农村环境污染防治的法治规制研究

陈楚庭

摘要：目前我国农村环境污染突出表现在面源污染、聚居点污染，工业布局不合理产生的污染，这些污染在村民健康、生产要素以及社会秩序等方面造成了严重的影响，环境保护工作落后于经济物质文化的发展，面临着更为严重的困境，采取法律方式和手段在立法、守法、执法和司法法律运行的四个环节，构建治理环境污染的法律体系，加强对农村环境污染进行防治是理性选择。

关键词：农村环境污染；法治规制；公益诉讼

一、农村环境污染状况分析

改革开放以来，我国经济取得举世瞩目的成就，GDP连续多年增长，现在发展至全球第二大经济体。然而由于忽视了人与自然关系的和谐发展，我国经济的迅猛发展也带来了严重的环境污染问题，大气、土地、水体、生态都遭受了污染，而农村环境污染的问题更不可小觑：有研究表明，每年农村排放的生活污水约90亿吨和生活垃圾等约2.8亿吨，未经处理直接排放入大自然中。农村环境污染程度丝毫不逊色于其经济发展速度，在治理上同样面临着严重的困境，其中在面源污染、土地污染、水污染等方面在全国具有典型性和代表性。

（一）现代农业生产导致面源污染受关注程度低、治理难度大

农业面源污染是我国影响范围至大的污染类型。它是在农业生产过程中，不合理使用化肥、农药、农膜等造成的水体、土壤、生物的污染，具有污染程度、危害程度最高，治理难度最大的特点。各类面源污染及其衍生污染，并不局限在农村地区，其可以渗透入水循环、大气循环、食物链等渠道，因此可视为影响最大的农村环境污染。研究表明，造成面源污染的主要因素是化肥、农药和地膜的过度使用。

我国人多地少，农村目前仍属于依靠化肥、农药来提高农作物产量的发展阶段。农业部种植业管理司司长曾衍德表示，目前中国化肥施用增长率大约在1.3%，超过了国际上设置的22.5吨/平方公里的安全上限。2013年我国有16个省的农药使用量超过1万吨，排在前三位的是山东、黑龙江、云南，广东排在第7位。这些农药被作物吸收的只占到总量的1/3，一分部残留在农产品中，其余的进入了水体和土壤中，给人类的健康造成了威胁。继化肥、农药之后，现代农业推广的地膜技术造成的“白色污染”正在成为我国面源污染的主要公害。我国的地膜用量和覆盖面积已居世界首位，2011年我国塑料大棚薄膜年销售量约100万吨，覆盖面积达5 440多万亩。科学研究表明：这些不可降解的塑料薄膜，需要200年以上的时间才能在土壤中自然降解。因此，地膜势必破坏土壤结构，造成农作物减产。这种危害已率先在沿海发达地区和中西部粮食产区显现，2002年浙江省环保局的局部调查显示，被调查区地膜平均残留量为3.78吨/平方公里，造成减产损失达到产值的20%左右。“在新疆、甘肃一些地方，长期累积的废旧地膜每亩高达20公斤，相当于在土地中铺了5层塑料膜。土壤地膜残留使农作物减产10%～20%，地膜覆盖技术的增产效应正在递减。”〔1〕

过度使用农药、化肥的情况也同样在广东省的农业生产中出现，虽然不是农业大省，但广东省的化肥使用量和农药使用量远高于全国平均水平，并出现严重的污染问题。据有关统计，广东省在2009年化肥使用量达到726.47万吨，是1980年的2.18倍；农药使用量从1981年的7.27万吨增长到2009年的10.37万吨。残存的农药、化肥进入水体、土壤就危及农产品，严重危害着农村环境。

