民满意的服务型政府的基本要求。

第四，诚实信用理念。诚实信用是人类社会存在和发展的基础，也是建设服务型政府的基本要素。只有政府讲诚信，政府才会有强大的公信力。同时，政府的诚信是正当性和合法性的体现，也是建设诚信社会的核心和基础，更是做好公共服务的前提和关键。政府在提供公共服务过程中要倡导诚实守信，强化诚信制度建设，严格制度执行，克服失信行为，切实提高政府的执行力和公信力，塑造良好的服务型政府形象。

2.转变职能，突出政府服务重点

政府职能定位是否准确，是政府能否正确行使权力、发挥作用的前提和基础。政府职能转变是深化行政体制改革的重点和核心。建设服务型政府必须切实转变政府职能。

第一，厘清政府职能内容。党的十六大报告提出，要完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，减少和规范行政审批。党的十八届三中全会进一步明确提出：政府要加强发展战略、规划、政策、标准等的制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供，要加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。厘清政府职能内容，主要是厘清政府和市场、企业、事业单位、社会组织在市场经济条件下的职能、定位、责任以及相互关系，即明确政府做什么、市场做什么、企业做什么、事业单位做什么、社会组织做什么。该政府做的事，政府要责无旁贷，恪尽职守，尽职尽责，切实做出成效；不该政府做的事，政府要把它分出去，有些还给企业，有些交给市场，有些赋予事业单位，有些转给社会组织。当前厘清政府职能的核心问题是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，同时更好地发挥政府的作用。要把政府工作重点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。

第二，进一步简政放权。要把简政放权作为职能转变的突破口。简政放权，首先是要简政。当前简政的改革方向是大幅度减少政府审批事项，减少政府直接管理和介入微观经济活动，更好地发挥市场配置资源的决定性作用。凡是市场机制可以有效调节的事项以及社会组织可以替代的事项，凡是公民法人在法律范围内能够自主决定的事项，都不应设立行政许可和行政审批。其次是要放权。要放权给市场、社会和地方政府。如直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放给地方和基层政府管理，以增强政府管理和服务的针对性和有效性，调动人民群众的积极性和创造力。当然，政府在简政放权、减少审批事项的同时，必要的行政审批要规范管理、提高效率，必须做到标准明确、程序严密、运作透明、制约有效、权责分明，而且要创新政府管理方式，按照“宽进严管”的原则，加强对市场主体、市场活动的监督管理，推进政府管理由注重事前审批转向事中事后监管。

第三，完善公共服务职能。一是搞好顶层设计。制定实施国家公共服务体系建设专项规划，明确基本公共服务的供给规模与质量标准，并确定公共服务提供的人员配备、设施、设备、日常运行费用等各项标准，特别是制定实施统筹城乡发展、区域发展、适应新型城镇化需求的基本公共服务设施布局和建设标准，促进基本公共服务资源的合理配置，使基本公共服务可衡量、可评价。在基本公共服务全面覆盖的基础上不断提高保障水平，实现城乡基本公共服务的制度衔接和制度统一。二是加快公共服务体系建设。要以发展社会事业和解决民生问题为重点，优化公共资源配置，增加财政投入，建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化。完善公共教育、卫生、文化服务体系，促进各项社会事业健康发展。实施积极的就业政策，完善就业服务体系，加快完善社会保障体系，保障群众的基本生活，健全社会救助体系。完善住房保障法律法规，实现住房保障法治化；完善公共住房政策，保证公共住房的土地低成本划拨使用，保证公共住房的合理分配和有效管理。要不断提高政府公共服务的总量和质量，使公共服务与经济增长协调发展，力争在不太长的时间内，使我国公共教育支出、公共医疗卫生支出、社会保障支出占GDP的比重达到中等收入国家的水平。要建立适应我国国情的公共服务模式，建立有效的公共产品与公共服务供给机制。

3.加大投入，夯实政府服务基础

财政是政府一切活动的经济基础。建设人民满意的服务型政府也离不开财政的支持。

第一，建立健全公共财政体制。科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。要适应我国政府职能逐步从经济建设型向服务型的转变，我国的财政体制要逐步向公共财政转变。要进一步加强公共财政体制建设。

第二，优化公共支出结构。要实现建设服务型政府的目标，必须调整和优化公共支出结构，把稀缺的公共财政资源优先用于农村发展、基础教育、基本医疗保障、社会安全网、公共卫生、扩大就业以及其他具有比较优势的用途上，加大对公共服务的投入。