（二）农村聚居点环境管理滞后，累积的污染最直观、最敏感

工业化和城镇化的快速发展必然带来农村聚居点的规模扩大。作为脱胎于农村的城镇初级形式，我国农村聚居点通常都是自然形成的，因此，大都缺少规划或规划不当，常常形成沿公路发展的带状集镇格局，土地利用没有进行功能分区，与乡镇企业、集约化畜禽养殖场相邻或混杂。长期以来，农村聚居点的环境基本处于“自治”状态，一直是环境治理的死角。由于缺少科学规划，农村聚居点缺少垃圾集中回收点和处理系统，生活污染物通常直接排入周边环境，脏乱差现象严重，周围环境恶化。“每年产生的约为1.5亿吨的农村生活垃圾几乎全部露天堆放；每年产生的超过3 000万吨的农村生活污水几乎全部直排，使农村聚居点周围的环境质量严重恶化。〔2〕“2003年我国农村饮用水卫生合格率仅为62.1%，生活污水处理率不到2%，卫生厕所普及率仍不到10%，垃圾收集处理系统建成率几乎为0。”〔3〕建设部2005年的抽样调查（74个村）显示，“89%的村庄将垃圾堆放在房前屋后、坑边路旁甚至水源地、泄洪道、村内外池塘，96%的村庄没有污水处理系统，甚至没有排水沟。种种迹象表明，除大气污染外，农村聚居点的环境要素指标已劣于城市。”〔4〕

广东省有超过90%的农村人口在500人以上的农村聚居点进行居住。在粤东、粤西、粤北的不少农村普遍缺乏生活垃圾和生活污水处理设施，根本没有进行任何处理就随意堆放或者直接排放到河里，导致污染河道的现象经常出现，严重影响了村民的生活，还影响到下游的城市居民用水。为了解决农村聚居点的水质问题，2008年5月广东省政府通过《广东省农村饮水安全工程建设实施方案》，计划到2013年建成2 400多宗饮水安全工程，解决1 645.5万人的饮水安全问题。但到今天，该方案的目标未能全部实现。“截至2013年底，广东江门农村生活饮用水水质卫生合格率为57.74%。”〔5〕

（三）乡镇企业和畜禽养殖场导致的点源污染是健康危害的直接污染

乡镇企业是农村工业化的主力军，其作为农村经济增长的主要动力，为农村经济的发展作出了贡献。过去的村村点火、户户冒烟的乡镇工业，缺乏高技术含量，基本以牺牲环境为代价实现了农村工业化。这种工业化所导致的危害已凸显出来，目前，我国乡镇企业主要污染物排放量不断攀升，占比达50%以上，污染物处理率偏低，这已成为农村环境保护面临的重大问题。

同样，由于禽畜养殖业从分散的农户养殖转向集约化、工厂化养殖，畜禽养殖场所带来的大量的畜禽粪便造成了农村环境污染已经是不争的事实。许多集约化畜禽养殖场与村民的聚居点常处于一个水资源循环系统之中，未经处理的畜禽粪便往往造成对水源的污染，影响农村居民的健康，因此可以说集约化养殖所产生的污染危害并不低于乡镇企业。

在珠三角地区有很多乡镇企业都分布在河流附近，由于处理污水成本很高，很多乡镇企业没有建设或运行污水处理设施，而是直接排入河道之中，造成河流严重污染，甚至影响到了城市居民用水安全。基于经济发展和人口增多带来对肉类的巨大需求，畜禽养殖业在广东获得迅速发展。但是，很多畜禽养殖场属于粗放式的经营，畜禽粪便未经处理任意排放，流入河段或者渗入地下造成水系污染，导致水体污染。2012年，广东省出台《广东省环境保护和生态建设“十二五”规划》指出“全省农业污染COD、氨氮等主要污染物分别占全省排放总量约31.7%、24.9%，其中污染排放来源于规模化的畜禽养殖污染”。

二、农村环境污染的影响

（一）对农村居民健康的危害

最突出的影响是对健康的危害，农村的饮用水质不达标是最突出的问题，农村人口中因水污染而导致的恶性肿瘤死亡率高于同期城市的比例。广州市社情民意研究中心2014年调查显示，因农村环境污染而导致身体不适的村民较2013年上升9个百分点，尤其是珠三角地区。该份“生态安全感受广东农村村民评价”民调，是自2012年以来开展的第3次追踪调查，调查抽样范围覆盖全省县或县级市、乡镇及其所属60%的乡村，随机抽取1 500位村民进行电话访问。该调查显示，环境污染导致的不适类型中，不适者选择“呼吸道疾病”的最多，达65%，三年来均高居首位；其次为“咽喉类疾病”，比例为40%。而选择“皮肤类疾病”和“失眠、烦躁等精神疾病”的也达三成左右，比例分别为30%和28%，均较2013年上升了6个百分点。民调还显示，珠三角和粤东地区，多达58%的村民认为本地“有”污染，认为污染“严重”者为30%，较去年上升5个百分点。认为环境污染对自己身体健康有“严重”和“比较严重”影响的村民合计高达51%，较去年上升9个百分点。尤其是在珠三角地区，更多受访村民表示因污染而感到身体不适，比例为21%。〔6〕

（二）对生产要素供给的影响

农村环境污染也已经影响到土壤、空气、水等生产要素的供给。2013年我国开展的第二次全国土地调查结果显示，全国遭受中、重度污染的耕地超过5 000万亩；2013年环保部发布的《中国土壤环境保护政策》显示，土壤重金属超标率达12.1%， 涉及3.6万公顷。

另2014年根据广东省气象局的预报，广东雾霾天气进一步加重，大部分市县能见度在5千米以下，其中广东清远市连山县录得全省最低能见度200米。截至2014年10月26日21时，广东全省共有17个市县挂起黄色雾霾预警。有关专家表示，雾霾空气存在有害的颗粒，刺激人体上呼吸道，有一些原有慢性呼吸道疾病的会加重。〔7〕

（三）对社会秩序的影响

农村环境污染在有些地区已经成为影响社会秩序安定与否的重要因素，近年来各地频发的污染事故导致的群体性冲突充分表明了这种隐患。2014年3月30日至31日，广东省茂名市部分群众在市委门前聚集，借以表达对拟建芳烃（PX）项目的关切，事件最终引发冲突，这起在百度上被称为“3·30茂名反芳烃项目游行示威”的事件是最新一起反对大型化工项目落户的群体性事件。在此之前，PX项目在厦门、大连等多个城市引发群体性的反对。近年来，象这样因为大型工程引起的环境维权群体事件有增无减，呈现绵延趋势。据来自法制网舆情监测中心《2012年群体性事件研究报告》的数据，2012年，全国范围内出现的典型群体性事件中，环境维权群体事件约占8.9%，在数量上与族群冲突相当。但环境维权群体事件增长迅速，自1996年以来，这类事件以29%的年增速困扰中国，且对抗程度明显高于其他群体。

农村环境污染的现状及其影响表明：“农村环境污染问题对农村社会发展和农民福利改善的阻碍将日趋明显。不解决农村环境污染问题，就不能建设社会主义新农村和美丽乡村。”〔8〕

三、广东农村环境污染治理的法治规制现状

我国至今没有一部针对农村环境污染防治的专门法律或行政法规，防治农村环境污染的规定散落在《环境保护法》、《农业法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》等单行法中，这些法律出台视角较早，缺乏具体、可直接操作的规定，已经不能适应当下农村环境保护的需要。在这种背景下，广东省主要采取以下行政手段进行农村环境污染治理工作：

（一）出台地方政府文件，部署规划落实农村环境保护工作

广东省政府先后出台了《广东省农村小康环保行动计划实施方案》、《珠江三角洲环境保护一体化规划（2009—2020年）》、《广东省环境保护和生态建设“十二五”规划》等文件，对广东省的农村环境保护工作作出部署。