4.深化改革，健全政府服务体系

公共服务体制的改革和创新是公共服务创新和建设服务型政府的重要内容。要打破传统行政垄断，创新公共服务体制，建立政府、社会、企业、个人多方责任与义务相平衡的公共服务体系。

第一，明确政府间公共服务职责。要重新划分公共服务支出责任，明确各级政府在基本公共服务供给中承担的支出责任，不仅要明确各级政府各自负担的比例，而且要细化到支出项目。对于利益外溢比较多、能够体现公平价值取向的基本公共服务，中央和省级政府承担的支出责任要大一些；对于地方性公共产品和公共服务，市县地方政府要多负担一些。对城乡义务教育和公共卫生这两项基本公共服务，应由中央、省和市县政府共同承担，各级政府承担的比例应视各地经济发展水平而定。

第二，形成公共服务多元供给模式。改革开放以来，我国公共服务体系和制度建设不断推进，公共服务提供主体和提供方式逐步多样化，初步形成了政府主导、社会参与、多元并举的公共服务供给模式。政府应进一步深化改革，引导社会组织参与公共服务供给。政府部门可依照“掌舵而不划桨”的原则，整合利用社会资源，引入市场竞争，规范有序地向社会力量购买公共服务。尤其是在教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域，政府要逐步加大向社会力量购买服务的力度，形成公共服务多元参与、多中心供给机制，构建多层次、多方式的公共服务体系，激发经济社会活力，降低公共服务成本，使公共服务的供给与人民群众公共服务需求在数量、质量、内容和结构上相适应，最大限度地满足广大民众不断增长的公共服务需求。

5.创新方式，搭建政府服务平台

创新政府服务方式，塑造政府服务平台，有助于进一步转变政府职能，规范政府权力运行，优化社会发展环境，提升行政效能和服务水平。

第一，推进政府服务中心建设。政府服务中心是政府部门集中提供服务的平台，也是建设服务型政府的重要平台。政府服务中心把各部门和各部门内设机构的为民服务集中到一起，共同为群众进行面对面、个体化、人性化、全天候、无缝隙的全方位服务，从而使得政府部门为群众服务更加具有统一性、集群性和协同性，更具有针对性和时效性，使群众办事更方便、更快捷。政府服务中心还将政府的其他服务项目、公共资源交易和相关社会中介服务等面向群众的服务事项，如社保、医保、就业、住房公积金、房产登记、土地登记、建设工程招投标、国有产权转让、国有土地矿产资源转让、政府采购、法律援助等事项也纳入其中，让企业、投资者和群众“进一道门，办所有事”。政府服务中心是集政府各部门行政许可、公共服务与公共资源交易于一体的多功能、全方位综合服务平台。要继续推进政府服务中心建设。要实行“限时服务”，建立公共服务受理单制度和服务办理时限承诺制；严格“规范服务”，政府各个部门要对承担的每项公共服务事项制定工作细则，明确公共服务内容、要点和标准；坚持“透明服务”，政府公共服务的受理、进展、结果等信息都要公开，杜绝暗箱操作；推进“网上服务”，政府各个部门要积极推行网上公共服务预受理、预审查，加强各级政府间和政府各部门间的服务信息资源共享，从而为人民群众提供更加方便、快捷、优质、高效的公共服务。

第二，科学选择公共服务方式。在现代市场经济条件下，公共服务方式应当灵活多样，提供更加多样化、个性化、专业化的公共服务产品，满足人民群众多层次、多样化的需求。要积极推进政府购买公共服务，凡适合市场、社会组织承担的，都可以通过委托、承包、采购等方式交给市场和社会组织承担。

第三，实现公共服务流程再造。“政府流程再造，是指在引入现代企业业务流程再造理念和方法的基础上，以‘公众需求为核心，对政府部门原有组织机构、服务流程进行全面、彻底的重组，形成政府组织内部决策、执行、监督的有机联系和互动，以适应政府部门外部环境的变化，谋求组织绩效的显著提高，使公共产品或服务更能取得社会公众的认可和满意。”

6.完善评估，提升政府服务成效

开展公共服务绩效评估，是提高公共服务成效、建设服务型政府的现实要求。

第一，制定评价标准体系，厘清公共服务绩效“评什么”的问题。建立科学的公共服务绩效评估体系，按照评价程序对政府公共服务进行科学评价，依据评价结果改进公共服务工作、改善政府预算、降低政府成本、提升公共服务绩效，是当代国际上很多国家通行的做法。完善公共服务绩效评估指标体系，要纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，更加重视劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况。要加大公民满意度调查，科学评估地方政府公共服务绩效，提高广大民众的满意度和幸福指数。

第二，建立多重评价机制，解决公共服务绩效“谁来评”的问题。构建科学的地方政府公共服务绩效评估体系，必须明确谁来评价的问题，它决定了评价是否全面、客观、公正、准确。针对上级部门作为单一政绩评价主体产生的封闭式的“官评官”的评价机制，应该引入“360度公共服务绩效评估”理论，设立多元公共服务评估主体，破除政府公共服务绩效评估中的执行者虚位困局，实行上级组织、社会公众和第三方组织（中介机构）这三个评价主体对政府公共服务政绩进行多角度的考核评价。

第三，制定和完善政策法规，规范公共服务绩效“如何评”的问题。绩效评估规章制度建设是开展政府公共服务绩效评估的前提和基础。必须完善各级政府公共服务绩效评估制度。在目前的情况下，可以先制定《地方政府公共服务绩效评估规定》，依法明确政府公共服务绩效评估管理的指导思想、基本原则、绩效评估管理主体、主要内容与具体形式、评价标准与评价程序、组织实施、效能申诉与结果应用等重大问题，做到政府公共服务绩效评估管理有法可依、有章可循。

第四，建立评价信息平台，解决公众了解公共服务绩效“怎么样”的问题。便捷的信息交流反馈机制是开展公共服务绩效评估的基础。公共服务绩效评估所需要的信息量大，涉及的部门多，这就意味着各种信息应该在政府、社会公众之间有着广泛的交流与沟通。这种政府与公众之间的信息交流、政府公共部门内部之间的信息沟通，都要求信息沟通具有畅通性。为此，要建立灵活、便捷、高效的信息处理、转换平台。同时，应将公共服务绩效评估结果和各级干部的奖罚、升迁密切联系起来，让各级干部对公共服务绩效评估真正重视起来。对绩效评估结果的运用，应突出体现激励与约束的功能，即把绩效评估与领导班子建设、加强干部考核监督、创先争优活动结合起来，进一步加强干部队伍建设。

7.增强素质，提高政府服务质量

培养一支全心全意为人民服务的高素质公务员队伍，是提高政府公共服务质量、建设人民满意的服务型政府的关键。

第一，注重公务员公共服务培训。公务员培训是建设高素质公务员队伍的先导性、基础性、战略性工程。必须切实强化公务员公共服务培训，提高公务员的服务意识和服务技能。要按照建设服务型政府的要求，围绕公务员的工作实际，加强公共服务的政策法规、业务知识、专业素养培训。根据公务员岗位特点，针对公共服务工作的重点、难点和热点问题，加大公共服务专题培训力度，使更多的公务员成为公共服务专家和业务骨干。

第二，明确公务员公共服务标准。公共服务标准是政府公共服务所要达到的水平、指标和要求，它的表现形式可以是一系列行为规范，也可以是一系列定量指标和公共责任。明确政府公务员公共服务标准，可以有效规范公务员的公共服务行为。要建立健全政府公务员公共服务标准体系，优化公务员公共服务标准化流程，建立公务员公共服务数据采集、共享和监测体系。要在公务员提供公共服务过程中，积极导入现代绩效管理、全面质量管理、ISO9001质量管理、标杆管理、精细化管理和流程再造等现代管理方法。

第三，强化对公务员公共服务的监督。一是健全公共服务监督制度。健全公共服务监督制度是确保公务员公共服务全过程清正廉洁的有效手段。二是强化公共服务监督管理。全面推进公共服务廉政风险防控，从决策和执行等环节加强对公共服务权力的监督，使权力真正用来为人民谋福祉。构建起多元化、立体式公共服务监督体系，增加公共权力使用的透明度，织密人民群众监督之网，让公共服务的每一项权力都在阳光下公开、透明、安全地运行。三是惩治公共服务违纪行为。必须严明公共服务纪律，强化公共服务问责，坚决惩治公共服务违纪行为，做到执纪必严、违纪必究。坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，不留“暗门”、不开“天窗”，维护制度的严肃性和权威性。总之，通过强化对公务员公共服务的监督，督促公务员更加自觉地依法履行公共服务职能，提升公共服务能力，为人民群众提供更高质量的公共服务。

注释

①唐铁汉：《健全基本公共服务体系要有硬约束》，《行政改革内参》2011年第2期。

②习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》，《人民日报》2014年10月29日。

③李克强：《转变政府职能，释放改革红利》，《人民日报》2013年5月15日。

④李军鹏：《公共服务型政府》，北京大学出版社，2004年，第218页。

⑤杨宏山：《城市社区服务的多中心供给机制》，《理论与改革》2009年第3期。

⑥姜晓萍：《政府流程再造的