（二）加大环保执法力度，加强农村环境保护

在“十一五”期间，广东仅2010年共关闭2 085家畜禽养殖业，对1 140家企业实施了停产整治要求，1 308家企业开展了排污申报登记。2013年以来，广东省环保部门移送涉嫌环境污染犯罪案件数量位居全国前列：在2013—2014年，广东省环保部门共向公安机关移送涉嫌环境污染犯罪案件200宗，各地法院已判决21宗，入刑34人。2014年，广东省共出动环境执法人员45.8万人（次），检查排污企业19.2万家，限期整改或限期治理企业9 090家，关闭或停产企业1 050家。〔9〕2015年，广东省环保厅发布的《关于将环境违法企业列入“黑名单”向社会公布的通知》规定，私设暗管排污、非法倾倒危险废物、重污染天气响应不力等14种行为，将实行“一票否决”，直接列入“黑名单”。

四、构建系统化的法律规制体系来治理农村环境污染

今后，在全面推进依法治国的背景下，采取法律方式和手段对农村环境污染进行防治能为广东农村环境污染防治工作提供理性选择，更适合广东省农村环境治理和可持续发展的长远需要。

（一）在立法方面，完善农村环境污染防治立法以实现善治

有法可依是依法治国的前提。目前中国有关环境保护方面的法律有30多部，行政法规60多部、部门规章600多部，环境标准1 000多项，但是原则性规定的多，具体操作性的少，至今我国没有一个针对农村环境污染防治的专项法律法规。对此应适时制定一部农村环境保护法，从根本上解决农村的环境保护问题。我国目前的《环境保护法》，侧重防治工业污染和城市环境保护，对农村的环保问题缺乏专门规定。专门的农村环境保护法，在内容上应对农业的发展、自然资源的利用中产生的环境问题进行规范，对有关污染严重领域方面出台具有可操行的条款，从而对农村环保发挥规范和调节作用，改变农村法律环保立法薄弱的状况。

广东省农村出现的一些新环境污染问题没有依法得到及时有效处理，严重影响了广东省农村环境污染的防治工作。因此，在国家出台农村环境保护的法律之前，为满足农村环境污染防治的需要，广东省要先行一步，利用地方立法权，制定本省农村环境保护的地方性法规，在这基础上再逐步制定一系列行政规章和其他规范性文件，进而构建具有地方特色的农村环境污染防治法律体系。

（二）在守法方面，加强农村环保法律知识教育和宣传并明确农村的环境知情权

目前，法律意识不高，相当一部分农民的法律知识不健全，对农村环境污染的了解也不够，更没有对农村环境污染的后果产生深刻的认识。当出现污染后不能利用法律武器有效维护自己的权利，由于缺乏法律援助机构，农民也很难得到法律救助。掌握相关法律知识是守法的前提，守法除了要依法承担并履行义务，还要依法享有并行使权利。这就需要加强对农民的环保法律知识的宣传和教育工作，培养农民的法律思维方式，让他们在自觉遵守法律法规的同时学会使用环保知情权，参与环境问题的监督和决策。按照我国《大气防治法》的规定，公众环境知情权的实现是基于政府的“事后通报”，公众无法在事发前日常生活中得到环境信息的现状。通过教育普及环境知情权，利于农民学会利用法律武器来捍卫自身的利益，为农村的环保付出自己的行动。此外，在农村还应设立专门的环境问题法律援助机构，帮助农民解决由于环境权益而引发的利益纠纷，保障农民环境信息的知情权，满足农民维护环境权益的诉求。〔10〕

（三）在执法方面，增强环保部门执法的权威并加大违法成本

目前我国环境行政体系中，各环境执法部门之间存在相互制约和重叠的关系，环保部门统一监管无法实现，甚至监督执法受到地方政府的干涉和阻挠，地方环保职能部门并不积极履行执法职责，“环保靠口号”是目前体制下环境执法困境的客观写照，另外，我国环境立法对环境违法的行政处罚的罚款额度远远低于企业治理污染的成本，难以对企业产生威慑力。

改变环境执法“内忧外患”的局面，一是需要延伸环保执法机构，建立县级以下的乡、镇环保机构将整个农村置于环保监督、执法的覆盖范围，二是督促环保加大对农村环保违法的查处力度。对环保的违法案件，触犯刑法达到犯罪的，环保执法机构应该及时移送公安机关、检查机关以追究刑事责任，如果环保机构不履行职责或出现重大环境污染事件“应发现而未发现”的失职情况，则应追究环保主管部门责任；对环保的违法案件，未触犯刑法的，按照我国现行环境立法规定，环保执法机关有权采取警告、罚款、没收违法所得、责令停止生产或使用、责令重新安装使用、责令限期治理、责令停业关闭等的行政处罚措施进行处理。这些行政处罚措施中被采用最多的是“罚款”，相关的法律法规应该将罚款额度适当合理提高，使其与治理污染成本紧密联系，将针对“按次”违法行为的静态绝对处罚值变为“按日”计算的动态处罚值，改变对违法事件较长的违法者和违法时间较短的违法者的处罚额度相差不大的现状，改变法律法规制度的空泛，改变其棉花棒的现状，要让法律法规起到应有的作用，加大企业违法成本，从源头上堵住农村环境的污染源。

广东省农村环境执法存在执法部门设置、执行工作力度和执法人员素质地下的问题，因此建议：一建议在乡镇政府设立专门的环境保护机构，同时在村里聘任环境保护协管员，加强对农村的环境监管能力和提高效率；二是完善环境保护强制执行工作机制，提高环保执法的强制执行效率。执行效率不高是农村环境执法低下的重要因素，不能有效处罚环境违法行为，无法推动环保工作的深入发展；三是提高执法人员素质，加大提高环保执法力度。

（四）在司法方面，完善农民环境权益司法救济制度，健全公益诉讼

从1989年《环境保护法》出台以来，我国环境执法的绩效差强人意，主要表现为对政府对环境保护的支持性不足、环境执法能力的不足。之所以出现这样的后果，与司法救济手段的失灵存在很大关系。司法救济手段是“国家公权力干预的最后一道防线”。但是在中国这最后的防线经常失灵，特别是环境司法实践。农村环境污染受害者想通过司法途径维护权利却难于上青天，其突出表现是“起诉不受理、受理不审理、审理不判决、判决不执行”等问题，而最终很少有环境污染者被追究法律责任。

加强司法机关对环保行政执法的支持，加强环境行政处罚案件的执行率，完善法院的考评机制，不能仅以诉讼的强制执行来考核，法院不能因为环保行政处罚的强制执行收益率低而拒绝，在当前环境问题成为影响经济社会发展的难题的背景下，法院要敢于通过司法对敏感性、特殊性、影响大的案件进行处理，敢于追究污染者的刑事责任，而不是仅对暴力抗污的弱势群体追求刑事责任，以维护公平正义。“考察国外的做法，由检察机关提起环境公益诉讼已成为一种惯例，而且收到了较好的预期效果”〔11〕。在我国，检察机关是国家的法律监督机关，其在人力、财力方面具有很大优势，相关法律法规应该明确环境公益诉讼的主体，实现环境公益救济与私益诉讼相结合。

参考文献

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[2]孙加秀.关于农村环境污染的微观经济分析[J].现代农业科技，2008（10）：185-186.

[3]苏杨.我国农村聚居点环境分析[J].中国经济时报，2005-11-03）.

[4][8]魏钰、苏杨.中国农村环境污染的类型、现状和后果[J].中国科技成果 2007（19）：04-06.

[5]熊晓艳.广东江门农村饮用水卫生合格率57.74%[N].南方都市报（深圳），2014-08-29.

[6][7]许青青.广东农村村民因环境污染致身体健康不适者上升[BE/OL]. [2014-10-27]. http：//www. chinanews. com/sh/ 2014/10-27/6720428.shtml.

[9]钟奇振、吴凡，广东公布13宗环境犯罪案件[N].中国环境报2014-12-10.

[10]吴舜泽、陈斌，逯元堂等.中国环境保护投资失真问题分析与建议[J].中国人口资源与环境，2007（3）：112-117.

[11]阳相翼.农民环境权益的法律保障[J].长白学刊，2008（1）：84-88.